建设高等教育强省指标体系研究：高等教育保障

周元武，文义海

（湖北经济学院，湖北武汉430205）



建设高等教育强省指标体系研究：高等教育保障

周元武，文义海

（湖北经济学院，湖北武汉430205）

建设高等教育强省指标体系包括：高等教育规模、高等教育结构、高等教育特色、高等教育保障、人才培养质量和服务地方能力等子体系。本文是对“高等教育保障”子体系的指标体系构建及其应用所作的分析与研究，并对进一步提高教育保障水平提出了相关对策。

高教强省；保障；指标体系

财力、物力有效保障，是建设高等教育强省的重要经济基础，是提升高等教育质量的根本保证，研究建设高等教育强省的指标体系，应将其高等教育的财力、物力和人力保障水平放在重要的位置，设置专门指标予以考核评价。

一、不断提高高等教育保障水平的重要意义

《湖北省中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020）》提出：对教育的投入是对发展的投入，对民生的投入，对未来的投入，各级政府要落实提供公共教育服务职责，把教育作为财政支出的重点领域予以优先保障，健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入，为建设教育强省提供强有力的经费保障。

（一）加强高等教育保障就是对发展的投入

在当今知识经济时代，科技创新是推动地方社会、经济发展的根本动力。而推动科技创新的力量源泉，则是培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才，即人力资本的投入。在当今世界经济的增长中，人力资本的作用远远大于物质资本的作用。人力资本投资与国民收入成正比，比物质资源增长速度快。

现代人力资本理论认为，人力资本是指凝聚在（体现在）劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的能力。这种能力是生产增长的主要因素，它是具有经济价值的一种资本，但不能被继承和被转让。人是生产力中最活跃的因素，教育是形成人力资源、人力资本的重要途径，在现代社会尤其是这样。人力资本理论的基本观点是：其一，人口质量重于人口数量；其二，人力资本投资与物力资本投资都是经济发展不可缺少的生产性投资，但在现代化经济条件下，人力资本投资作用大于物力资本投资的作用；其三，教育投资是人力资本的核心；其四，教育投资收益率高于物力投资的收益率，因此，资本积累的重点应从物力资本转移到人力资本，要追加教育投资总量；其五，教育投资收益率是可以测算的，基本上同物力形态投资收益的测算相同。

高等教育在人力资本形成中占有特别重要的地位，高校既是各类高级人才培养的重要基地，也是科学研究和科技创新的重要基地，是社会经济发展的重要源泉地，努力加大高等教育保障的投入，就是对地方发展的投入。

（二）加强高等教育保障就是对民生的投入

按照公共产品和公共财政理论，对民生保障等社会公共产品投入，是公共财政的主要投入职责与领域。

高等教育虽然不象义务教育属于公共产品，完全由政府提供保障。但是，因为高等教育强大的外部性使得其具备了准公共产品的属性。由于整个社会都从高等教育中获得了很大的利益，所以完全由受教育者个人来承担其教育成本不论是从理论上还是实践上都是不合理的。由公共财政分担高等教育成本，是社会公平的客观要求。社会公平要求社会成员的收入水平差距不能过大，而要有效的实现社会公平，除了政府采取各种措施进行收入分配的调节外，就是让更多的人接受高等教育。接受过高等教育的人可以获得更高的社会地位、更为广阔的就业前景以及更高的个人收入。而保证社会公平的实现是当今政府的主要职责，既然高等教育能够促进社会公平，那么政府部门就应该积极分担高等教育成本，大力促进高等敦育的发展，让更多的人得到接受高等教育的机会，保证社会公平的实现。

（三）加强高等教育保障就是对未来的投入

加强高等教育的当前保障就是对未年的投入，这是由教育的先行性和超前性所决定的。

关于教育的先行性。教育的根本任务是培养人，造就创新人才，教育的首要目的是传授知识、能力或技巧和技能，培养具有一定知识水平的、具有特殊劳动能力的高素质人才，这是促进科技成果转化为生产力的载体，是发挥和挖掘科技潜力的原动力，是科技生产力发展的智力基础。正是由于教育对于其他产业的无可比拟的后关联作用，决定了社会发展最后的着眼点应该落实到优先发展教育上来。教育效益的长期性和迟效性决定了今天的教育成果，将在未来几年、几十年的社会实践中体现出来。正如邓小平说的：“现在小学一年级的娃娃，经过十几年的学校教育，将成为开创21世纪大业的生力军”。因此，现在的教育要面向现代化，面向世界，面向未来，培养出更多、更优秀的、适应未来社会发展需求的人才。因此。教育的发展与其他产业同步不行，滞后更不行，必须要先行。

关于教育的超前性。有研究表明，推动未来社会发展的生产要素既不是资本，也不是土地，而是知识，是人的素质，它将会创造经济奇迹。在知识经济时代，知识将代替农业经济时代的土地、工业经济时代的资本成为影响经济发展的决定因素。而知识的获取要靠教育，因此教育是建设未来的重要手段，是使社会持续发展的决定性因素，我们必须以长远的、历史的战略眼光来办好教育。邓小平说：“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，也要把教育问题解决好。”只有教育投资超前增长，教育改革超前进行，才能迎接知识经济的严峻挑战。一些新兴工业化国家和地区的发展经验也表明在经济起飞阶段，大致都有一个适度超前的加速教育发展的过程。教育的适度超前发展，能为经济的高速发展奠定坚实的基础。因此，经济的加快发展，社会的全面进步，必然要求也必须包含教育的超前发展。

（四）不断提高经费保障水平完善办学条件是支撑高等教育发展的最基本要求

任何事业的发展都离不开必要的物质基础和经费保障，高等教育事业发展更是如此。必要的办学条件，是保障教师、学生工作学习的基本要求，也是保障办学质量的基本要求，诸如教学用房、学生宿舍、教学实验专用仪器设备等。而改善办学条件，改善教职工生活待遇，都离不开强有力的经费保障。

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国高等教育事业有了很大发展。但由于受经济发展水平所限，尽管各级政府加大了对高等教育的投入，但高等教育办学条件落后的状况并没有得到较大改善，特别是在1999年高校扩招后，高校办学条件落后的矛盾更加突出，不少地方生均办学条件水平在下降。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中特别强调：教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是教育事业的物质基础，是公共财政的重要职能。要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。

二、建设高等教育强省保障指标体系构建

（一）构建高教强省保障指标体系的基本原则

构建高等教育强省保障指标体系，应遵循重要性、权威性和可获性等基本原则。

重要性原则是指所选用的体系指标应是在财力、物力保障方面最为重要而又最具代表性的评价指标，而不是反映一般性状况的数据指标。

权威性原则是指各项指标的数据应来源于政府教育主管部门或政府财政主管部门或政府统计部门等机构发布的权威数据，而不能是一般社会组织和民间机构所发表的非官方数据。

可获性原则是指所选用的体系指标不仅十分重要，而且各项指标的基础数据是可以从权威部门所发布的数据中正常获取的。

（二）建设高等教育强省保障指标体系

根据以上原则，我们将建设高等教育强省的保障评价指标构建为为5个二级指标（见表1）。

（三）建设高等教育强省保障指标的基本内涵

1.高校科技活动投入经费（千元）。是指一个年度内，投入到高校的各种科研经费的总和。包括：同级财政部门用科学技术支出安排的科研经费；同级财政部门以外的政府部门安排的属于财政性资金的科研经费；中央和地方财政部门下拨的公共财政预算教育事业费中安排的科研经费；高校从其他科研机构、企事业单位取得的横向科研经费；高校从事业收入中安排的科研经费。高校当年投入科技活动经费的数量，从一个方面反映出高校科研项目的数量，从面反映出高校科研的实力强弱。

表1：建设高等教育强省评价指标体系-高等教育保障

2.生均事业经费水平（元/生）。高等教育事业经费，是指高等教育学校在办学中所发生的事业性经费支出，包括教职工的工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、商品和服务支出、其他资本性支出和基本建设支出五部分。高等教育学校在一个自然年度内所发生的事业经费支出总量与在校平均学生人数（折合人数）之比，即为生均事业经费。高等教育生均事业经费水平的高低，是评价高等教育保障程度的最重要指标。

3.生均公用经费水平（元/生）。高等教育公用经费是高等教育事业经费中除去人员经费（工资福利支出、对个人和家庭的补助支出）后的部分，是用于各项教育教学活动及资产购置等的支出。生均公用经费水平的高低，是评价高校保障教育教学活动是否正常开展的重要指标。

4.生均公共财政事业经费水平（元/生）。在我国，高等教育的事业性经费主要来源于公共财政拨款和学校事业性收费（如学费收入等）。生均公共财政事业经费水平的高低，是评价政府公共财政对高等教育经费保障努力程度的重要指标。

5.生均校舍面积（平方米/生）。为保障高校教育教学和科研活动正常开展和师生生活，需要大量的教学用房、科学实验用房、行政用房、体育运动用房和生活用房，必要的校舍建筑是高等教育物力保障中的重要部分。高等教育校舍面积的需求与学生数成正相关关系，生均校舍面积的高低，能从一个侧面来评价高等教育的物质保障程度。

三、教育保障指标的数据采集及评价

（一）教育保障指标的数据采集

1.数据采集方法。高校科技活动投入经费、生均事业经费投入水平、生均公用经费水平、生均公共财政事业经费水平等4个指标，以教育部、财政部、国家统计总局每年发布的《年度教育经费执行情况统计公告》为依据，相关数据从全国经费统计资料中采集；生均校舍面积指标以教育部年度事业统计公告为依据，相关数据从全国教育事业统资料中采集。

2.2013年全国高等教育保障水平数据。2013年，我国各省（市、区）高等教育保障水平情况见表2（本表数据根据《中国教育经费统计年鉴2014整理》）。

（二）教育保障指标的评价

1.评价方法。高等教育保障指标评价的基本方法是权重系数折算法。即以各项二级指标的基础数据为依据，结合权重系数折算各项指标的评价分数。一级指标的评价分数则为各二级指标评分之和。二级指标评价评分公式为：

二级指标评价分数=（各省市基础数据/最高水平省份基础数据）×权重系数

表2：2013年全国高等教育保障指标数据

2.2013年全国高等教育保障水平数据

依据上述方法，对2013年我国各省（市、区）高等教育保障水平评分如下（见表3）。

四、不断提高教育保障水平的基本途径

不断提高教育保障水平的基本途径是不断加大高等教育投入和不断加强高校教师队伍建设。其具体措施为：

（一）大力增加政府投入与强化教育税费的征收

在建立多渠道筹措教育经费的新机制中，政府的财政投入是我国教育经费来源的主要渠道，而政府开征用于教育的税费则是增加教育经费的重要辅助渠道，进一步规范和完善政府投入和教育税费征收的有效机制，是保障教育投入极其重要的方面。各级政府务必统一思想、凝聚共识，把优先发展教育作为第一战略，切实做到“三个优先”：经济社会发展规划优先安排教育，财政资金投入优先保障教育，公共资源配置优先满足教育和人力资源开发需要。要把教育投入作为财政的第一投入，把教育作为财政支出的重点领域予以优先保障，依法落实教育经费增长要求，努力形成人人重视和关心教育事业、人人支持和参与教育发展的良好氛围和强大合力，推动教育事业优先发展、科学发展、加快发展。

（二）大力鼓励社会捐赠助学与社会力量办学

大力组织动员社会捐赠是筹措教育经费的一条重要渠道，包括直接捐赠和建立专项基金两种形式。教育具有重要的公益性成分，这是学校获得社会捐赠的基础。充分挖掘这种公益成分的价值，可以使教育获得大量的社会捐资，以促进教育的发展。社会力量办学对我国非义务阶段教育的发展已起到了重要的作用，弥补了国家财政投入的不足。发展社会力量办学，可以实现教育投资的多源头、多渠道，同时，可以充分利用大量闲置社会资源，实现社会资源向教育的合理配置，同时增加了各类教育的供给方式，满足社会多层面选择教育的需要，提高各类教育的入学率。

表3：2013年全国高等教育保障指标评价

（三）积极拓展与企业联合办学及中外合作办学

当前，科学技术已成为第一生产力，是生产发展的基础和生产力水平的决定因素。在这种背景下，大力推进教育与科学研究和产品开发的结合，与企业联合办学已成为世界各国高中等教育改革的共同趋势。据有关资料统计，美国有30%以上的高等学校曾与企业联合办学，研究型大学和社区学院联合办学的比例均超过了50%，更多的学校则是直接到企业为雇员开设新课程，其中社区学院有80%，研究型大学也有70%以上。

积极试行中外合作办学，有利于增加教育资源，培养社会急需的复合型、外向型人才；有利于缩小与发达国家在各类教育方面的差距，增强我国各类教育的实力；有利于教育市场的竞争，提高教师队伍素质。此外，市场的开放都是对等的，国外的各类教育市场已经对我国的各类教育打开大门，我国各类教育市场也应对外开放。我国教育传统的文化学科、中医药学科、汉语言学科等是其他国家所无法比拟的，拥有巨大的世界市场。同时，还可以吸引更多的国外留学生到中国来，不仅能促进对外交流，还能使各类学校获得更多的商机和效益。

（四）建立与完善学生家庭教育成本分担机制

高等教育是非义务教育阶段的学生，要随着物价的不断上涨和居民收入水平的增加，相应调整学费收费标准，增加学生家庭的教育成本分担。在提高学费标准的同时，要进一步加大对家庭困难学生的资助力度，不让一个学生因家庭困难而失学。

（五）加强教育经费使用管理，努力提高经费使用效率和办学效益

一是大力推行教育资金投入使用的绩效评价，提高资金使用效率。绩效评价的基本理论渊源于新公共产品管理理论，其最终目的在于提高公共部门的效率与业绩，促进公共服务和产品提供的灵活性，从而降低公共服务和产品提供的成本。教育资金投入使用绩效评价，是政府管理公共产品支出，符合市场经济国家惯例的间接监督管理方式和手段，是提高教育财政支出效率、合理配置教育资源、保障教育目标实现的有效途径。

二是严格实行教育专项资金的项目管理，确保专款专用。教育专项经费是指用于教育专门事项和专项建设的经费，随着国家财政对教育投入的不断增加，教育专项经费也越来越多，加强对教育专项经费的管理，确保专款专用，是教育财务管理的一项重要工作。实行教育专项资金的项目管理，是借助于世界银行对贷款资金实行管理的一种国际先进管理办法。专项经费实行项目管理，就是在专项经费投入使用过程中，实行的一种严格管理程序，即：专项经费投入要经过严格的项目申报、专家评估、批准立项、项目实施、项目监督、项目验收等程序。对中小学危房改造经费、基本建设经费和事业发展等教育专项经费都要严格实行项目管理制度，确保专款专用。

三是深化教育单位预算改革，试行部门预算与资产管理相结合。试行部门预算与资产管理相结合的改革，对于树立和落实科学发展观，深化学校部门预算改革，优化学校资产配置，强化学校预算与资产管理，不断提高资产的使用效益，全面建设充满活力的节约型学校都具有重大意义。

（注：本文系湖北省教育厅2013年人文社会科学研究重大委托项目“建设高等教育强省指标体系研究”阶段性成果之一，项目编号：2013zd020）

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