我国森林限额采伐制度的完善

毛　敏，周伯煌

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

我国森林限额采伐制度的完善

毛敏，周伯煌*

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

针对目前我国森林限额采伐制度存在的诸如采伐指标缺乏科学性，生态效益和经济效益难以兼顾，经营者林木处置权难以保障，执行难等现实困境，以中国林情分析为切入点，分析完善森林限额采伐制度的契机和动力，从困境根源着手，提出了完善林业税费制度、健全生态效益补偿机制、科学编制森林限额采伐、加强基层林业队伍建设、创新森林资源管理新方式以及强化森林资源监管力度等对策建议。

森林资源；采伐限额；林木处置权；生态效益补偿

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.11

中国的森林资源相对匮乏，第八次全国森林资源清查（2009—2013）表明，中国森林总面积为20 768.73 hm2，森林覆盖率约占21.63%［1］。数据显示中国森林资源总量位居世界前列，但人均占有量却极少，森林面积人均占有量仅为0.15 hm2，不到世界人均森林占有量的25%，日益增长的林木需求与资源有效供给的矛盾较为突出［2］。因此，从我国现有的林情出发，坚持实施森林限额采伐制度，并将其逐步完善，才是我国现代林业实现可持续发展的必由之路。

1　完善森林限额采伐管理制度的现实需求

1.1森林限额采伐制度是符合中国国情和林情的一项重要法律制度

森林限额采伐管理制度作为《森林法》确定的重要法律制度之一，贯彻执行该制度是控制森林资源过量消耗的核心措施。时任国家林业局局长贾治邦同志曾在会议上强调：“在整个林业建设全局中，森林资源经营管理处在十分重要的地位，发展和保护森林资源始终是林业工作的关键所在。中国绝对不能以资源的过量消耗和破坏生态为代价改革集体林权制度”［3］。在中国目前森林资源人均占有不足，国民经济发展与木材刚性需求矛盾突出的情况下，坚持并完善森林限额采伐管理制度符合中国的国情和林情。

1.2森林限额采伐制度是保障森林总量持续增长的重大战略抉择

从实效论的角度出发，自1987年中国实施森林限额采伐制度以来，该制度逐步扭转了中国森林资源消耗大于增长的不利局面，在保护森林资源总量增长方面取得了显著成效。此外，森林限额采伐制度在改善林区产业结构和提高森林资源综合利用率方面也发挥了重要作用。在严控森林资源采伐总量的情况下，为了实现利益最大化，林企业和林农积极调整生产模式，优化产业结构，因而该制度实际也减少了资源的浪费，提高了森林资源的综合利用率。

1.3森林采伐限额管理制度是保障民生的必然要求

从中国的地形分布来看，中国是一个多山的国家，山区面积约占国土总面积的69%，山区人口约占全国人口的56%，这些数据表明森林资源是中国重点林区农民的主要收入，也是山区山青水秀的基本保障。在中国目前投机趋向严重且法律法规尚未健全的背景下，如果没有森林限额采伐制度对其加以限制，势必会引发对森林资源大规模的无序砍伐。投机者获利离开后，水土流失、土地沙化的生态恶果则转嫁当地农民。林区农民失去赖以生存的森林资源将引发尖锐的社会矛盾进而危害社会和谐。因此，为保护山区林业的可持续发展和林区林农合法的生存权和发展权，中国必须坚定不移地贯彻并完善森林限额采伐管理制度。

1.4森林限额采伐管理制度是顺应世界林业发展潮流的客观需要

在全球性生态危机和气候变化问题日益严峻的背景下，林业所具有的生态、经济和社会功能，受到国际社会的认同和关注。中国实施森林限额采伐制度以来取得了较大成果，联合国粮农组织在发布的2010年全球森林资源评估结果中高度评价：中国自实施森林限额采伐制度以来严格控制了森林采伐量，期间大规模植树造林抵消了南亚以及东南亚地区森林资源的持续减少，十多年间，世界防护林面积的增加主要归功于中国大面积营造防护林。中国实行森林限额采伐管理制度对扭转全球森林资源持续减少作出了贡献，其举措顺应了世界林业发展的潮流。

2　现行森林限额采伐管理制度执行难的缘由与本质

尽管中国的森林限额采伐制度是一项利国利民的制度，但现行的森林限额采伐制度在具体实施过程中却存在诸如采伐指标缺乏科学性，生态效益和经济效益难以兼顾，林业生产经营者的林木处置权和收益权难以保障，基层林政部门执法困难等诸多现实困境，本部分将重点论述现行森林限额采伐制度面临困境的根源，以期为完善森林限额采伐制度献策。

2.1森林限额采伐管理制度编制的采伐指标缺乏科学性

编制采伐限额指标的具体流程是将各类森林和林木所有者划分为具体单位后依据相关规定，提出年森林采伐限额指标并逐级上报［4］。年采伐限额指标实质上是各基层单位提出的合理年伐量。由于森林资源自身具有动态性的特点，一个地区的森林质量、数量和内部结构随时发生着变化，这一特点加大了制定科学合理的森林年采伐指标的复杂性。理论上而言，森林采伐限额指标是各经营单位根据森林资源规划设计调查的结果向相关林政部门提出的，但现实操作中，因各类具体经营单位的首要经营目标是攫取经济利益以维持自身的生存和发展，在逐利性心态的驱使下，他们甚少考虑伐区的生态效益，加之缺乏对生态效益的内在及外在激励机制，经营单位显然更倾向于通过多报采伐限额来获得经济利益，这些行为使得森林限额采伐管理制度难以取得预期效果。

2.2森林限额采伐制度难以平衡森林的生态效益和经济效益

森林限额采伐制度一定程度上限制了经营主体的合理采伐权。具体而言，商品林经营者不能按照市场变化调整自己的年采伐量，本质上剥夺了经营主体的处分权和收益权，实际上是政府宏观调控的过度干预，在一定程度上阻碍了社会资金投资林业的积极性并影响了林业的发展。域外部分国家也将森林限额采伐制度作为森林管理的一项核心制度，但这些国家在实施该制度时会平衡森林的生态效益和经济效益，其中实行特殊的林业税收制度是其具体体现。例如对那些将林业收入返还营林业投资的经营主体采取免征税或给予减免税收等间接补偿措施。为兼顾生态效益，中国在对林木所有者的权利作出了种种限制的同时并未对其所遭受的损失作出相应的激励或补偿［5］，已有的生态效益补偿机制因补偿标准过低难以补偿林业经营者的实际损失。因此，社会各经营主体在营林过程中不能兼顾森林的生态效益的根源在于我国现有的森林限额采伐管理制度中缺乏价值对等的生态效益补偿激励措施［6］。

2.3森林限额采伐管理制度难以落实经营者林木处置权

目前中国部门省份审核具体采伐指标的程序仍然较为复杂，审批时间过长导致生产经营者错过林木的最佳采伐期。在贯彻落实以“采伐限额指标”为核心的限额采伐制度的过程中，各林业经营主体因采伐指标的限制不能及时开采森林资源。难以申报的“采伐指标”成为一种稀缺资源，一定程度上为“权力寻租”打开了方便之门。因申报困难，普通林农只得转手给拥有特殊资源的第三方。采伐指标的合理有效分配与经营主体的处置权紧密相关，其分配过程中存在的问题已成为当前森林采伐管理工作的突出矛盾。

2.4基层林政执法部门执行难源于缺乏必要的财政支持

因缺乏国家以及地方财政的支持，基层林政执法部门难以贯彻执行森林限额采伐制度。其主要体现在两个方面：一方面，缺乏先进技术支持，基层林业站森林资源基础数据库不能及时更新应用。森林资源基础数据是编制森林采伐限额编制的重要依据，也是开展各项林业工作的有效向导，但部分基层林业站因缺乏资金和先进的技术，导致森林资源基础数据收集缺乏系统性和及时性。此外，因资金匮乏，部分年久失修的林政管理检测设备也直接影响伐区调查精度以及源头监管的力度和效果，使得这些地区难以开展森林资源二类调查，基础数据不能及时更新。另一方面，基层林业站建设薄弱导致执行力缺失。在贯彻执行具体的森林限额采伐制度的过程中，基层林业站工作人员在执行采伐前审批、拨交、监督、验收等环节中具有不可替代的作用。因缺乏地方政府的财政支持，部分地区的基层林业工作站人力缺乏且基础设施简陋，这些都制约了其正常的林政管理工作。

3　完善现行森林限额采伐管理制度的构想与突破

3.1建立林业税费制度并逐步建立生态效益补偿机制

借鉴农业税减免的相关政策，逐步取消对各类林业经营主体的不合理收费，此外，制定有利于商品林发展的税费制度，充分发挥税收的杠杆作用，在征收税额上给予合法采伐林木的经营者和特殊采伐经营者以特定优惠，比如针对商品林的抚育采伐可以免于征税等。另外，我国应完善生态效益补偿机制，该机制既要明确规定资金来源和补偿标准，又要细化补偿范围及使用范围。一方面，逐步建立生态效益补偿基金，将该基金纳入中央和地方财政预算，用以保障林业经营者和投资者的基本权益。首先，对划定为公益林的伐区分别由中央财政和地方财政给予经营者相应的补贴。其次，如果集体及私人业主营造的林木被区分为公益林的，当地林政部门应该主动联系收购，若林主不愿意被政府收购，当地林业主管部门应当及时与经营者签订禁伐、限制采伐的协议并给予等价的补偿。另一方面，各基层林政部门应该建立生态公益林补偿金缴纳机制。以法律的形式赋予基层林政部门必要的强制执法能力，强制生态公益林的使用者以及直接受益者按时足额缴纳生态公益林补偿金［7］。

3.2科学编制森林采伐限额指标以确保林农合法的林木处置权

科学合理地分配采伐限额指标是确保林业经营主体处置权和收益权的关键。依目前国情而论，中国可以探索以下两种具体的采伐指标分配方案：第一种方案是“伐区指定模式”，即由当地林政部门将区域内的森林资源按照林龄、林区分布状况等原则制定伐区年规划并予以公示，确保采伐指标能够合理分配到具体的林业经营主体。第二种方案是“伐区协定模式”，即基层林政部门根据下达的年度采伐计划，对区域内符合采伐条件的林木，由村组内的各林业经营主体采取诸如投票、抽签等方式产生获得采伐限额指标的具体经营者。此外，落实经营主体的林木处置权仍需兼顾以下两个方面：一方面，对划分为商品林的伐区需采取特殊的采伐管理政策。申请采伐非林业用地上的商品林时可不纳入采伐限额管理，直接实行“即申即批”。另一方面，对划分为公益林的伐区应严格管理，保障生态公益林的采伐管理有法可依，有章可循。

3.3不断加强基层林业队伍建设，提高森林资源管理队伍素质

在森林资源的培育、利用以及管理监督过程中，基层林政管理人员担负着重要责任，是林业资源管理工作中的骨干力量。一方面，各林政部门工作人员要坚持勤政务实。因森林资源管理工作具有涉及范围广，法律性和技术性强的特点。尤其自集体林权制度改革后，林业经营主体多元化，基层林政部门管理工作量骤增，各级林政部门人员更要树立依法行政和执政为民的意识，从广大经营主体的现实需求出发，林政人员既要调整工作机制适应改革后的工作量，又要简化各类采伐审批手续。比如林政人员在实际工作中应探索简化林木采伐的审批手续并及时公示相关审批手续，帮助广大林农群众熟知整个审批程序，同时，积极推行“一站式便民”服务，逐步改善基层普遍存在的“审批难”现象。另一方面，国家财政要加大对基层林政部门基础建设的投入力度，尽早改变技术装备落后、资金匮乏和专业人员短缺的现实状况。建立专有经费渠道并将其纳入地方政府的财政预算，只有从源头上改变“靠罚没款生存”的不法现象，才能维护基层林政执法的威严性和公正性。

3.4创新森林资源管理方式并强化森林资源监管法制力度

为进一步贯彻落实森林限额采伐制度，各地林政部门必须创新森林资源管理方式并强化监管的法制力度。创新森林资源管理方式需要遵循如下措施：一是改革现有管理体系中与林业发展不协调的管理方式，构建并完善具备系统性和时效性的林政监管体系。二是创新林权登记发证制度并创建全国森林资源“一体化”的监测体系。进一步推进森林资源监测现代化、标准化、精准化进程，建立时效性强、针对性强的监测服务体系，尤其要加强对无证大面积采伐和重大毁林案件的监测［8］。同时，强化林政监管法制力度需要采取下列措施：一是对林木采伐片区的监督检查设立片区专人负责制度。对监督检查中发现的毁林开垦和乱砍滥伐林地等违法行为，要及时整改到位，对违反规定的林业经营者和基层林政执法部门绝不姑息，构成犯罪的，依法追究其刑责，做到有错必纠，违法必查。二是落实对森林资源保护管理责任制度，确保责任落实到实处。发展行政首长负责制，将森林资源覆盖率、采伐限额执行、林地保护管理等指标纳入政府目标考核体系。

［1］赵蕊艳．森林资源可持续发展问题及对策［J］．中国环境管理干部学院学报，2011，21（2）：21-24．

［2］王馨迪．从我国森林资源现状和林业产值浅论林业经济发展［J］．林业科技，2014，39（4）：57-60．

［3］李锴，张明．我国森林采伐限额制度面临的问题及其解决措施［J］．江西社会科学，2004（12）：242-246．

［4］叶善文.林改后集体林森林资源管理改革的探讨［J］．中国林业经济，2007（3）：51-53．

［5］周伯煌．论我国林业物权制度的完善［J］．河北法学，2010，28（5）：141-147．

［6］李克国．建立补偿制度促进生态保护工作［J］．中国环境管理干部学院学报，2001，11（2）：1-4．

［7］贾治邦．我国森林资源管理工作“十二五”展望［J］．林业经济，2011（6）：3-6．

［8］赵晨，刘振英，欧阳君祥，等．“十二五”期间年森林采伐限额编制［J］．林业资源管理，2012（1）：22-25．

（编辑：周利海）

The Perfection of Forest Quota Logging System in China

Mao Min，Zhou Bohuang*
（School of Law and Politics，Zhejiang A&FUniversity，Hangzhou Zhejiang 311300，China）

Aimed at the forest resources protection status and difficulties in implementing forest quota logging system in China at the present time，such as cutting index lack of scientificity，ecological benefit and economic benefit is difficult to juggle，operator's forest disposition is difficult to guarantee and to perform，etc.，starting from the forest resources situation，analyzed the juncture and motivation of perfecting forestquota logging system，explored the roots of existing problems，and based on this analysis，proposed the perfecting suggestions，including improving forest tax system，establishing ecologic benefits compensation，scientifically working out forest quota logging system，strengthening grass-roots forestry team construction，reforming ways of forest management，and enhancing supervision to overcome these hardships.

forest resources，cutting limit，forest disposal right，ecological benefit compensation

D922.63

A

1008-813X（2016）04-0041-04

2016-06-24

毛敏（1992-），女，湖南岳阳人，浙江农林大学环境与资源保护法专业硕士在读，主要从事环境与资源保护法学研究。

周伯煌（1968-），男，浙江诸暨人，毕业于浙江大学经济法专业，硕士，教授，主要从事经济法学、环境与资源保护法学研究。