我国工业场地再利用的环境风险管理困境及对策

袁小英

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

我国工业场地再利用的环境风险管理困境及对策

袁小英

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

我国污染场地再利用的开发活动日渐增多，伴随场地的再利用对环境和人体健康造成不良影响的环境事件也愈加频繁。在土壤污染防治立法、相关的土壤环境质量标准与监管制度都欠缺的情况下，针对污染场地再利用环境风险管理的项目规划的失当、环境风险评估指标的缺失及监督管理制度不健全的障碍，应加强区域环评与单项建设项目环评的协调，落实场地监管主体、层级及各自的监管职责，形成环境损害赔偿机制，从而健全场地环境风险管理制度。

污染场地；再利用；环境风险；监管制度；环境损害赔偿

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.03

伴随着产业的转型，一些闲置下来的毒地面临着再开发利用的问题，然而当前我国工业污染场地环境风险管理的法律制度缺失，与现实工业污染场地的处置需求不相适应。期待通过相关的研究，一方面预防、减少工业污染场地的不适当开发利用所带来的环境污染与人身健康隐患问题，另一方面推动我国土地污染防治的立法研究，促进工业污染场地风险管理的制度化、标准化。现行关于工业污染场地方面的研究，主要着重于土壤污染防治立法本身和工业污染场地的土壤修复问题，包括对土壤修复的基准、不同的修复技术等的探讨，本研究从风险预防的管理制度角度入手进行探讨，以期减少工业污染场地再开发利用过程中的生态环境与人身健康风险。

1　污染场地再利用的环境风险管理问题现状

1.1污染场地再利用引发的环境安全问题突出

根据环境保护部和国土资源部2014年4月联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，我国工矿业废弃地土壤环境问题突出，工业废弃地是受污染典型地块之一。在调查的81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%，长三角、珠三角和东北老工业基地等地区污染问题尤其突出。城市工业化进程的加速及其规划结构的改造，导致许多废弃的工业场地面临着再开发利用的状态。对场地进行开发利用要经过治理、修复，使其达到再利用的标准，然而许多场地只经过表面的修复，就被开发为住宅区、学校等环境敏感区，引发了危害公众健康的环境安全问题。近期常州外国语学校疑似因化工厂污染地块中毒事件致使学校约500名初中生身体健康异常，引起了社会广泛关注，追溯其原因，可以发现，与学校一路之隔的化工厂原址尚在修复中，还存有环境污染问题，并且在学校的地下水和空气中检测出非城市空气质量标准中的污染物。就常州外国语学校污染事件而言，其背后反映的远不止土壤污染那么简单，里面所牵扯到的利益相关方盘根错节。这些类似的场地再利用的环境污染事件频繁曝光的背后，反映出我国污染场地再利用引发的环境安全问题较为突出，完善工业污染场地再利用的环境风险管理体系具有现实必要性。

1.2污染场地环境风险管理的立法状况

我国现阶段对工业场地污染与防治的立法相当薄弱，尚没有土壤污染防治法，相关的标准和制度也不健全，《土壤环境质量标准》也是1995年制定的。同时，我国只有农业用地的环境质量标准，建设用地则没有相应标准，并且建设用地招投标环节存在地方保护主义现象。总体而言，国家层面的法律、法规几乎为空白，地方性立法则表现得参差不齐，在土地需求较高的重工业发达地区的地方性立法相对完善。此外，国务院及环保部门也出台了一些政策性立法，如政策性指导文件及技术导则等。具体而言，国家法律、法规层面的立法主要是通过原则性的规定对土壤污染与防治进行了概括性的规定，这些原则性的规定多分散在环保性法律、法规中，在污染场地再利用的风险管理中可适用程度较低；《宪法》仅仅规定了一切组织与个人必须合理利用土地；《环境保护法》提出了“环境保护规划的内容应该与土地规划相适应”，规定了“国家加强对土壤的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”，并强调了土地是环境的要素之一。在地方性立法状况方面，代表性的有浙江省出台的《浙江省固体废物污染环境防治条例》、沈阳市出台的《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法（试行）》及重庆市政府印发的《关于加强我市工业企业原址污染场地治理修复工作的通知》等，由此可以看出地方在污染场地风险管理方面，日渐重视且出现了专门化的立法趋势［1］。然而，综合看来，我国对于土壤污染法律责任的规定尚未形成正式而统一的体系，仅体现在部分单行法和地方法规之中，缺乏系统性和普遍性［2］。

2　污染场地再利用环境风险管理的障碍

2.1建设项目规划的选址失当

在土地成本日益昂贵的形势下，对工业污染场地进行再开发利用是必然选择。污染场地要达到再次可利用状态需要经过前期的治理、修复、环境风险测评，使其达到再利用标准后才能再利用，然而现在许多污染场地仅仅通过盖新土的方式进行表面修复，开发商就在场地上建立住宅区、学校等环境敏感区，故引发了环境污染及危害公众健康的环境安全问题。通过研究可以发现，建设项目规划选址的失当是重要因素，已污染场地土壤与周边的地下水都已被污染，会对周边区域造成一定范围的有毒辐射，此外，在修复过程中也会散发一些有毒物质，且难以达到完全修复的地步，所以不仅是在污染场地上，在污染场地的近距离周边也不适合建立学校、医院、疗养院等环境敏感项目，必须保持一定的大气与卫生的安全防护距离。就常州外国语学校土地污染事件来看，之所以化工厂污染地块中毒而致使学校师生身体健康异常的怀疑程度最高，是因为与该学校仅一条马路之隔的对面曾是三家化工厂——常隆、长宇与华达，而且常隆污染地块仍在修复过程中，土壤与地下水都存在潜在的安全隐患。建设项目在选址时，不能仅仅考虑经济利益，而忽视了其对周边的环境与居民健康的影响，污染场地进行再利用规划时应该避开一些环境敏感区的建设项目选址，至少应该符合基本的环境安全防护距离的标准。

2.2污染场地环境风险评估指标的缺失

污染场地再利用首先需要进行污染场地环境风险评估，然后对被污染土壤展开修复，被污染场地是否修复达标应是土地流转的前置条件，对工业场地的用地情况进行污染评估显得极为重要。由公开的常州外国语学校的建设项目环境影响评价报告书可知，其在进行环境影响评价时主要考虑的是一些常规性的环评指标，而没有考虑原址上进行相关农药生产指标的检测，导致环评结果的准确性有所欠缺。无论是对工业污染场地还是对修复后的土壤再利用进行相应的环评时，要尽可能考虑到各项环境污染指标，虽然鉴于评估成本与可操作性，不可能将所有污染指标面面俱到地考虑，但对该污染场地联系十分密切的污染因子应该尽可能地囊括进来，例如原场地上的企业生产过程中所涉及的一些化学分子，或者生产过程中可能新产生的一些化学污染成分等等。

2.3污染场地再利用的风险管理制度不健全

我国现阶段对工业污染场地再利用的监管不甚规范，污染场地再利用监管的职责缺位。首先，我国尚缺乏场地环境监管的专项立法，没有专项立法，司法实务中很难对环境侵权作出准确的判决。有的裁判使用了《民法通则》的规定，认定原告未能适当证明存在超标排污行为，也未能举证证明被告是否具有违反国家环境保护法律规定污染环境的行为［3］。有的判决还明确否定了“排污行为说”，林林总总，没有统一的标准。其次，污染场地再利用监管的主体、层级及各自监管的职责不明确。对污染场地的监管，从场地的闲置到再开发前的环境风险测评与土壤的治理修复，再到后期的再开发，整个过程的监管涉及到环境、国土资源部、规划等多部门多层级的监管主体。多元化的主体监管缺乏有效的联合监管机制，场地监管主体职责的划分不明确，导致重复交叉监管与空白监管的现象时有发生，故限制了污染场地再利用监管的落实。此外，我国污染场地再利用的监管还面临着治污责任难以落实的现状。由于没有建立起场地信息档案，待开发的场地上的历史污染企业与场地用途变迁的信息并不明确，则难以准确界定场地污染的责任主体，另外污染者的治理、修复能力的不确定也是造成场地治理修复责任难以落实的重要原因。

3　污染场地再利用的环境风险管理体系的构建

3.1区域环评与单项建设项目环评的协调

我国城市中污染场地再开发利用的开发活动愈加普遍，建议新的建设项目选址过程中要重视区域规划与单个建设项目环评协调性，尤其是重视规划的科学性和规范性。重污染废弃场地的修复周期一般较长，修复成本也较高，修复的清洁程度也不一定很理想。故应尽量避免在重污染废弃场地上或周边较近的距离范围内建立起新的环境敏感类的建筑。一般而言，规划环评应在环评草案形成之前开展环评工作，但是实际中该项工作经常滞后于规划编制，同时，许多区域开发在进行环评时，仅有一个规划方案，且修改项目选址的可能性较小，故削弱了规划环评的指导作用，也不利于后期开发过程中建设项目合理选址。因此，应协调区域环评与单项建设项目环评间的关系，环评工作的开展应在区域规划形成之前开展，并按照规划环评的要求，考察相应的替代方案，进行多方案间的比较［4］。

3.2场地环境风险评估制度与场地监管制度的落实

对污染场地进行环境风险评估，是对污染场地进行环境损害修复及再利用开发的重要参考标准，因此，显得极为重要。针对现实环境风险测评中极易出现的指标不完备的情形，应在建立场地信息管理档案的基础上，完善场地土壤环境风险评估的标准，在对污染场地进行风险测评的时候，除了考虑一般性的评价指标，还应结合场地历史生产过程中所涉及到的化学成分进行测评，使得评估结果更加准确。就污染场地的监管制度而言，污染场地再利用的环境监管涉及到环保、规划、住建、国土等多部门，以及中央与地方多层级的监管体制，多元化的污染场地监管主体分散在工业污染场地的搬迁、收储、环境风险测评、污染场地治理、规划、供地及再开发等过程中，并且各场地监管部门之间缺少稳定的协调机制。为了减少各相关部门相互推诿与为了自身部门利益重叠管理的局面，需要明晰各管理部门自身的职责，并建立起多部门共同参与的联动合作机制。

3.3健全污染场地再利用的环境损害赔偿机制

污染场地修复一般需要数额较大的修复资金，修复资金来自于原始污染者、新建设项目的开发者较多，但是由于场地历史变迁及场地信息档案不健全常常难以追究到责任主体，故传统的“污染者付费”与“受益者补偿”原则下的损害赔偿机制在运用上会有较大的困难。除了原始场地的环境污染问题，再利用过程中也可能会伴随新的环境损害问题的发生，同样都面临着环境污染赔偿与场地修复资金的筹措问题，现实中由场地污染所引发较大的环境安全问题，一般会在能确定的污染企业赔偿的基础上，再依靠政府的财政补贴来弥补受害者的损失。具体而言，工地场地监管的法律法规与政策的制定应注重污染场地重新开发利用后的使用性质和状态，在此基础上建立起符合市场运转需要的污染场地产权交易的登记制度，然后通过污染场地的流转买卖来确认场地污染的现状、再开发可能会造成的环境影响以及各自场地污染责任的承担份额［5］。建立起多渠道的融资平台和多元化的基金筹措机制，是完善场地再利用环境损害制度的重要举措，利用市场机制筹措修复资金，构建起多渠道的融资平台和多元化的融资机制，形成污染场地监管、治理、修复和开发利用的专项资金［6］。

4　结语

产业结构的改造与经营活动中土地成本越来越高的现状，使得污染场地再利用的开发活动日渐增多。场地再利用伴随着许多环境问题，除了原先场地利用所遗留下来的环境污染与治理修复外，场地再开发中新的建设项目开展也会伴随一些影响生态环境与人体健康的问题。近年来，场地再开发过程中引起的损害环境与人体健康的事件越来越多，为了减少此类悲剧的发生，对场地再利用的环境风险预防显得极为重要。污染场地再利用环境风险管理制度尚面临着许多障碍，建设项目规划选址的失当是场地再利用引发环境问题的源头，应协调好区域规划环评与单项建设项目之间的环评，尽量避免在场地土壤未修复失当的情况下建立一些环境敏感类建筑。污染场地的环境风险评估制度的完善应重视更加全面测评指标的考量，并通过各部门的联合监管建立起全过程的环境监测制度。对于污染场地再利用的环境损害赔偿机制的建立，应将市场机制与政府管理相结合。

［1］汪再详.中国土壤污染防治立法述评［J］.法学评论，2008（3）：79-84.

［2］范颖洁.完善我国土壤污染法律责任的构想［J］.中国环境管理干部学院学报，2015，25（3）：22-24，42.

［3］王祎敏.污染环境侵权行为的认定研究［J］.中国环境管理干部学院学报，2016，26（2）：6-8.

［4］王静，陈华，钱瑜.规划环评和区域环评审查要点之比较研究［J］.污染防治技术，2009，22（2）：51-53.

［5］刘世伟，高胜达，蒲民，等.污染场地修复如何迎接时代机遇［J］.环境保护，2011（17）：40-42.

［6］骆永明.中国污染场地修复的研究进展、问题与展望［J］.环境监测管理与技术，2011，21（3）：1-6.

（编辑：周利海）

Environmental Risk M anagement Barriers and Countermeasures of Chinese Industrial Site Reuse

Yuan Xiaoying
（Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China）

The developing activities of contaminated sites reuse are increasing in China，the environmental events having adverse effects on the environment and human health along with the sites reuse are also becoming even more frequent.In the absence of soil pollution control legislation，related soil environmental quality standards and supervisory system，according to the status of improper environmental risk management，the lack of environmental risk assessment indicators，the unsound supervision system of contaminated sites reuse project planning，somemeasures should be taken to strengthen the coordination of regional environmental assessment and individual construction project EIA，the implementation of supervisory duties between the site regulatory body and each level，to establish environmental damage mechanism to improve the site environmental risk management systems.

contaminated sites，reuse，environmental risk，regulatory system，compensation for environmental damage

X3

A

1008-813X（2016）04-0011-04

2016-06-14

袁小英（1993-），女，湖北荆州人，苏州大学王建法学院2014级环境法专业硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法的研究。