我国社会组织作为环境公益诉讼原告主体的本土特性

李天相，冯艾琳，张　正，李　雪

（吉林大学，吉林 长春 130012）

环境管理

我国社会组织作为环境公益诉讼原告主体的本土特性

李天相，冯艾琳，张正，李雪

（吉林大学，吉林 长春 130012）

我国新环保法将环境公益诉讼主体限定为符合特定资质的环保社会组织。但是我国环保组织发展历程和现状表现出了一定的特殊性，与域外环保组织不尽相同。我国“自上而下”发展的环保组织存在缺乏社会基础，组织活动受到行政因素影响，“社会性”不明显等问题。在引入环境公益诉讼并赋予环保组织诉讼权利的同时，对我国本土环保组织的实际状况进行理性分析，是完善我国环境公益诉讼的必然要求。

环境公益诉讼；环保组织；本土特性；原告

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.01

2014年新修订的《环境保护法》将具有特定资质的环保组织确定为环境公益诉讼的原告主体，并以此为基础构建起我国环境民事公益诉讼制度。环境公益诉讼，相较于私益诉讼，应主要解决原告主体资格的问题［1］。在环境公益诉讼的运行过程中，原告扮演着极其重要的角色。因此，作为我国环境公益诉讼最常见的原告主体，我国环保组织自身的特点将对环境公益诉讼的运行，产生独特、显著的影响。

对此，运用法社会学以图揭示和论证我国环保组织作为原告主体的特殊性，为我国进一步完善环境公益诉讼制度提供一个理性的基础。本研究从两个角度展开探讨：其一，社会组织作为环境公益诉讼原告主体的特殊性；其二，我国环保组织所具有的特殊性，特别是相较于国外环保组织的特殊性。

1　社会组织作为环境公益诉讼主体的特殊性

社会组织作为环境公益诉讼原告主体具有一定的特殊性。如前所述，环境公益诉讼的主要作用是借助民间力量以监督和制约政府的可能影响环境的决策或行为。在此意义上讲，正是由于社会组织这一民间团体所具有的特殊性，使其具有成为环境公益诉讼原告主体的潜力。

实际上，最初的现代环境公益诉讼实践，以美国的公民诉讼为例，便肇始于社会组织向法院提起的针对污染者或政府环保部门的诉讼。但在此类诉讼刚刚出现之时，法律并未赋予社会组织为了保护公共利益而提起诉讼的权利，而是需要社会组织依据普通法或诉讼程序法证明其具有起诉资格，如在美国，社会组织要证明其成员对某一地区风景的享受遭到了污染者的侵害，在我国2012年以前的公益诉讼实践中，司法机关较少审理公民或环保组织提起的公益诉讼，能够成功提起诉讼的公民或社会组织所依据的一般是地方性法律文件，或是与公益诉讼相关联的私益诉讼。社会组织作为环境公益诉讼原告主体的特殊性，在与环境公益诉讼其他主要的原告主体相比较时，表现得更为明显。

相较于公民个人而言，社会组织具有更强的诉讼能力，这体现在：第一，具有一定的专业人员，有能力从事环境监测等调查取证工作；第二，具有组织性和稳定性，社会组织往往具有一定的组织形式，能够稳定地参与诉讼过程中；第三，具有一定的财政基础，一般来讲，相较于公民个人而言，社会组织更有能力负担公益诉讼所需费用。

相较于政府环保部门而言，社会组织具有显著的社会性。在政府环境监管公正合理、面面俱到的理想状态下，违法损害生态环境的人都必然受到行政处罚，受到不当损害的环境生态功能都能够得到恢复，因而无需环境公益诉讼。正是认识到了政府环境监管不可能面面俱到，且可能出现“行政失灵”的状况，为了借助民间力量弥补政府环境监管的不足，赋予除政府以外的主体为受损的环境公共利益寻求司法救济的权利，才产生了环境公益诉讼制度。因此，政府环保部门对环境公共利益的维护，应当依循法定职权进行，现有职权不足以维护的，应当完善相关立法，促进其职能履行，而不宜赋予其环境公益诉讼起诉资格而将这一概念泛化［2］。这一观点与我国新环保法加强环保行政部门执法权力的立法路径是一致的。而社会组织并不具有行政监管职能，但具有很强的社会性，能够在不同程度上自主地进行环境调查和环境监测，监督政府环境职能的履行，弥补政府环境职能的不足，并可以与政府进行良性的互动，成为国家环境治理体系的一个重要组成部分［3］。

检察机关作为环境公益诉讼的主体，一直都是许多国家通行的做法［4］。但各国政治体制不同，检察机关的属性也具有相当程度的区别。相较于检察机关而言，社会组织具有与被告污染企业诉讼地位相同的特点。但我国检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督。因此，在以企事业单位为被告的，所谓的环境民事公益诉讼中，如果由检察机关来提起诉讼，则将导致公权力与私权利之间的对抗，当事人双方诉讼能力和地位不对等，有违程序正义的要求。正因如此，我国在探索检察机关提起环境公益诉讼制度时，明确提出“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼”，而在环境民事公益诉讼方面，第一顺位的原告主体仍为社会组织。以社会组织为原告的对污染企业提起的诉讼，能够充分保证当事人双方诉讼地位对等，确保诉讼结果的公平合理。

总之，社会组织具有提起环境公益诉讼的巨大潜力，主要表现在其具有一定的诉讼能力，具有很强的社会性和具有民事主体的法律地位。但是，这仅是在一般性层面上对社会组织作为环境公益诉讼原告主体的分析。就我国来讲，社会组织，包括以环境保护为主要宗旨的社会组织在内，具有一定的特殊性，而这些特殊性，是在我国发展环境公益诉讼的过程中，所无法忽视的。

2　我国环保组织的本土特性

通过相关资料分析可知，我国环境保护组织与国外环保组织，虽然组织宗旨比较相似，法律地位也基本相同，但是现实条件却存在着较大的差别。这些差别集中体现在：

2.1我国环保组织“社会性”较弱

据中华环保联合会2005年的调查报告①，截止该年底，我国共有各类环保民间组织2 768家，其中由政府部门发起成立的环保民间组织占到了49.9%，相比之下，由民间自发组成的环保民间组织仅占7.3%［5］。这与我国对环境保护理念的认识历程具有紧密的联系。在20世纪70年代末，环境保护理念在国际上取得了较大的发展，我国在这一背景下接受了环境保护理念，但生产力较弱，环境问题不严重；民众物质生活水平较低，环境意识不强。在这一时期，我国主要是以政府发起建立环境保护民间组织为主。直至1994年“自然之友”等环保组织成立以后，由民间自发组建的环保民间组织才真正开始了较大发展。这一境况使得我国近一半环保组织具有某种“官方背景”，而缺乏必要的“社会性”，实践中则较为注重与政府行政部门，尤其是与业务主管部门（国务院及各级地方政府环境保护部门）的某种程度上的合作，而疏于对其的公众监督［6］。

2.2我国环保组织的管理体制较为严格

我国现行《社会团体登记管理条例》规定了包括环保民间组织在内的社会团体的管理体制。该条例在许多方面都有较为严格的规定。在登记建立方面，该条例规定：“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。”因此，在成立环保组织时，发起人不仅要取得环保部门的同意，而且要取得民政部门的批准。不仅如此，该条例在成立社会团体的条件中规定：“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个”。由于以上原因，我国环保民间组织在民政部门的正式注册登记率很低，仅有23.3%。政府在处理未注册登记的环保民间组织时，一般采取“不承认，不取缔”的策略。因此，大多数环保组织与政府合作或对政府监督的道路极其不畅。对于已经正式注册登记的环保组织，在从事环境保护活动的过程中，还会受到业务主管部门不同程度的压力［7］。归根结底，这些问题的出现，是由于我国环保组织的管理体制相对较为严格。

2.3我国环保组织普遍存在资金问题

环保组织的资金来源与我国环保组织发展状况和管理体制息息相关。据中华环保联合会调查，我国环保组织最普遍的资金来源为会费，其次是社会捐赠和政府拨款。我国76.1%的环保组织没有固定的经费来源。在拥有固定收入来源的环保组织中，多数为政府发起成立的环保民间组织。但在全部由政府发起成立的环保组织中，拥有固定收入来源的也仅为32.9%。在面临资金问题的情况下，环保组织难以有效开展环境保护活动，遑论环境公益诉讼，资金短缺问题严重制约着我国环保组织的发展。此外，在国内筹资困难和政府拨款不足的情况下，我国环保组织在不同程度上接受着国外捐赠，而这一解环保组织燃眉之急的做法使其处于一种两难的处境：一方面，如不接受国外捐赠，则面临资金短缺，甚至生存危机；另一方面，如接受国外捐赠，则会削弱政府对本组织的信任，使得政府不敢、不愿与本环保组织合作与交流［8］。相较于发达国家中由具有雄厚经济基础的民间力量组建的环保组织，我国环保组织的资金匮乏问题显得极其特别，成为了在研究我国环保组织问题时必须予以重视的一大特点。

2.4我国环保组织人员配备较不完善

我国环保组织规模普遍较小，平均每个环保组织的全职人员只有25人左右，在民间自发组建的环保组织中，有近三成只有兼职人员而没有全职人员。在环境公益诉讼问题上，很多人往往认为环保组织适宜作为环境公益诉讼原告的重要原因之一是其具备专业人才。但实际上，这一观感出于对发达国家环保组织人员组成和环境公益诉讼实践的认识，而对我国环保组织人员配备存在的问题疏于了解。

2.5我国环保组织的社会基础较为薄弱

发达国家的民众自下而上推动环保的进路，在我国并不适用。这一方面由于我国尚是发展中国家，城乡发展不平衡，贫富差距较大，难以形成合力支持环保；另一方面我国具有浓厚的由行政权形塑国家与社会的文化传统，政治权威强盛，公民社会较为软弱，公民政治参与和社会参与的主动性十分有限。在这一背景下，人们选择参加环保组织并不是出于对环保组织抱有较高的信心，而只是公众对国家处理特定社会问题没有信心时的迫不得已的选择。因此，我国环保组织的社会公众基础是较为薄弱的。另外，我国社会中仍存在不利于环保组织发展的一些因素，比如一些地方政府采取不合理的地方保护主义手段。

3　我国环保组织本土特性在环境公益诉讼中的影响

我国环保组织现阶段存在“社会性”较弱，管理体制严格，资金问题普遍，人员配备不完整和公众基础薄弱等问题。这些现实问题深刻地影响着我国环保组织作为原告提起环境公益诉讼的行为，在很多情况下对其提起诉讼构成了一定的阻碍。

一方面，我国环保组织的特殊性使其诉讼能力普遍较弱［9］。提起环境公益诉讼需要一定的诉讼能力，包括诉讼费用支付能力、人员专业知识技能、取证能力等等。我国环保组织普遍存在的人员、资金问题，使得只有如中华环保联合会、“自然之友”等少数几家环保组织具备足够的诉讼能力。而大多数环保组织，如吉林省环保联合会，在笔者的调研中发现，组织资金不足以支持起诉，因而不具有必要的诉讼能力。鉴于我国环保组织间发展程度差距较大，环境公益诉讼在实践中的原告主体极为有限，绝大多数案件均是由四五家全国性环保组织提起。由于我国环境公益诉讼制度中并无原告利益补偿机制，原告环保组织在进行诉讼的过程中诉讼能力将不断降低。这不利于环境公益诉讼的常态运行和发展。

另一方面，我国社会组织管理体制的特殊性，对环保组织行使公益诉讼诉权形成了制度障碍。我国对社会组织的管理体制较为严苛，地方性环保组织只能在登记机关的辖区范围内进行活动。我国环保组织的发展呈现出了极大的地域间差异，东南沿海、经济发达的地区环保组织发展较为成熟，而中西部、经济欠发达地区环保组织发展则较为落后。我国对环保组织的活动范围限制，使得中西部地区的环境公益诉讼实践难以有效展开。因而在很大程度上只能依赖于全国性环保组织在中西部经济欠发达地区提起公益诉讼，这既不利于我国积累环境公益诉讼在不同环境—经济背景下的适用经验，也不利于中西部地区的生态环境保护，尤其是中西部经济欠发达地区面临着更严峻的生态环境退化问题。

总的来说，我国环保组织的特殊性中存在不利于其提起环境公益诉讼的自身和外在因素。这些因素是我国环境公益诉讼案件数量稀少，在实践中难以广泛开展的重要原因，也是完善我国环境公益诉讼制度的关键点。我国环保组织的本土特性，源于我国“自上而下”建立和发展环保组织的历程，受到社会组织管理体制的影响，更深深地根植于我国社会公众的国家环境治理参与状态。在环境公益诉讼和国家环境治理民主化趋势的推动下，我国环保组织的生存状态和运行机制将会逐渐的改善，其本土特性也因之而具有一定的动态性。但是，在短时期内，很难预期这一本土特性发生根本性的转变。因此，更重要的是，我国在构建和完善以环保组织为主要原告主体的我国环境公益诉讼制度时，要将我国环保组织的本土特性作为背景性因素，以之为前提考虑和平衡各项制度措施的价值与利益。这一进路将改变以往发达国家环境公益诉讼的制度设计，以偏向原告利益的方式，激励潜在的原告提起公益诉讼。如在胜诉奖励机制中，在平衡可能的滥诉影响和原告利益保障之间的关系时，基于我国环保组织资金短缺的本土特性，适当地向原告利益方向倾斜。另如为发展本省环境公益诉讼，可以基于我国环保组织地域性管理的本土特性，依法放开对外省地方性环保组织的地域限制，实现本省环境公益诉讼的有效开展。基于我国环保组织的本土特性构建和完善以其为主要原告主体的环境公益诉讼制度，有利于发展出符合我国实际情况的环境公益诉讼制度，以广泛的公众参与极大地加强我国生态文明建设，并以制度创新作为中国话语，推动世界环境法治理念的发展。

4　结语

综上所述，环保组织作为环境公益诉讼的原告具有较大的优势和适宜性。我国环保组织的发展历程及其现阶段特点具有高度的独特性，鲜明地体现着我国现阶段社会经济政治文化发展的某些突出特点。我国环保组织与国外环保组织的较大差别，有必要在引入环境公益诉讼制度时，进行地方化发展，避免南橘北枳的矛盾，真正发挥环境公益诉讼的应有作用。

［1］龚学德.环境公益诉讼的角色解读与反思［J］.河南师范大学学报：哲学社会科学版，2013，40（2）：80-84.

［2］王小钢.为什么环保局不宜做环境公益诉讼原告？［J］.环境保护，2010（1）：54-55.

［3］张婧.论环境司法保护中的民众助法［J］.中国环境管理干部学院学报，2013，23（5）：5-7，19.

［4］王亚杰.检察机关提起环境公益诉讼的问题探究［J］.中国环境管理干部学院学报，2016，26（1）：15-18.

［5］国家环保总局.中国环保民间组织现状调查报告［J］.学会，2007 （3）：23-28.

［6］陈泉生，秘明杰.环境公益代表之环保组织运行体制研究［J］.中国社会科学院研究生院学报，2015（1）：95-99.

［7］崔岩，尹木子.我国公众环保组织参与的动机研究［J］.青年研究，2015（3）：11-19.

［8］崔月琴，李远.“双重脱嵌”：外源型草根NGO本土关系构建风险——以东北L草根环保组织为个案的研究［J］.学习与探索，2015（9）：19-24.

［9］彭君，胡建伟.论环境公益诉讼中的法律困境与出路［J］.河北法学，2015，33（8）：192-200.

（编辑：周利海）

Local Features of NGO in China as Plaintiff of Environment Public Litigation

Li Tianxiang，Feng Ailin，Zhang Zheng，Li Xue
（Jilin University，Changchun Jilin 130012，China）

The new Environment Protection Act provides that the competent ENGOs have the status to initiate an environment public litigation.But the development progress and current situation of NGOs in China is special，and different from those NGOs abroad.The developmentmodel of NGOs in China is kind of up to down，it leads the lack of social basis，the strictness of administrative control，rare sociality.While introducing the environmental public litigation and endowing the right of action to NGOs，it is necessary for the completion of environmental public litigation in China to rationally analyze the practical situation of NGOs in China.

environmental public litigation，NGO，local features，plaintiff

D922.68

A

1008-813X（2016）04-0003-05

2016-06-12

李天相（1990-），男，吉林白城人，吉林大学经济法学专业博士研究生在读，主要从事环境与资源保护法学研究。