美国突发环境事件应急管理立法及其启示

王丽媛

（中国政法大学，北京 100088）

美国突发环境事件应急管理立法及其启示

王丽媛

（中国政法大学，北京 100088）

美国环境应急管理立法导源于灾害管理立法。博帕尔毒气泄漏事件和埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏事件后，美国成为“阿佩尔计划”成员国，推动并强化环境应急管理专项立法，建立起紧急状态法与专项法相结合、联邦法与州地方法相结合的法律体系，表现出立法模式的独特性、立法理念的先进性、立法体系的层次性。面对我国环境应急管理立法缺陷，美国立法经验启示我国环境应急管理立法应当尊重立法渐进式发展规律，注重立法专门化、体系化，转变立法理念，完善相关制度。

立法体系；美国立法；应急法制；突发环境事件

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.04.02

印度博帕尔事故、切尔诺贝利核泄漏、墨西哥湾原油泄漏等事件揭示了突发环境事件具有发生不确定性、成因复杂性、受害广泛性、危害严重性的特点［1］，如何应对突发环境事件，保障环境安全，备受各国关注。近两年灰霾重污染天气席卷中国，天津8·12特大爆炸事故发生，突发环境应急管理立法再次成为法学理论研究重点议题。美国作为世界先进的发达国家，在灾害综合应急管理基础之上开展了环境应急专项立法，经多年发展演变形成了健全的环境应急管理法律体系。它山之石，可以攻玉。本研究以美国环境应急管理立法为视角，研究其发展演变，归纳其立法体系，揭示其立法特点，以期为我国当前环境应急管理法治建设提供理论建议。

1　美国环境应急管理立法发展演变

马克思主义法学认为法是由一定社会物质生活条件决定，社会生活客观需要是法形成的最深层次原因，故法的形成有其客观历史性，美国环境应急管理立法也不例外，受国内外突发环境事件直接推动而逐步发展演变。

1.1立法起步

20世纪六七十年代是其起步阶段，注重应急处置立法，形成了美国环境应急法律体系雏形［2］。1950年《灾害救助和紧急援助法》提及突发环境事件应对法律制度［3］，但环境应急管理专项立法始于1968年，为应对托利峡谷号油轮石油泄漏类似事件制定的《国家油类和危险物质污染事故应急计划》，第一次为处理和应对泄漏污染设立综合法律框架，为应急反应提供第一个事故汇报、泄漏控制和清理的综合系统，但未涉及泄漏预防及防控；1972年《清洁水法案》、1974年《安全饮用水法》和1976年《有毒物质控制法》规范了水污染事故、化学污染事故应急救援行为。此外，1974年修改的《灾害救助和紧急援助法》强化了联邦政府对州政府、社区、家庭及个人的救援责任，1976年《全国紧急状态法》规定了紧急状态的颁布程序、实施方式、终止方式、紧急状态期限及期间国家权力［2］，适用于突发环境事件应急管理。

1.2立法发展

20世纪八九十年代美国环境应急管理立法迅猛发展，重视应急预防、州政府权限和公众参与立法，成立联邦紧急事务管理署以及推出联邦应急预案，形成美国现有应急体系框架。1980年《综合环境反应、赔偿和责任法》建立超级基金，为应对可能危害公共健康或环境的危险物质排放或泄漏提供联邦资金使用授权，主要授权短期清理和长期修复行动［4］，是事故强制应急措施先进性所在。美国联合碳化物公司引发博帕尔化学毒气泄漏事件推动了《化学突发事故应急准备计划》的启动和《应急计划和公众知情权法案》的颁布，建立起环境应急信息公开制度，保障公众环境风险知情权。埃克森瓦尔迪兹号石油泄漏事故后，1990年《石油污染法》规范发生海上溢油污染事故时联邦和州政府管理职能，建立溢油应急反应体系，编制溢油应急计划，加上《清洁空气法修正案》和《风险管理计划》，实现了立法重心从强调应急反应和处置向强化应急预防和准备转变。而1992年《联邦应急计划》明确将应急管理划分准备、应对、恢复和减缓四方面［3］，建立起全过程应急管理立法。

1.3立法嗣后完善

9·11事件使美国建立覆盖各种突发事件的全方位国家应急行动计划和综合应急管理模式。为统一管理和标准运行，2004年国家安全部同EPA推出《国家事故管理系统》，建立标准化事故管理条款和程序，规定各级政府应对突发公共事件的统一标准和规范；修订《国家应急计划》，覆盖油类、化学品和危险物质/废物等泄漏事故，保障环境事件应急法律有效运行。政府应对卡特里娜飓风和丽塔飓风不力，凸显了政府应对重大突发事件的能力不足，故2008年制定的《国家反应框架》强化应急计划、应急准备、应急环境数据的基础性作用，强化私人部门、非政府组织在应急反应中的地位［5］，使得美国环境应急管理立法进一步发展和完善。

2　美国环境应急管理现行法律体系

法律先行是美国环境应急管理的重要特征，经半世纪发展演变，形成以紧急状态法为基础、以环境应急管理专项法为主体的法律体系，包括联邦法、联邦条例及行政命令、应急预案、规程和标准，如联邦法规定应急任务的运作原则、授权任务范围，联邦条例提供行政实施细则，各州、郡、市政府结合实际出台严于联邦法律的地方性法规，职能部门制定有关政府应急预案和企业应急预案编制的指导性文件［1］，在效力层次和可操作上实现良好衔接。

2.1紧急状态法

作为基本法，紧急状态法规定紧急权力的主体、客体及内容，确立紧急权力行使的条件、程序和范围，确保在各种诱因所致紧急状态中有统一高效指挥机制，为公民基本权利保障设置紧急权力无法逾越的界限，保证实现紧急权力的同时尽最大可能尊重公民宪法权利和原有宪政秩序［1］。具体包括：《灾害救援与紧急援助法》规定紧急事件范围、预案制定、紧急状态确认及处置；《全国紧急状态法》确定紧急状态程序、紧急状态期限和国家紧急权力运行；《联邦应急计划》规定整个联邦政府危机管理动作执行纲要，成为联邦政府应对突发事件基础性法规［1］；《国家反应框架》规定石油与危险化学品泄漏、核与放射等突发事件应对中各级政府在预防、反应和恢复各阶段的职责范围，要求各应急管理主体提高预防和应对突发事件能力，建立统一应急指挥系统和信息管理、应急保障、应急计划等法律制度，为有效应对突发环境事件提供法律依据。

2.2环境应急管理专项法

美国环境应急管理专项法主要有《国家油类和危险物质污染事故应急计划》 《化学突发环境事件应急准备计划》 《安全饮用水法》 《应急规划和社区知情权法》 《石油污染法》等，主要就石油、化学品和危险物质/废物泄漏所致突发环境事件以及其他因素诱发的水污染、大气污染、土壤污染、海洋污染等突发性事件的预防和准备、应急处置和救援、事后恢复和重建阶段中政府、企业、公民的权利和义务以及法律责任作出规定，建立环境损害责任保险、有毒物质排放清单等先进制度，特别是《应急计划和社区知情法》和《有毒物质控制法》以法律形式强化环境风险企业环境信息公开义务和公众应急知情权，有利于政府监督管理和社会公众监督，使企业迫于法律压力而加强自身环境风险管理，有利于防范和协同应对环境风险；创建超级基金和环境责任保险制度，实施责任与效益分享的市场机制，重视市场激励与约束手段，如环境责任保险等金融工具的运用。

3　美国环境应急管理立法基本特点

3.1独特的立法模式

美国采用紧急状态法与环境应急管理专项法相结合的立法模式，紧急状态法具有在最快的时间内消除常态管理中设置的一些权限，以尽快地采取一切有利手段，整合资源、协调人员、避免损失等优势，而且其效力层次更高，影响范围更广，对于突发性环境事件，能够更好地发挥政府综合协调与部门专业支撑的双重功能，该模式对美国环境应急管理法制化、规范化具有重要意义。

3.2先进的立法理念

美国环境应急管理立法发展过程折射出立法理念的转变。其一，从20世纪六七十年代应急处置为主到八九十年代应急预防为主，体现美国注重预防性立法理念；其二，注重适应性立法，受联邦政府在《宪法》没有赋予联邦政府权力范围内应当尊重州权力的传统影响，美国立法起初严限于州、郡（县）等地方政府为主、联邦政府为辅的应急管理体制，但州政府能力不足弊端逐渐凸显，美国紧急状态法逐渐调整并扩大联邦政府应急管理权限，频繁地修订和颁布法律，不断适应环境应急管理需要。

4　美国环境应急管理立法对我国的启示

4.1我国环境应急管理立法缺陷

我国环境应急管理立法起步较晚、但发展快，尤其近两年新修订《环境保护法》和《大气污染防治法》确立预防为主原则、规范环境事件全过程管理后，《企事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法（试行）》 《突发环境事件调查处理办法》，特别是《突发环境事件应急管理办法》相继出台，使我国环境应急管理立法借环保风暴之势突飞猛进，但依然存在诸多问题：预案先行、法律滞后；专项立法采国务院部门规章形式，同时地方仅有突发事件应急条例及突发环境事件应急预案，尚未根据国家法律修改进行适时、配套调整，缺乏环境应急管理地方性法规或规章，法律效力较低；法律制度设计缺乏预防理念，环境应急预案制度、风险评估制度、监测预警制度等难以满足环境风险防控监管实践；政府主导应急处置，未建立政府、企业、公众多元治理模式，使公众参与流于形式；事故救援依赖政府财政保障，特别是发生重特大突发环境事件使企业濒临破产时，具有企业事故责任转嫁国家和社会之嫌；缺乏国家救助制度，难以克服传统环境侵权理论不能及时救济环境事故损害的缺陷。

4.2完善我国环境应急管理制度立法建议

突发环境事件应对是各国生态文明建设共同面临的难题，而最严格的制度、最严密的法治是生态文明建设的可靠保障［6］。针对我国环境应急管理立法缺陷，通过探析美国环境应急管理立法，提出以下建议：

4.2.1发挥立法对环境应急管理规范作用

纵观美国环境应急管理立法发展演变，发现其法律体系不是一蹴而就、一跃而成，而是历经漫长的发展和完善的渐进式过程。因此，面对我国近年来频发、高发的突发环境事件，特别是灰霾重污染天气，我国应注重运用法律手段进行环境管理，强化法律的引导、教育等功能并发挥法律的约束力和强制力优势；根据我国环境应急管理客观需要，在环境立法水平或能力范围内适时制定并修改法律、法规，特别是新《环境保护法》 《大气污染防治法》对环境应急管理制度作出修改以及《突发环境事件应急管理办法》出台后，适时改革地方环境应急管理立法，使其与中央立法有效衔接、形成合力，改变我国预案先行、法律滞后的尴尬局面，但不能急于求成，应注重立法发展的规律性、渐进性。

4.2.2注重环境应急管理立法专门化、体系化

应根据突发环境事件及其应急管理特殊性，强化环境应急管理专门立法，提高中央环境应急管理专门法效力层次，科学划分中央与地方立法权限、管理权责，根据地方突发环境事件客观情况制定环境应急管理地方性法规或规章，同时制定和统一风险评估、监测、预警等方面技术性操作标准和规范，建立效力层次分明、抽象与具体结合的环境应急管理法律体系。同时，协调环境应急管理专项规范与应急管理、环境保护和污染防治基本法的关系，实现环境应急管理立法体系内规范间的有效衔接。

4.2.3转变环境应急管理立法理念，完善环境应急管理法律制度

在意识形态领域树立风险预防、全过程管理的立法意识，建立国家主导、企业配合、公众参与的协同治理意识，形成原因者担责、国家及时救助、社会共担风险的损害救济理念，并以此指导法律制度的完善，特别是健全环境应急预案，环境风险评估、监测、预警制度，而企业作为事故的源头和诱因，应当强化企业环境风险防范义务规范与环境风险隐患调查和突发环境事件先期处置能力，以便及早发现、处理突发环境事故隐患，有效预防和控制环境风险；在大数据时代背景下，健全环境风险信息公开制度，特别是规范从事危险物质生产、运输、储存等相关企业信息公开义务；健全公众参与制度，疏通公众参与渠道、增强公众风险意识和应急能力，发挥社会公众事故救援强大力量以及社会公众对政府、企业应急管理监督作用，克服政府、企业环境管理失灵弊端；健全国家救助制度、环境污染责任保险制度，实现突发环境事故损害多元社会化救助，同时借鉴美国超级基金由潜在环境风险企业缴纳税费建立污染受害者救助、生态环境修复保证金或基金储备，避免企业责任转嫁于国家与社会。

［1］韩从容.突发环境事件应对立法研究［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］何贻纶.俄美两国危机管理机制比较研究及其启示［J］.福建师范大学学报：哲学社会科学版，2004（3）：52-58.

［3］环境保护部环境应急与事故调查中心.环境应急管理法律法规与文件资料汇编［M］.北京：中国环境科学出版社，2010.

［4］［美］罗伯特·V.珀西瓦尔.美国环境法：联邦最高法院法官教程［M］.赵绘宇，译.北京：法律出版社，2014.

［5］徐向华，孙潮，刘志欣.特大城市环境风险防范与应急管理法律研究［M］.北京：法律出版社，2011.

［6］孙忠英.以制度创新推动生态文明建设［J］.中国环境管理干部学院学报，2016，26（1）：39-42.

（编辑：周利海）

American Emergency M anagement Legislation on Emergency Environmental Accidents and Its Enlightenment

Wang Liyuan
（China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

The US legislation of the emergency management for emergency environmental accidents originated from disaster management legislation.After Bhopal gas leaked and Exxon Valdez oil spilled，the US became the State member of"Apel plan"，which promoted and strengthened environmental emergency specific legislation，and has established the legal system，in which emergency law and special law combined，federal law and state law combined，reflecting the uniqueness of the legislativemodel，the advanced concept of the legislation and the hierarchy of legislation system.Faced with the defect of China's environmental emergencymanagement legislation，our environmental emergency management legislation should respect the law of legislation development，pay attention to legislative specialization and systemization，and change the concept of legislation，perfect the legal system according to American legislation experience.

legal system，American legislation，the emergency legal system，emergency environmental accidents

X830.3

A

1008-813X（2016）04-0007-04

2016-07-08

2014年北京市法学会研究课题《北京市环境应急管理法律问题研究》（BLS（2014）B019）的阶段性成果

王丽媛（1990-），女，河北省唐山人，中国政法大学民商经济法学院环境与资源保护法学专业硕士研究生在读，主要从事环境应急管理法律制度研究。