文化治理的基础与可能——以建国以来农村行政权力治理变迁为例

潘信林

(湘潭大学 公共管理学院， 湖南 湘潭 411105)



文化治理的基础与可能
——以建国以来农村行政权力治理变迁为例

潘信林

(湘潭大学 公共管理学院， 湖南 湘潭 411105)

不管是传统公共管理还是新公共管理，都不可避免地具有历史的局限性，这些局限性在新的历史时期愈加彰显。以农村行政权力治理变迁的三个基本变量，即权力主体、权力来源和权力运行机制为出发点考察了建国以来农村公共治理变迁，深入分析了文化与国家制度影响下不同权力体系的治理范式，提出未来公共治理尤其是农村公共治理不能固守传统的礼治亦不能照搬西方的法治，构建和发展融合国家制度与历史文化的文化治理范式，才是坚定文化自信，发展中国特色的现代化国家治理体系。

农村行政权力；治理变迁；文化治理

推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的重要任务，也是国家治理克服传统管理与新公共管理缺陷的必然选择。毫无疑问，国家治理体系必然是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平以及政治制度等决定的。笔者以农村公共权力治理的三个基本变量，即权力主体、权力来源和权力运行机制为出发点考察建国以来农村行政权力治理变迁，深入分析文化与国家制度影响下不同的权力治理范式体系，提出推进当代中国农村治理的现代化，必须加快构建和完善充分反映中国特色、民族特性、时代特征的治理体系；必须充分认识和发挥文化的巨大治理作用，完善现代国家治理体系；必须坚定文化自信，积极推进充分弘扬和反映中国文化价值的文化治理新范式。

一、文化、权力与农村公共治理

(一)文化及其与权力的关系

关于文化的定义，是一个仁者见仁智者见智的话题。雅各斯(Jacobs)和史特恩(Stem)认为，“人之所以异于其他动物，系因为人有文化。文化乃社会遗产。社会遗产不是借生物遗传的方式经由种质细胞递衍下来的，而是借独立于遗传方式递衍下来的。”[1]同时，潘伦齐阿(Panunzio)认为，“文化是一种创造型模的秩序。文化也是概念系统与效用、组织、技巧和工具之符合的全体。人类借着这复合的全体，可以处理物理的、生物的以及人性的因素，来满足自己的需要。”[1]笔者认为，文化是指扎根于组织中、为组织成员所认同的象征、规范和历史传承，在国家治理中具有极其重要的地位和作用。布尔迪厄认为，文化是一种权力的资本，独立于经济和政治的存在。个人和群体总是凭借着物质的、文化的、社会的各种资源来维持和改进自己的社会地位，这些有价值的资源一旦变成争夺的对象，就成为权力资本。同时文化也是一种权力，是一种能够把现存社会安排合法化的权力符号，这种权力常常与经济资本或政治权力相交换[2]。因此，文化自然而然地成为了一种治理工具。在个体层面担负着个体社会化的社会功能，塑造个体人格；在社会层面发挥着社会整合和社会导向，促成个体对社会的认同以及个体之间相互认同。这种社会整合功能主要包括价值整合、规范整合和结构整合等方面。其中价值整合最为核心，只有价值一致，才有结构与行为的协调，才会有共同的社会生活。价值观念的差异性是普遍的，但经由统一文化的熏陶，价值观趋于一致。文化整合功能是民族团结和社会秩序的基础。民族或者国家因统一文化而产生认同感，进而在心理上以及行为上保持一致。对于农村公共治理而言，宗族文化能够作为一种治理工具，可以更好地整合农村资源、整合规范、整合价值与结构。

(二)权力及其与文化的关系

古往今来关于权力的定义可谓汗牛充栋，其中杜赞奇关于“权力是指个人、群体和组织通过各种手段以获取他人服从的能力”的观点不是特别受关注，值得注意的是他特别明确“各种手段”包括“暴力、强制、说服以及继承原有的权威和法统”[3]。这个意见与马克思·韦伯关于权力合法性的三种来源有一些共同之处，这个共同之处与笔者所阐述的文化治理范式有着极为重要的基础和对象体，这就是文化以及文化的治理意义。当然笔者更进一步的观点在于不仅将文化视作影响权力的一个次级变量而且在治理的变量层次将文化提到了与权力一样的层次。韦伯认为，任何组织都必须以某种形式的权力作为基础。人类社会存在三种为社会所接受的权力：传统权力( Traditional Authority)：传统惯例或世袭得来；超凡权力(Charisma Authority)：来源于别人的崇拜与追随；法定权力(Legal Authority)：理性—法律规定的权力[4]。人们服从于传统权力是因为领袖人物占据着传统所支持的权力地位，其权力是来源于历史传统；超凡权力的合法性，完全依靠对于领袖人物的信仰，其权力是来源于个人魅力；而法定权力是来源于制度、法律。由此得出，文化可以产生权力，同时无论是通过倾向、客体、系统的形式，还是通过机构的形式，文化都体现着权力关系[2]。权力来源于文化，没有文化的权力就没有真正的权威。作为与权力紧密相联系的政治学核心概念，权威也有三种基本意义。其一，权威是具有合法性的权力。这一定义强调权威与权力不可分割的联系，权威基于权力之上，是对权力的自愿服从和接受。其二，权威是使对象自愿服从的能力。它强调权威是一种个人或组织所拥有的使他人服从的能力，而且这种服从是出于对象的自愿。与权力一样，权威也是一个关系概念，其直接后果也是对方的服从，而权威更加强调自愿服从。其三，权威是使对方信从的影响力。它也强调对象的服从，但这种服从更多的是基于服从者对理性的力量认同，而不是基于他对权力的恐惧[5]。权威能使权力的作用和效果倍增。在农村公共治理中，宗族文化使权力主体拥有权威，从而在权力运作过程中更加顺利。

(三)文化、权力与农村公共治理的关系

文化作为在经济、政治、民主习惯、地域环境、宗教信仰与历史长期积淀基础上形成的一种观念体系， 是社会系统在观念上和心理上形成的对行为的特定价值取向模式。在某种程度上，可以说文化是上层建筑中意识形态领域最重要的组成部分，一定的文化总是为一定的社会结构服务并塑造着社会结构的。中国传统文化是能够全面适应、深入表达和广泛体现中国传统社会、政治、经济关系的思想文化。传统文化的价值取向和内在的根本统一性是靠宗法文化，它作为一种统一文化在农村公共治理中，其社会遗传性使人承载着传统文化的积淀，影响着人的行政思想、行政价值观和行政心理，从而影响着权力的运行。农村通过将文化与制度相结合来构建合理有序的权力体系，良性健康的权力体系才能促进公共治理的高效有序，进而推进农村公共事务的妥善治理。文化对于农村公共治理，一方面文化建设是农村公共治理的重要环节，文化作为软实力，是体现一个国家，一个主体实力的关键因素，另一方面农村公共治理的推进离不开文化，没有文化为农村公共治理进行价值整合、规范整合、结构整合等，农村公共治理进程就会受到阻碍，同时，没有文化为农村公共治理主体提供合法性依据与权威，治理主体便无法开展治理活动。然而，农村公共治理也离不开权力，良好的农村公共治理体系需要有多元权力主体、合法权力来源与有序的权力运作机制，这三者对于农村公共治理缺一不可。

二、农村行政权力治理变迁考察的三个基本变量

(一)农村行政权力的来源

1、传统范式时期(1949年至20世纪50年代中期)

首先，宗法思想是传统农村行政权力最根本的来源。儒家的治政伦理是一种以血缘归属(后来上升为文化认同)为基石确立家族宗法， 以家族宗法为核心原则构建家国秩序，形成社会的差序格局(费孝通)，以孝为根本伦理准则，以“移忠作孝”调和家族与国家之间“忠孝两难”的矛盾。在血缘关系的基础上确定宗法秩序，再把宗法秩序的原理上升为国家秩序，实现由家而国，家国同构。这种治政伦理使得宗族权威拥有强大的社会基础。其次，礼治传统是传统农村行政权力最基本的秩序保障。“礼”就其治理本质而言，就是经教化过程而成为主动性的服膺于传统的习惯[6]。这种礼治秩序使得村民在接受教化中形成了对宗族的敬畏之感，使得村民主动地服从于宗族，宗族权力的权威得到承认。宗族通过强调集体福利、重视传统、尊敬长者的文化将宗族认同内化为村民文化认同的一部分，这种文化本能保障了宗族的正当性，使得宗族拥有一种源于农村内生的强大的力量。再次，士绅文化是传统农村行政权力来源的文化土壤。士绅是随着科举制的确定而逐步形成的一个特殊社会群体，其身份一般是通过取得功名、学品、学衔或官衔为基础的。士绅一般又可进一步分为官绅和学绅，官绅指现职、退休或罢黜的官员，学绅指有功名的知识分子，包括举人、秀才等。费孝通认为士绅的统治是一种教化式的长老统治，它的权威来自于传统秩序和道德规范。实际上，在中国的传统文化中，“士绅阶层”在文化上的传承使其得到了广大村民的身份认可，拥有了来自儒家传统文化的权威；而其身份又往往与宗族的身份重叠，从而使士绅获得了通过宗族行使权威的资源渠道。

2、过渡时期(20世纪50年代末至70年代末)

人民公社时期从根本上改变了传统农村社会自发运行的机制和路径。家族、宗族不仅作为有形的宗族组织已不复存在，而且一切与宗族有关的外显象征符号被铲除，传统族权的权威完全丧失，被新的治理权威所取代。这一时期，农村行政权力的合法性来源于国家制度。国家政权机关深入到基层，完成了自上而下的组织体系的建构，实现了行政机关对农村社会的全方位控制。在这一历史进程中，传统社会中私域性很强的家族、宗族、士绅权力在政治意识形态中被否定，人民公社运动打破了传统的农村权力体系，使其从传统社会中私域性很强的家族权力向现代社会的公共权力转变。

3、混合时期(20世纪80年代至今)

随着家庭联产承包责任制的出现，国家权力从农村社会部分撤出，家族权力的部分复兴，农村权力结构呈现了比较复杂的结构形态。首先，国家制度是混合时期农村行政权力来源最根本的制度基础。奠定农村行政权力机构的两个基本国家制度设计及其实施，一是《中国共产党农村基层组织工作条例》，二是《中华人民共和国村民委员会组织法》。村党支部是党在农村的基层组织，是中国共产党组织机构的进一步延伸和下沉，其合法性来源于中国共产党的执政地位。村民委员会是村民自治组织，其权威来源于国家制度，是一种受到国家机器保障的强制力量。其次，宗族文化是混合时期农村行政权力来源的历史基础。从历史上看，传承了两千多年的宗族意识和以血缘为特征的宗族结构依然影响着村民的社会生活，这种村落家族及宗族文化建构了农民的心理归属或文化安全感。从现实看，20世纪80年代以来，随着村民自治的推行，家族势力开始复苏。国家政权从农村的撤离，在村委会建立起相应权威的同时，家族因为其原有的深厚的传统文化、社会基础以及社会整合功能，在农村的权力结构中也成为一股不可忽视的力量。再次，优势资源的掌握是混合时期农村行政权力来源的重要补充。非体制精英是有一定政治社会影响力的村民，其身份组成主要来源于传统士绅的转变，主要包括农村的德高望重者、经济财富丰富者、社会能力优异者等，这些主体一般都掌握了优于一般村民的经济社会资源，在村民当中具有一定的权威和影响力，拥有与体制进行对话甚至挑战体制的能力。此外，由于国家权力组织资源的匮乏，在处理农村公共事务的过程中需要非体制精英的支持、配合和补充，使得非体制精英在正式权力的运行中有一定的话语权。

(二)权力主体及权力的获得

1、传统范式时期(1949年至20世纪50年代中期)

依据权力的形式和来源，建国后至20世纪50年代中期的农村权力结构中，农村权力主体是由宗法思想、礼治传统、士绅文化等产生的农村精英，如宗族头人、乡村士绅等。宗族首领不是世袭的，而是由族内公众共同推选产生，多由辈尊年长、德行服众的人担任。有些聚居的大家族，除族长总揽全族事务外，还设有分管各项事务的负责人。宗族头人在宗族祭祀、土地买卖、邻里纷争、劳动分工等社会活动中有很大的话语权。士绅阶层既是国家政权的后备军，又是乡村社会中的富豪[6]，其权力的获得是由于掌握稀缺的文化知识和一定的财富，他们的地位自然凸显，而非通过竞争手段产生。

2、过渡时期(20世纪50年代末至70年代末)

1958年《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》把中国农村带入了一个新的历史时期，这就是人民公社时期。人民公社最核心的特点是政社合一，“工农商学兵五位一体”，权力高度集中于党的体制之内。人民公社时期，生产大队是中间层次的组织，是当时唯一合法的村级组织。生产大队管理委员会负责人有大队长、副大队长至少2人，还有党支部委员会有支部书记和副书记至少2人。其他班子成员还有民兵连长、妇女主任，另外还有会计、出纳各1人。党支部设立书记、副书记和委员，书记通常由上级党委选任。生产队为生产大队管辖下的独立核算单位。每位农民其时的身份为“社员”。生产队负责人设有队长、副队长，必须配备有会计、出纳、记工员，另外还有妇女队长。负责人中，队长和副队长每1～2年轮换，通常由大队党支部任命、社员推举或选举产生，其他负责人以推举为主，但比较固定，由受教育程度较高的人担任。实际运作中，人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位。在公社早期，它不仅是经济生产组织，同时还是军事动员组织。这一时期，国家权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及乡村干部通过各种方式实现了对乡村公共权力的垄断。这一转变的社会基础是对传统文化和宗族观念的系统性破坏以及社会主义新文化的建立(这一工作仍在进行中)。

3、混合时期(20世纪80年代至今)

一是体制内精英。主要指村支书和村主任。需要注意的是，村支书的权力是自上而下、由中国共产党授予的，而村主任的权力是自下而上、由村民授予的。尽管《中国共产党农村基层组织工作条例》规定“村党支部、总支部和党的基层委员会由党员大会选举产生”，但从实际情况来看，很多地方的村支书、支委人选还主要依赖于乡镇党委任命，或者以等额选举方式产生[7]。二是非体制精英。非体制精英与普通村民的区别在于政治社会影响力的有无，而与体制精英的不同则主要在于权力来源的不同及身份的明晰性和群体的组织性。现代的非体制精英身份更加复杂，诸如宗族精英、经济精英、知识精英(乡村教师、民间文化人等)、乡村地痞等。由于无正式授权，这一群体的特点是边界往往不太明晰、群体的组织水平也低[8]。三是选举中的博弈。宗族网络社会资本是获取选票的重要力量，因此候选人拥有宗族网络越大，获取资源能力越强，被选民投票的可能性越大。一方面，宗族是农村社区选举的隐形策划者和显性组织者、监督者。另一方面，舆论也是宗族有力的武器。宗族会对族人进行道德舆论监督，一次“不听招呼”的“违规行为”，必将招致宗族的批评和指责，并得到多数族人“报复”，使利益既得者被团体边缘化[9]。宗族不仅对本族产生压力，强势宗族对非本族的选民也是一个巨大的压力[10]。此外，宗族之间也是相互博弈，为达到各自目的，这种博弈更多地是非合作博弈，甚至是“零和博弈”，这种非理性的“畸形博弈”，常常导致农村治理陷入困境。

(三)农村权力运行机制

1、传统范式时期(1949年至20世纪50年代中期)

建国初在农村基本沿袭了传统乡土社会的行政权力体系，中国自古以来便是一个宗法社会。传统各宗族组织主要通过族长权威、规约、禁与戒以及训语对族人行为进行规范，例如江苏常州庄氏祠堂乾隆时所定宗约：“族人相争，大干法纪，自难解免，倘属田土口争、一切家庭细故，族人可为调处者……若顽梗不灵，轻则鸣鼓共攻，解官求治，重则祠中斥革，谱内削名，断勿徇纵”。因而当时的乡土社会解决问题的方式主要是在族内解决，不得已才诉诸官府。此外，族长凭借自身的权威，还具备一定的“司法权”。 关于宗族权力的管理层级，费成康在《中国家法族规》写到：古代较小的宗族只有族一级的组织，而稍大的宗族则分为族、房，或是族、支，族、柱两个管理层次。每房或每支、每柱下辖若干家庭。还有些大族分三个管理层次，即族、支(柱)、房三级，或族、房、分房三级。而士绅阶层常常在村民矛盾纠纷之间发挥“初次调解”的作用。“乡村的领导权”掌握在两个既有差别而又密切联系的地方精英手中，其中便有传统的乡绅，包括有名望之士( 通常是功名持有者，亦即生员和监生) 和宗族耆老”。因为乡绅“熟悉地方事务，风闻切近，与地方亲近无间，自视为乡里福祉的保护人”[11]。乡绅用以调解纠纷的伦理工具，往往是浸透了儒家伦理的乡里道义以及“士不可以不弘毅，任重而道远”的思想。

2、过渡时期(20世纪50年代末至70年代末)

人民公社时期权力高度集中，党政合一，形成了行政向党组织集中，党组织向组织负责人集中的高度一体化领导的权力系统[12]。人民公社作为工农商学兵的结合体，实际上就是在社会一体化的基础上实现国家行政权力与社会权力的高度统一的基层政权形式，实行党政合一体制，其模式是党委决策，政府实施。通过三级管理结构，即公社(文化大革命时期成为革命委员会)、生产大队、生产队以“三级所有，队为基础”的原则贯彻权力。

3、混合时期(20世纪80年代至今)

不同于人民公社时期的通过“动员—任务—命令”为手段的“政治支配行政”机制，80年代之后的社会主要是以“法律规制”为特征的乡政村治的权力运行机制[13]。随着村民自治的推行，农村出现村支两委的二元权力结构，而两者的权力运行轨道与授权体系不同导致两者易产生矛盾[14]。村党支部委员会选举传统方式通常是“两推一选”，更多的是自上而下的权力授予[15]。国家制度尽管占据了优势和主体地位，但在实际治理实践中，陈锋在对湖北省公安县的考察中发现，自2010年起干部协商村民代表通过了一项村规民约，该约定规定村民所拖欠的村庄的一事一议费用等必须上交一定的比例才能为其开具所需证明。此项规定缺乏国家制度支撑，但因为符合村民们心中“公平”的原则，因而村两委通过这一“集体认同”。而对辽宁省凤城农村的调查中，村支书对村民人情当面的大手笔体现了人缘、信任等情感连带下的治理方式，实现了干群双方的互惠[16]。郭正林先生在对深圳市万丰村的调查中指出，在当地，家庭因素对村权力结构有持续的影响，家族与支委、村委构成了事实上的权力三角关系。[17]但是需要指出的是，尽管在万丰村这样的宗族势力仍然较为强大的农村，村党委仍然处于权力的核心地位，正式权威仍是在人民心目中占主要地位的[18]。

(四)三个变量之间的关系

高效有序的公共治理体系需要多元协调的治理主体、合情合理合法的权力来源以及科学规范的运行机制。无论是农村内生秩序还是国家行政权力产生的权力主体，没有合乎情理以及法律规范的权力来源都无法产生具有广泛公信力的治理主体，而公信力的掌握也是权力得以顺畅运行、各组织协同一致的必要前提。同时，健康有序的权力运行机制能够保证多元治理主体有效地参与公共治理，而权责明晰的权力主体则有利于维护良好的运行机制。这一切的背后必须有相对应的文化作为支撑，没有文化的支撑，不死荒漠就是空中楼阁。

三、结论与展望

(一)比较分析结果

鉴于上述对建国来农村社会权力体系的阐述，以权力主体与所运用的权力性质以及具体的运行机制为标准进行整合对比，并深入分析文化以及国家制度影响下的权力运行的利弊。

1、比较对象

(1)权力主体

传统范式时期，权力主体主要分为两类，即大宗的宗族族长以及掌握社会、经济以及文化资本优势的士绅阶层。过渡时期，权力主体主要是党支部书记、公社社长、生产大队或者生产队队长等。混合时期，则主要是正式体制下的村党支部书记以及村长，与非体制精英。权力主体经过了从一个极端走向另一极端后，在国家制度安排与文化传承上寻找并达到了暂时的平衡。

(2)权力来源

传统范式时期，宗族以及士绅阶层的权力主要来源于传统宗法文化。过渡时期，权力的主要来源是国家集中力量发展社会主义而形成的从中央到地方高度集中的一体化的领导权力系统。混合时期，权力的主要依据是国家制度，于此同时，非体制精英则通过优势资源(主要是文化与经济资源)掌握权力，二者既有冲突，亦能相互补充，相互制约。

(3)运行机制

传统范式时期，宗族主要通过凭借宗法思想以及礼乐秩序等进行管理，宗族族约以及个人权威是权力的主要来源，而士绅阶层凭借信任作为国家与人民的“纽带”而获得的话语权进行“纠纷调解”以及公共事务的参与。过渡时期，人民公社实行党政合一，党组织发挥领导核心作用，具体公社事务通过三级管理结构即公社、生产大队、生产队进行管理，三级所有，队为基础。混合时期，由“一推二选”产生的党支部书记和党支部发挥统领全局的作用，实行村民自治，实行村长负责制。但是在村民公务的处理中农村精英通过介入“决策程序”来维护村民利益。权力运行过程(例如选举程序等)中仍然会有家族的因素影响。

2、农村公共治理的优缺点分析

这实际上是两种不同治理范式的演进与发展。依靠宗法文化的农村公共治理具有鲜明的优点，但缺陷也比较明显。

(1)优点

一是权力的文化基础深厚。传统宗法文化使得村民间相互信任，社会凝聚力高。二是权力主体的威望高。基于村民信任的基础而形成的各村治主体，往往拥有较高的声望以及掌握着较多的社会资源，通常能影响甚至控制村民行为，拥有更多“话语权”。三是文化影响下的组织严密性高。传统宗法文化使得宗族等组织在农村公共生活中发挥着管理、教化和规范村民行为的作用，因而这些组织内部都有明确的组织规章以及行为规范。四是文化影响下公共道德秩序井然。长久以来形成的文化意识使得村民有较为统一的价值观，因而基于统一价值观下的行为也趋于一致，往往有助于和谐稳定有序的社会秩序的构建。五是公益事业的兴办积极性高。由于各权力主体都身出本村，对当地民情熟识度高，通常能依据轻重缓急安排并使用恰当的方式开展公益事业，合理的决策安排能调动村民参与村公益事业兴建的积极性。

(2)缺陷

一是狭隘的宗族意识损害集体利益。宗族会依据宗族血缘关系的亲疏、社会地位的高低，而给予差别性对待，造成公共秩序的极度畸形，从而损害村整体利益。二是宗亲观念下农村开放性低。由于宗族增强了农村的封闭性，人们的日常需求往往通过自给自足或者同宗互助得以满足，限制了农村之间资源的流动。三是存在潜在阻碍民主化建设的威胁。宗族与宗法制度生存根基深厚，可能通过家族势力影响现代民主选举进程，通过频繁的宗族活动影响村民自治。四是文化授予下强制力的缺乏。文化符号下形成的约束多为道德性规范，多追求礼法融合，因而对社会成员缺乏暴力制约机制。

3、农村公共治理的优势与局限性分析

(1)优势分析

比较而言，依靠国家制度的农村公共治理，在构建现代国家治理构架上具有独特的优势：一是权力有授权的合法渠道。宪法是对社会进行制度安排的基本形式，农村现有权力体系来源于宪法权力体系的授权和认可。二是秩序保障的运行机制具有稳定性[19]。权力主体的明确、职能的清晰界定、运行程序科学合理、责任承担主体的明晰以及权力主体间的监督网络使得农村行政权力运行顺畅高效。三是以国家机器为后盾的强制力。不同于道德约束，法律制度对人民行为的约束是以国家暴力机关作为载体运行的，因而在规制行为方面具备充分的强制力。四是以科学规范为基础具有普适性[20]。法律法规不以所针对的对象、时间、地点为转移，尽管各地会因地制宜地变更政策，也必须在宪法和法律范围内变动。五是上级指导与村民自治相结合的有效管理。上级必要的行政指导与村民自治相结合有利于高效管理以及决策科学。

(2)局限性分析

一是传统思想观念与国家制度的天然冲突。农村熟人社会下人们习惯用息事宁人的方式解决冲突，儒家克己复礼的思想观念也使得农村社会和法律制度天然存在不适。二是村规民约与法律制度可能存在矛盾。村规民约与国家法律法规相比，其承担的职能更加具体，更加强调效率。三是现代农村行政权力主体间的非正当博弈。村两委之间授权体系形成“天然矛盾”使得出现“村两委一肩挑”的不合理现象，而家族势力也会干预民主选举等进程。四是行政行为目标导向的偏离。现代农村行政主体治理功能呈现单一化趋势，通常只为完成上级任务或为谋取职位晋升。

从上述对比可知，不同的社会形态下会有不同的权力结构。但此处的不同并非迥然而异的，混合时期权力主体以及运行机制等是在继承、吸收传统时期的基础上，进行创新再造。合理的运行机制应当具有科学合理的权力结构、规范有序的权力秩序以及高效有力的权力运行，但时间序列下历史经验告诉我们纯粹的礼治或者法治并不能达到理想的治理结果。在此基础上，我们试图构建一个结合国家制度与历史文化的现代农村公共治理体系。

(二)构建和发展融合国家制度与历史文化的文化治理范式

1、构建整合国家制度与历史文化两种权力来源的合法性基础

单一来源于国家制度的权力有合法性，但并不合农村社会的情和理；单一来源于文化的权力合乎情理，但却没有合法性，这两种权力来源的整合是提升农村治理能力的关键所在。当前村民自治制度下，组建获得村民接受和认同的基层组织，成为权力制度来源和文化来源融合的最佳切入点。村干部应当是传统权威和法理权威的结合，既是法治秩序的维护者，又是礼治秩序的核心代表。一方面，按照村民自治制度的规范和程序选举出基层组织的干部成员，保证其权力合法性来源。另一方面，结合农村实际，选拔出遵循礼治秩序治理农村的内生人才，使得国家制度与文化两种权力来源的整合在基层组织组建中得以实现。

2、构建结合国家制度与文化渊源的多元权力主体

(1)村委会和党支部

这两者是国家制度下的组织机构，必须保持各自的独立性。按照《村委会组织法》规定，村党支部在农村公共治理中处于领导核心地位，村委会作为国家政权体系承认的基层群众性自治组织，它的主要职责是协同党支部负责村级事务的决策及处理日常行政事务，并在经济建设和文化建设、公共服务的提供等方面发挥作用。

(2)体制外精英

村委会可以通过行政吸纳的方式将非体制精英纳入村民委员会中，利用其掌握的经济、文化、社会等方面的优势资源，有效治理村务。

(3)家族

从传统资源进行现代转换的视角，家族文化以及随之产生的传统权威在现代化治理中可以在法律缺失的领域发挥重要作用。先进的家族文化和道德观念具有教化功能和约束作用，可以维护农村秩序的稳定，同时可以通过挖掘家族文化与现代化本质相契合的有效因素，引导其成为现代化的动力。

(4)村民

生活在农村社会的村民继承了乡土社会长久形成的道德观念、伦理观念等文化意识，使得他们自觉遵守乡土社会的内生秩序，同时由于法律知识的普及，村民也具备一定的法律意识，这也影响了村民在参与农村公共治理中的选举行为和心态。

3、构建契合国家制度与历史文化的权力运行机制

在农村现代化建设背景下，法律法规赋予了国家制度权力的合法性，同时约束村民的个体行为，使其遵纪守法。但是代表国家意志的法律只会出现在违反法定义务之时，因此法律及警察、法院、监狱都远离村民的日常生活。相对而言，历史传统与文化习俗却是日常生产生活必不可少的约束和规则，历史传统与文化习俗的潜移默化和日积月累的传承与贯彻国家法律的治理及其功效相比，其频率更高，更贴近生活，应用范围更加广泛，也更为有效。所以农村特有的乡规民约在农村的土地上更具有普适性，某种程度上，它以道德舆论的方式有效地约束村民的行为。在农村治理中，权力运行应该更多地考虑以文化中的风俗习惯、道德观念、人伦礼法等村民共同接受的礼治规范处理和解决问题，如此才能更好地汇聚民心、凝聚力量以及约束村民的个人行为，保障村庄权力体系的有效运行。一是农村行政权力必须合理设定。要在正式行政权力和村内个人自由空间之间寻找合理的分界点[11]。行政权力不能过大，过大将吞噬村内已有的礼俗文化，破坏现存礼治秩序；行政权力也不能过小，过小则不能有效维护村内秩序，给了村内宗族纠结势力、破坏民主自治的可趁之机。所以，农村行政权力的设定必须合理，能由村内个人或是家族承担的责任最好由个人或家族承担，而村委会和党支部则应承担基础性、公共性的工作与职责。二是农村行政权力必须合理分配。在村级治理中，村委会必须因地制宜，承担不同于城市基层治理的特有的礼俗文化职能，如村内祠堂的修缮、村庙的维护、村民农耕活动、农耕资源的调配等职能。三是农村权力的运行必须有合理的运行程序和手段。行政程序不仅要建立在理性的基础上，还要保障村内人员的参与。一方面是要保证村民会议的正常进行，保障村民参与会议的积极性；另一方面是在选举中，充分考虑村内以宗族、非体制精英为代表的民力、民愿，在可控的范围内，允许此群体调动选举的氛围和积极性。

(湘潭大学公共管理学院2013级公共事业管理专业邱志媛、侯人方、刘瑛、魏露静等同学对本文做出了重要贡献，特此感谢。)

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(编辑：余华；校对：蔡玲)

The Foundation and Possibility of Cultural Governance——A Case Study on the Governance Changes of RuralAdministrative Power since the Founded of the PRC

PAN Xin-lin

(SchoolofpublicmanagementofXangtanUniversity，XiangtanHunan411105)

Both traditional public administration and new public Management， it inevitably has the historical limitations， amd the limitations in the new historical period are increasingly highlighted. Based on the three basic variables of rural administrative power to manage change: the power subject， power sources and power mechanism as the starting point to investigate the change since the founding of the rural public governance， in-depth analysis of the system under the influence of different culture and country governance paradigm of power system， it is concluded that the future of public governance， especially the rural public governance can't stick to the traditional confucian also cannot copy the western rule of law， building and development of the integration of national institution and culture governance paradigm of historical culture， is the cultural confidence， firm development of the modernization of national governance system with Chinese characteristics.

rural administrative power; governance changes;cultural governance

2016-07-16

教育部人文社科项目“毛泽东政府管理思想与当代中国政务诚信建设研究”(项目编号：13YJCZH135)

潘信林(1982- )，男，湖南溆浦人，湘潭大学公共管理学院副教授，博士，硕士研究生导师，研究方向：文化治理与公共管理创新

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.05.014

D63；D523；F320.3

A

2095-1361(2016)05-0110-09