社区警务战略下的中外警察角色认知研究

陈铮

（中国刑事警察学院，辽宁沈阳110854）

社区警务战略下的中外警察角色认知研究

陈铮

（中国刑事警察学院，辽宁沈阳110854）

在社区警务战略在全世界众多国家实施的情况下，社区导向型、问题导向型警务策略已经开始替代原有的传统型警务模式；警务工作的中心已转变为为民众提供高质量的警务服务以及有效地预防犯罪。警务模式成功转型离不开广大民警的由衷支持。因此，探求警察对自身职能的观念和看法，即警察角色认知，对于社区警务战略的成功实施具有重要的意义。民警观念与社区警务的大方向相符合，是在职民警培训内容设计以及公安机关政策制定的风向标。

警察角色认知；社区警务；警察文化

一、前言

西方社会学家对警察观念的研究源于20世纪后期，因为他们发现警察观念对警察行为和工作效率有着密切的关系。在警察观念里，警察角色认知，即警察对自己工作职责的认识，占有重要的地位，也获得了西方学界的广泛关注[1]。在全球警务由传统的打击犯罪型向提供服务和解决问题为导向的现代警务发展的今天，警察角色认知的重要性显得尤为关键。在美国，传统警务模式向社区警务模式转变始于20世纪80年代。发展到今天，已经经历了30多年的警务实践和研究探索，核心就是改善警民关系、预防犯罪和提升警察工作效率[2]。2002年，公安部在浙江省杭州市召开全国公安派出所工作会议，提出在全国大中城市全面实施社区警务战略，并积极开展农村社区警务建设的研究和试点工作。同年，公安部、民政部联合下发《关于加强社区警务建设的意见》。2006年9月，公安部又下发《关于实施社区和农村警务战略的决定》，标志着社区警务在全国范围实施。

社区警务的核心要素包括：警民合作、积极解决民众问题、警务工作重心在民众、警察组织权力下放。西方警务学认为，影响警务工作从传统型向社区警务转变的最大阻力之一就是警察职业文化或警察亚文化[3]。警察职业文化的一个重要组成部分是警察角色认知中的重视打击犯罪而轻视服务社会的倾向。在西方警察职业文化中，打击犯罪被认为是警务工作的首要任务；而警察的服务职能和维护社会治安职能都不重要甚至是浪费时间[4-5]。以上是西方警务学的研究结论，是否适用于中国还不得而知。在中国公安民警中，是否也普遍存在“唯打击犯罪论者”，还需要更多的实证研究。毫无疑问，警务模式成功转型离不开广大民警的由衷支持。在西方发达国家，警务学实证研究已经成为警察组织改革决策制定和警察院校培训内容设计的重要参考；但在中国，相关研究寥寥无几，更别说为公安机关决策提供智力支持。美国研究中国警务的专家黄锦就认为,中国警务相关研究是“简略、分散和肤浅的”，更需要“可靠的数据而不是评论性的观点”[6]。

二、警察角色认知

警察角色认知是警务实践中的核心问题之一。从总体上讲，警察职能包括：执法、维护社会秩序和社会服务。具体来说，在现代社会中，警察需要承担的职责远远超过公众想象，例如“打击犯罪、控制犯罪率、处理危害社会的行为、反恐、维护社会治安、交通管理、海关边防、学校安全、重大事件安保、灾难管理、增强民众安全感等等”[1]。事实上，人们的认知与事实往往存在差距。警察角色认知是警察职业文化研究的一个组成部分，获得了广泛的关注和研究。警察群体由于从事警务工作而形成了一种独特的职业亚文化；这种职业文化与社会文化既有区别又有联系，发源于警察职业的共同经历，又在警务实践中继续发展；警察职业文化为警察群体所独有，涵盖了从物质文化、行为举止到价值观念、行为准则各个方面。警察职业文化的发展与警察职业固有的工作压力密切相关。西方社会学家研究指出，警察职业文化中的一个核心内容就是“打击犯罪者心理倾向”：警察认为自己是“唯一真正的犯罪打击者”，打击与控制犯罪是警察的核心职责[7]。这种观点主要来源于警察本身的态度。Sparrow,Moore和Kennedy在其著作中清楚地描绘了这种心理倾向:这种倾向处于警察价值体系的核心位置，是警察价值体系的基石。警察组织的领导在年终表奖和编排年度预算时，都会以犯罪率和破案率作为重要的参考标准；警察在与非警察朋友聊天时也会频繁提及打击犯罪的荣耀。警察希望让公众知道打击犯罪是警察的标签[7]。

打击犯罪之所以被认为是警察的核心职责主要有以下原因。第一，警察组织希望让公众明白，警察的执法是有成效的，警察群体为社会做出了重要的贡献。第二，警察希望让社会认可，警察经过培训是唯一具有资质和能力，可以执法和控制犯罪的群体。因此，警察组织会主动的强化打击犯罪的职能以及警察自身的心理认同。在警察培训中，与打击犯罪相关的内容都会被强调;警察组织的划分也以执法分工为标准；在警察组织的业绩统计中，破案率和犯罪率都是最主要的指标之一；同时，执法与打击犯罪的业绩也会成为晋升的主要依据。除了警察自身原因，媒体对打击犯罪的诸多报道也让大众把打击犯罪当成了警察的标签。

警察角色认知中的打击犯罪者心理倾向有很多的负面影响，这是由于现实中的警务工作纷繁复杂，并不仅仅是打击犯罪。美国的一项针对警察服务与民众需求的研究显示，市民报警中只有19%与犯罪相关[8]。警务工作中，警察经常需要根据经验和判断力对各种突发状况进行评估，从而做出合理处置，不能只具备抓捕罪犯的相关技能。Walker和Katz总结了这种心理倾向的三个负面影响。首先，警察的工作业绩评估会因为只重视犯罪率与破案率等与打击犯罪相关的指标，而无法客观公正的反应警察的工作表现。其次，过多的宣传警察打击犯罪的职能会让公众对警察打击犯罪的效果有不符合实际的心理预期。第三，警察群体本身也会陷入一种矛盾的境地，他们一方面顶着打击犯罪专家的光环，另一方面又要面对警务工作复杂与综合性的现实[8]。

在西方警务学研究中，与打击犯罪者心理倾向密切相连的，还有两种潜在的警察职业文化观念：倾向使用侵略性”和“进攻性”的执法手段（aggressive policing tactics）和对法律和规章制度约束的抵触。这两种观念的产生源于对打击犯罪和执法效率的追求，法律法规和职业行为规范的束缚常常被认为妨碍了执法与办案。“侵略性”执法指的是“警察执法时使用一些非法的手段抢先控制犯罪局面，并使这些手段合法化”[9]。Sparrow引用一位警察的话，详细的解释了侵略性执法的原因：“事事合法合规的执法，就没有办法打赢对抗犯罪的战役；强加的各种限制都是不合理的，都会影响我们打击犯罪”[7]。在侵略性执法的各种不当行为中，过度和非法使用武力最为常见。

在21世纪的今天，随着社会、政治、经济环境的变化，警务工作也处于发展变革中。警察对于自己在社会中扮演的角色以及为社会所做的贡献，也应该与时俱进，因为警察所承担的任务以及现代社会对警察的要求已经变得越来越复杂。在社区警务战略在全世界众多国家实施的情况下，社区导向型、问题导向型警务策略已经开始替代原有的传统型警务模式；警务工作的中心已转变为为民众提供高质量的警务服务以及有效地预防犯罪。在澳大利亚，警察组织协同其他社区组织，开展越来越多的犯罪预防和社区服务活动。荷兰警方把社区警务作为首要战略，努力平衡社区服务与刑事案件侦查的关系，尽力融入社区，极大地提升了民众满意度。在美国，警察工作绩效评估不只考察破案率，公众满意率和民众犯罪恐惧感程度也被列为重要指标。在新时期，警察对于自己在社会中所扮演的角色是如何看待的，有了什么样的变化，值得我们研究和探讨。

三、个人及工作因素对警察角色认知的影响

在社会蓬勃发展变化的今天，西方社会学家对警察文化观念的变化发展产生了浓厚的研究兴趣。研究者对影响警察观念的潜在因素进行了研究，其中包括性别，种族，教育程度，年龄，工作时间，职务级别，是否为刑警等等。研究结果显示，这些因素与警察观念之间并没有很强的关联，但是相关研究在中国却很少。

（一）性别

西方学界普遍认为，传统的警察职业文化是以男性警察的观念为主导的思想观念的集合[10]。警察职业一直是一个以男性为主导的职业，女性在这个职业被认为“缺乏地位和发言权”[11]。传统警务向社区警务的转向，意味着建立良好的警民关系成为至关重要的环节，意味着以打击犯罪为中心的警务模式要向以警务服务和解决问题为中心的新型警务模式转变。在这个过程中，女性警察有着得天独厚的优势，她们更倾向于使用柔和的方式，通过沟通来解决问题，也更善于与民众建立良好的关系。这些技能和优势在传统的以打击犯罪为核心的警务模式中，可能被认为是与警务工作和执法活动没什么关系；然而在社区警务战略下，警民互动与合作成为警务活动的基石，服务社会成为警务活动的终极目标，这些技能与优势自然有其用武之地。社区警务强调“积极交流，加强沟通，使警察与居民建立真心的友谊与互助互信的关系，通过官方与民间的多种渠道，建立警民联动的社会安全体系”[12]。这样，矛盾就可以通过对话和很多非正式的渠道解决，警民摩擦和冲突就会减少，导致警察过度使用暴力手段的机会也会降低。然而，西方警务学研究得出的结果却并不统一，有的研究也表明不同性别的警察职业文化观念差异不大,另一些研究却得出了相反的或者自相矛盾的结果。

在中国，南京国民政府建立后，深受西方民主、自由思想熏染的上海首先创设女子警察，警界由男子一统天下的局面逐渐被打破，中国出现了第一代女子警察。1929年，上海特别市公安局于1929年率先设置女检查员，实为女警的前身，上海市成为中国女子警察的发源地。随着新中国改革开放和经济社会发展，越来越多的女性加入了警察职业，公安机关也愿意接纳更多的女警为维护社会安全服务。据国家统计局人口和社会科技统计司编辑的？中国社会中的女人和男人——事实和数据？一书，截至2011年我国女警比例为13.7%[13]。这比2002年的数据上涨了3%，2002年女警比例为10%[14]。研究显示，中国的女警更愿意从事内勤、管理和文秘等文职工作[15]；对中国台湾地区女警的研究也得到同样的结果，参与这项研究的警校女性学员中，一半以上的人认为女警不应该同男警一样参与巡逻和侦察工作[16]。

（二）教育背景

除了性别差异，教育程度也被认为是影响警察文化观念的一个因素。传统上讲，警务领域一直是倚重实践经验，而对学术理论和教育经历等智力支持缺乏足够重视。因此，警察组织对高学历人才并没有很大的吸引力，一些警察局甚至反对引进高学历人才从警。公安机关更重视的是实践经验，而把学术研究和理论知识看作“不相关”甚至是“帮倒忙”[17]。西方研究表明，警察群体内部长期形成的亚文化规则，把民警内部的“团结、一致和保守秘密”作为“警察守则”坚决捍卫，“高学历”被认为会挑战现有的“亚文化规则”[17]。

在科技高速发展的今天，警务工作中的很多领域越来越依赖新科技的支撑，例如反恐怖主义跨区域合作、打击跨国犯罪，以及高科技犯罪等等，警察队伍的整体学历也提升很多。这些发展不可避免的会对警察文化观念带来很多变化。英国警务学家Punch做了一项研究，他对一批到大学进修的在职警察进行了跟踪调查，以便找出高等教育对警察的影响。结果显示，高等教育对警察观念产生了“积极而显著”的影响。通过调查访问发现，这些在职警察在大学接受高等教育回到工作岗位上后，学会了运用批判性思维，对现有的规则和做法产生了“不同的想法”，并寻求“改变现状”。西方社会学家针对教育背景对警察观念的影响做了很多研究，例如对警察工作满意度的影响、对警察角色认知的影响、对警察愤世嫉俗度（cynicism）的影响、以及对侵略性警务风格的影响。通常认为，受过高等教育的警察比没受过高等教育的警察更愿意接受变化，受警察群体亚文化规则的影响也比较小。

然而，以上的分析还没有得到实证研究的充分证实。近年来，中国民警的学历水平也逐渐提升，据公安部统计，截至2003年大专以上学历的民警占民警总数的57.3%[18]。因此，本研究力求通过实证研究，探讨教育背景对中国警察文化观念的影响。

（三）年龄和工作年限

警察年龄和从警年限与警察文化观念也有潜在的关联，随着年龄的增长和在警察队伍中工作时间的增加，民警受职业文化的浸润自然会比年轻警察更多一些。美国警务学家Brecher在伊利诺伊州做了一项调查，他访问了在职警察和退休警察，发现年长组的警察（退休警察）比年轻组的警察（在职警察）受警察职业文化影响更深[19]。但是Brecher也发现，年龄和从警年限的影响虽然显著，影响力却比较弱。另一项印度的研究显示，从警年限对警察角色认知没有显著影响[20]。

（四）公安机关级别

在不同级别公安机关工作的民警，有不同的职责和分工，因此，也会形成不同的警察职业文化。在本研究中，作者也尝试把公安机关级别对警察文化的影响进行分析和考察。

四、中国警察角色认知研究的重要意义

中国警察角色认知以及警察职业文化相关研究如凤毛麟角。警察职业文化是整个社会文化的一部分，与社会文化既有联系又有区别。中国传统文化讲究集体主义、利他主义和组织观念；服务社会也一直被视作公安民警的重要职能之一。群众路线从新中国建立以来就成为公安工作的重要指导原则，也需要警民之间的密切合作。因此，与西方国家相比，学者普遍认为中国公安工作比西方国家更强调服务职能，更重视警民关系与警民合作[21]。1978年开始，随着中国的改革开放和市场经济的发展，中国的犯罪率快速提升，社会治安状况出现遇到了新的挑战。随着农民工进城务工的大潮，流动人口比例大幅增加，各地区稳定的人口结构被打破，群众路线警务模式也就逐渐失去了原有的良好效果。随着警民关系降温，公安工作要得到群众支持和协助也越发困难，人们自发提供线索、维护社会安全的积极性也大不如前[22]。为了打击犯罪、改善社会治安状况，中国政府开展了一系列严厉打击刑事犯罪的活动，简称严打。我国开展的几次大规模严打活动，有力的打击了刑事犯罪，也对民警的角色认知产生了深远的影响。中国民警的打击犯罪职能得到了明显强化，而社会服务职能则被削弱。此外，随着一连串的严打战役，中国公安工作的事后惩罚性提升，而事前预防性则有所降低。随着中国警察队伍职业化水平的提升，严打战役的宗旨与警察职业化的要求之间的矛盾，也让民警感到困惑。严打初期确实起到了一定的震慑犯罪，降低犯罪率的效果。但是，后期犯罪率的反弹，以及很多其他的负面效果也逐渐显现,例如妨碍警察职业化进程,导致部分地区警力不足,造成各种形式的警察滥用职权和过度使用武力等。以及很多由于严打而不得不采取的对法律规定的不严格执行或妥协。

警察职业化的负面影响之一就是警民之间的关系不再像建国初期群众路线警务模式时期那样紧密。一项中美警务比较研究结果显示，美国民众对警察的信心要高于中国民众对警察的信心[23]。2002年公安部正式宣布在全国施行社区警务战略，标志着中国政府力求建立良好的警民关系，促进警民合作，强调公安工作的前瞻性、预防性，构建服务型社会和服务型警务。因此，进行中国民警角色认知研究，探求中国民警对警务工作和警察职能的观点和看法至关重要，因为广大公安民警的支持是中国警务战略转向成功实施的关键。

五、中国警察角色认知研究的重要启示

在中国进行警察角色认知研究，对中国警察培训有着重要的启示。首先，对于中国民警如何看待警察职能、如何看待自身所扮演的进行了解，能够有的放矢的对公安机关政策制定和公安机关以及公安院校在职民警培训内容的设计，提供有效依据。例如民警打击犯罪的倾向性过强、服务社会的倾向性较弱、强制性的和侵略性的执法风格较强，以上问题可以通过合理的警察培训和警察教育得到改善。公安院校和公安机关培训部门应该有针对性的设计培训课程内容，加强提升民警的人际交往能力、问题解决能力，加强民警的道德修养，让民警更熟悉社区文化，同时也让民警具备一定的急救及处理纠纷等社会服务技能。此外，通过培训课程，也要让民警重视犯罪预防和问题解决，重视良好警民关系培养，树立为民服务的决心和意愿。

相关研究同样可以为公安机关管理部门决策提供很多有益的参考。首先，除警察法的总体规定外，民警的服务职能需要一个更加清晰的界定和解释。如何降低警察参与非警务活动，让其他相关的政府部门应该负起责任，减轻民警的负担和压力。一些行政性的非警务活动，影响警察形象，损害警民关系。对某些特定行政活动的反感，如强拆和组织上访，已经影响到警察对其服务职能的总体态度。因此，警察社会服务职能急需更加清晰地界定，一线民警也急需通过职责界定减轻负担和压力。第二，公安机关如何与地方政府积极协调，依靠政府其他部门，以及社区组织、民间组织协调合作，分担服务职能；公安机关应该重在维护社会秩序和社会安全，政府相关部门重在其他行政执法和服务。

虽然民警个人因素和工作因素对警察角色认知的影响，对于公安机关政策制定同样有着重要的参考价值。公安机关在招录民警时，应充分考虑性别平衡以及增加高学历人才招录，这样有利于改变现有警察角色认知观念，培养积极向上的警察文化，促进警务改革。同时，也可以让女警和具有高学历的民警有机会发挥更大的作用，以便对警营文化的风气产生更多积极地影响。

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Chinese and Foreign Research on Police Role Perceptions from the Perspective of Community Policing

CHENZheng
（National Police University of China,Liaoning,Shenyang,110854）

Nowadays traditional policing has gradually changed into community-oriented or problemoriented policing in many countries.The main roles of police have been changed to providing qualified service to citizens and crime prevention and crime control.This transfer cannot be successful without the support from the police officers.Western literature on police role perceptions are abundant,but Chinese studies remain blank. More empirical studies need to be conducted in order to provide support for police administrators and police trainers as reference.

police role perceptions;community policing;police culture

文献标识码：A 文章编号：2095-1140（2016）05-0109-06

（责任编辑：天下溪）

2016-07-29

2015年辽宁省社科基金项目“人民警察角色认知对中国推行社区警务的影响”（L15BSH008）

陈铮（1980-）,男，辽宁沈阳人，中国刑事警察学院讲师，警务学博士，主要从事警务学、社区警务、警察职业态度研究。