长株潭地区社区矫正审前调查评估制度研究

戴思洋，张明，陈翔

（湖南师范大学，长沙410000）

长株潭地区社区矫正审前调查评估制度研究

戴思洋，张明，陈翔

（湖南师范大学，长沙410000）

社区矫正审前调查评估是法院裁判的重要参照，长株潭三市自开展社区矫正工作以来，在这方面取得了许多成果，但也存在农村调查评估时间不足、基层社区矫正机构承载力不足且职责繁重、量表使用不统一以及调查报告效力不确定等问题。要解决上述问题，应采取在农村地区采取变通措施、委托专门机构进行调查评估、设计具有科学性和普适性评估量表和明确调查报告的效力等对策，以完善长株潭地区的社区矫正审前调查评估制度。

社区矫正；长株潭地区；审前调查评估

社区矫正（Community Correction）滥觞于19世纪末近代学派的行刑社会化思想，主张应通过非监禁刑罚措施和对罪犯人格的改造来弥补监禁刑罚的缺陷与不足①我国学术界及司法实践中对于社区矫正通采的定义，是指将符合条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。。目前，以英国、美国、日本、加拿大等国为代表的社区矫正制度渐趋成熟完善，形成了健全的矫正体系和配套机制，并建立了“以社区服刑为塔基，重刑监禁为塔尖”的金字塔型服刑结构[1]。作为舶来品，我国自上世纪八十年代起开始对社区矫正进行研究，并取得了较为丰富的理论成果。此外，我国自2003年建立社区矫正试点至今，已走过十余年的摸索实践之路，出现了富有成效的“北京模式”、“上海模式”等地区典型范例。然而，受限于不甚完善的法律环境和特殊复杂的国情，目前在司法实践中仍然存在诸多亟待解决的问题。

审前调查评估制度起源于19世纪40年代美国的缓刑资格调查制度，经过近一个世纪的发展，逐渐演变为出具“量刑前调查报告”（Presentence Investigation Report），从而形成现代意义上的审前调查评估制度[2]。依据《社区矫正实施办法》之规定，审前调查评估制度是指由司法行政机关依法定职权开展的受托行为，即人民法院、人民检察院、公安机关或监狱等国家机关拟决定对被告人、罪犯实行社区矫正刑事案件判决前，委托司法行政机关对犯罪人的犯罪情节、人格特质和社会背景等进行专门调查，并对其社会危险性和再犯可能性进行调查评估，提出适用监禁刑或非监禁刑的建议，形成调查与评估报告提交法院，供法院量刑时参考的一种辅助性司法活动[3]。

作为社区矫正的一项前置程序，审前调查评估制度的主要目的是通过对拟判决对象的主观恶性、社会背景、精神状况等多方面进行综合评估，从而对该对象是否适用社区矫正提供参照。同时，该制度对于迎合刑罚轻缓化的世界潮流、落实我国宽严相济的刑事政策也具有保障作用，有利于提升对于社区矫正服刑人员社会化改造的成效，维护社会稳定。

当下，该制度在国内外的社区矫正工作中都发挥着重要作用。只有通过合法、科学的方法将真正符合条件的罪犯置于社区中，才能避免其继续危害社会并顺利接受改造。因此，审前调查评估的实施完善程度将直接决定社区矫正这一刑罚执行方式能否获得社会公众的支持并体现其区别于监禁刑的独特优势。

一、长株潭地区审前调查评估制度现状

现行《社区矫正实施办法》、《湖南省社区矫正实施细则》和《湖南省适用社区矫正调查评估办法》都将被告人、罪犯居住地县级司法行政机关规定为受有关机关委托进行审前调查评估的主体，其做出的调查评估意见是委托机关决定是否适用或者提请适用社区矫正的重要参考。因此，司法行政机关的审前调查评估活动是一系列司法程序中的重要环节之一。

有关资料和调研结果显示，长株潭地区司法机关在拟裁判实行社区矫正时，均须委托社区矫正机关进行审前调查评估，即审前调查是裁判的必经前置程序。对调查对象进行评估的内容，包括基本资料、社会背景、主观恶性（如犯罪目的和动机）、社会危害性（如犯罪手段和危害结果）、一般表现、经济情况和精神状态等，基本上能覆盖调查对象的各个方面，因而具备一定的科学性和可信性。

对于审前调查评估制度的评价，通过实地问卷调查结果显示，超过90%的社区矫正工作人员认为该制度意义重大，是法院做出裁判的主要参照，也是社区矫正机构后期对社区服刑人员进行个性化管理的依据。数据资料亦显示，三地社区矫正机构出具的审前调查评估意见的采纳率均保持在90%以上。这反映出在司法实践中，工作人员总体上认可并重视审前调查评估制度的作用。

从社区服刑人员接受社区矫正后的情况来看，改造效果总体呈现良好态势。在绝大多数社区矫正工作人员看来，社区矫正服刑人员在接受矫正过程中以及接受完矫正之后，都能够做到遵纪守法，自食其力，重新融入社会（如下图一所示）。官方资料则显示近年来罪犯在接受社区矫正后的重新犯罪率稳定在0%至3%之间。这些数据不但表明社区矫正在长株潭地区取得了较好的社会效益，更从侧面反映出审前调查评估制度在前期社区服刑人员的筛选上取得了较大的成功，从而既保护了社会的安全稳定，又有利于实现罪犯的再社会化。

图一关于社区矫正实施效果的调查

二、长株潭地区审前调查评估制度之不足

正如前文所述，长株潭三地在社区矫正审前调查实践中积累了丰富的经验，并取得了丰硕的成果，但仍存在一些问题，主要包括以下几个方面。

（一）农村审前调查评估时间不足

在调研过程中，多地司法行政机关的社区矫正工作人员均提及在农村地区开展审前调查评估时遇到很多不便。农村地区的地理环境和交通环境等状况皆与市区不同，而现行的审前调查评估制度并未明确区分城市和农村地区，因此导致农村地区调查工作的开展异常困难。

举一实例，笔者在长沙某县调研时，恰逢县司法局社区矫正科长和另外两位检察院的同志下司法所开展社区矫正每月服刑人员签到和学习教育活动，便与他们一同前往。从司法局出发到距离较近一司法所，车程一个多小时，这与在城区从司法局到下属司法所只需几分钟车程甚至步行便可到达的情形迥然不同。在城乡审前调查评估工作内容相同的情况下，农村地区地域广阔，交通不便，调查评估工作中的问题因此更为突出。

目前，2013年《湖南省社区矫正实施细则》规定的调查评估期限是在接到调查评估委托函之日起七个工作日内，如需延长时间应当与委托机关商定。2014年《湖南省适用社区矫正调查评估办法》根据案件类型规定了不同的调查评估期限。一般案件的调查评估工作应自收到委托函之日起十日内完成，且延长时限不得超过五日；对于人民法院适用简易程序审理的案件则应在七日内完成。然而，现行规范性法律文件对于城乡地区的调查评估期限仍没有作区分。

上述规定对于交通便利、地域范围相对较小的城区来说并非难事，但是在农村地区，司法行政机关在审前调查上能够投入的人力与物力更为捉襟见肘，这一情形无疑加大了审前调查的难度，使得农村地区的审前调查工作难以按时完成。有工作人员曾反映，在他工作的县，一个地方有220多公里，另一个地方有90多公里，开车下去调查一趟要五六天，再扣除路上的时间，距离委托机关发函要求的日期就只剩下一两天，实在很难进行详细的调查。

由此可见，农村地区的审前社会调查实务确实与现行规定存在冲突，基层社区矫正工作人员为了在法定期限内完成调查评估，同时保证工作质量，担负着巨大的压力。

（二）基层司法行政机关职责繁重

审前调查评估主要围绕矫正环境和再犯罪风险两方面开展，各地区比较普遍的做法是量表评估、上门走访、电话咨询等。其中，若要调查内容真实全面，上门走访是不可或缺的环节，往往需要征求被告人和罪犯的亲友、邻里、社区专干、户籍民警、派出所、村镇甚至受害人的意见。根据现行规定，这些工作都是由司法局和司法所的社区矫正工作人员去完成。

然而，我国司法行政机关的现状是一种“倒金字塔”格局，所谓“上面千条线，下面一根针”，即越往基层，相应的工作人员就越少。在笔者调查的三地18个司法所中，“一人所”的现象屡见不鲜，社区矫正工作人员数量与所要完成的工作量不对等，基层矫正机构的承载力严重不足。

仅以长沙市为例，2014年长沙市级社区矫正机构专职从事社区矫正工作人员仅有3人，区县（市）社区矫正机构专职工作人员平均只有2人，内五区乡镇级社区矫正机构（司法所）平均只有1人，而长沙市某区司法局一年就负责了近300件案子的调查评估工作，联合司法所以及社区的工作人员一起，一般需要3、4个人负责一个对象的调查。此外，除了社区矫正，司法行政机关还承担着人民调解、普法宣传、安置帮教等繁杂的职责。

由此可见，随着近年来社区服刑人员数量的增加，由少数工作人员负责多数被告人和罪犯的审前调查评估，无疑会降低工作的效率和质量，进而影响到社区矫正的实施成效。

（三）评估量表使用不统一

审前调查评估的通俗化表达就是“找茬”。罪犯和被告人的犯罪事实能通过有关法律文书了解，但其主观恶性与社会危害性需要通过细致的调查才能得知。比较之下，走访环节虽有利于反映真实信息，但主观性较大；量表的优势则在于将评判标准量化，但又可能因设计不科学而导致适用僵化。因缺乏明确规定，目前长株潭地区的社区矫正工作人员对于评估量表的态度呈现差异，使用与否尚未统一，内容指标也各不相同。

已有部分地区使用了全区统一的评估量表，如长沙市天心区的社区矫正中心在审前调查评估中就首先通过量表对调查对象进行打分，评分项目包括表现情况、受害人的意见、居住条件、监管情况等，之后再结合走访等方式进行全面调查，做出适用、不适用和慎用非监禁刑的建议。但也有多地工作人员对评估量表的设计水准和可操作性持怀疑态度，甚至认为使用量表反而会遗漏或者虚假反映调查对象的某些信息。

由此可见，各司法行政机关对于量表的使用尚存在较大争议，而若各行其是选择不同的评估方法，可能导致审前调查评估结果欠缺科学性与公平性。

（四）调查报告效力不确定

根据规定，司法行政机关在接受委托对调查对象进行调查评估之后，要出具一份调查报告，法院参照该报告最终裁判是否适用社区矫正。对于该报告的效力，一直存在两种争议。一种观点认为，应将该调查报告认定为类似于西方国家法律中的“品格证据”，即将其作为一种证据进行使用；另一种观点则认为该调查报告仅仅属于量刑建议，司法行政机关根据调查评估结果，对于是否对被调查对象适用社区矫正提出意见，司法机关在考量时予以参照，但不具有证据的效力。

笔者在调研期间，通过访谈的形式了解到，三市的社区矫正工作人员对于该报告的效力并未形成统一认识，有超过60%的受访者支持将该报告作为量刑参考建议予以适用，也有少部分工作人员认为该报告对于最终是否适用社区矫正具有关键证明作用，应当视为一种证据，因为若仅将调查评估报告认定为量刑意见，则不能体现其真正价值，并可能会出现报告建议不适用社区矫正，司法机关最终仍裁判适用社区矫正，交由社区矫正机关予以执行，导致矫正对象不符合矫正条件，矫正过程中容易出现问题。

三、长株潭地区审前调查评估制度之完善

社区矫正审前调查评估司法实践中存在的诸多困境亟待立法机关出台更为细致的规定予以解决。笔者认为，在提出解决对策和建议时，应充分考虑我国的实际情况，并合理借鉴国外的先进制度和经验成果。

（一）允许农村地区采取变通措施

根据现行规定，社会调查评估报告由司法所召集调查评估小组经集体评议形成，报县级司法行政机关社区矫正机构复核审查并做出决定。因此，司法所是审前调查评估的主要执行机构。

实践中的通常做法是，司法局接到司法机关审前调查书面委托后，依照正当程序书面委托下属司法所进行调查，下属司法所接收到上级司法局书面委托函件之后方可开展调查工作。但笔者通过走访得知，株洲市司法局在进行偏远地区的审前调查评估工作时，以不违反规定为前提做了一些变通，以保证农村地区的审前调查可以按时保质的完成：司法局接到司法机关委托之后，首先联系下属司法所告知需要针对某对象做审前调查评估，并发电子函件说明情况；下属司法所随即对该对象开展调查工作，司法局的书面委托函之后送到。如此一来，便节省了寄送书面委托函途中所占用的宝贵时间，待书面委托函寄送至司法所时，调查工作可能已经全部或部分完成。

对于株洲市“先调查再发函”的做法，虽然能在一定程度上缓解立法和司法实践之间的矛盾，但终究只是“权宜之计”，故即将出台的《社区矫正法》应有对农村地区审前调查评估的时限和程序方面的灵活性规定。笔者认为，应通过立法规定，审前调查评估的委托文件既可以是书面函件，也可以是电子函件。县级司法行政机关自收到委托函之日起，即可将委托函移交给下属司法所进行调查，但是对于偏远或交通不便的地区，可由司法行政机关以电子函件的方式通知司法所开展调查工作。

从法理角度看，由有关机关出具委托函授权司法行政机关进行审前调查评估工作，是程序正义的必然要求。书面委托函件代表着司法机关对司法行政机关调查的授权，是必需遵循的程序。电子函件虽然在形式上与书面函件有所不同，但其性质仍然是授权证明，所以电子函件的法律属性与书面函件并无差别，并未违反程序正当的要求。同时，行政行为除应当遵守程序之外，还应当保证效率。农村地区由于管辖地域范围广大，交通不便，往返于司法局与司法所之间，必然耗费大量的宝贵时间，如果仅规定必须以书面授权为依据方可开展调查，那么书面授权函件未送至之前，下级司法所便无权开展调查，而等到授权函件寄送之时，开展调查的时间通常已经不足，司法所为了在规定时间内完成调查任务，在调查质量上必然难以做到全面细致，从而影响了司法行政的效率。因此，承认电子函件具有与书面函件同等的法律效力是必要的。

从可行性角度看，当前我国已经步入信息化时代，在司法实践中，各级司法行政机关之间通过电子网络进行信息传递已属寻常，调查情况表明，三地司法行政机关基本都配备了传真以及电脑等网络通讯设备，所以通过电子函件授权的方式并非无法实现。即使在贫困地区，按照目前市场行情，购买相关设备对于当地政府财政亦不会构成很大压力，完全有条件装配基本电子信息通讯设备，使电子函件授权成为可能。

综上所述，基于法理和可行性分析，通过立法规定农村地区的合理变通措施，能节省书面委托函寄送的往返时间，有利于解决农村调查评估时间不足的问题，提高司法行政效率。

（二）关于应否成立专门调查评估机构的探讨

鉴于司法行政机关职能繁重，人手缺乏，是否应将审前调查评估交给第三方机构进行以保证工作质量具有探讨的必要。关于这一点，从社区矫正工作人员自身的看法出发无疑可以提供一种很好的思路（如图二所示）。

图二关于审前调查评估负责机关的调查

调查结果显示，约55%的调查对象认为由司法行政机关负责审前调查评估是妥当且能够胜任的，约35%的调查对象则认为应当将该事项委托给专门的风险评估机构进行。由此可见，大部分社区矫正工作人员仍倾向于“自己”开展调查评估工作。正如一位工作者曾指出的：“罪犯最后是交给我们进行管理，当然应该委托我们进行调查。”

眼下，湖南多地已出现社区矫正管理局、社区矫正中心等社区矫正专门机构，笔者认为，若能在司法行政机关内部普遍建立社区矫正专门机构，并确保足够的人员编制（建议社区服刑人员与工作人员配置比例为1:10），引入犯罪学、心理学等专业人员，则出于后期管理的考虑，审前调查评估工作仍应由其负责。

与此同时，也有工作人员提出了不同的看法：基层司法行政机关学科单一，缺乏专业知识，也没有科学的评估体系，可能导致审前调查评估存在风险和漏洞，因此委托给第三方机构是可行的。

1960年，圣地亚哥州立大学教授吉特乔夫（Thomas Gitchoff）率先引入了私人委托式的量刑前调查报告；20世纪70至80年代，美国人米勒（Jerome Miller）在全国范围内向公设辩护人机构、法律援助机构以及罪犯辩护组织推广其“具体委托人计划”模型，使得委托私人的量刑前调查数量迅速增长[4]。

借鉴国外实践，笔者认为待时机成熟，不妨将审前调查评估委托给专门机构。但值得注意的是，只有规范化的制度才能保证调查评估结果的科学性和权威性。若由第三方机构负责该事项，其评估建议将直接影响法院的裁判和社区矫正的效果，故应先通过立法对该机构的性质和地位予以明确，并规范其权利义务。此外，政府部门还需对其进行强有力的监管，以预防腐败和违法问题。

（三）引入并规范使用评估量表

纵观国外社区矫正审前调查评估制度，量表评估都是不可或缺的一环，其中较有代表性的量表有：1.水平评估量表(Level of Service Inventory-Revised，简称LSI-R量表)，由加拿大的安德鲁（D.Andrews）博士与博塔（J. Bonta）博士于1995年设计，因可信度较高而得到多国社区矫正机构使用；2.罪犯评估系统（OASys），是英格兰与威尔士所使用的罪犯危险评估工具，于1999年由英国监狱当局与社区矫正部门联合推出，既在监狱系统适用，又在社区矫正系统适用；3.威斯康星危险评估工具（Wisconsin Risk Assessment），发展于美国威斯康星州，并由美国国家矫正学院向各司法区推广[5]。上述因各项指标详实全面，自成体系，故能较好地体现罪犯的真实情况，具有较大的参考价值。

笔者认为，在社区矫正的适用范围将扩大、审前调查评估的重要性将不断提高的趋势下，有必要采取一切可能的措施使其结果更加科学、准确。我国不应轻易摒弃评估量表的使用，而应集结法学、心理学、社会学等学科的专家学者共同制定，并借鉴国外优秀的评估量表，设计出一套具有全国和各地区普遍适用性的指标；同时，继续重视工作人员的实地走访调查，使二者互为补充，做到主客观标准相结合。

（四）认定调查报告的效力属于量刑建议

由于我国目前相关规定尚未明确审前调查评估报告的效力，并且对报告审查的要求也不统一，才会产生其效力的观点之争。认为调查报告具有英美法系“品格证据”属性的观点关注的是调查报告的外部特征，即该报告是经过司法机关明确授权进行调查收集的、与适用社区矫正密切相关的、在考查被调查对象各项客观指标的基础上形成的报告，且通常还须经过司法机关的审查。这些特征与我国关于证据的规定相符合，认定其为证据看上去并无不妥。

笔者认为，审前调查报告包括对被调查对象的各项调查结果和是否适用社区矫正的量刑建议两个部分，调查结果与量刑建议的法律性质和效力不能一概而论。《湖南省实行社区矫正社会调查评估暂行办法》规定，委托机关对县级司法行政机关提交的社区矫正调查评估报告应及时审查，并可根据需要继续委托县级司法行政机关进行补充调查；司法机关还应在裁判后5个工作日内，将是否采信社区矫正社会调查评估报告函告受委托的县级司法行政机关及其同级人民检察院，对不予采信的，应说明理由。

由该规定可以看出，调查报告与证据存在许多差别，不能简单地认定其为证据。委托机关对调查报告进行审查，并非意味着将其视为证据，而是对该报告的事实调查结果和量刑建议进行审核，以防出现调查不实等情况。而司法机关参照该报告的量刑建议考查被调查对象是否适用社区矫正，也并非意味着该报告是证据，因为如果被调查对象符合适用缓刑、假释等法定条件，即使报告建议不适用社区矫正，司法机关也应当依法适用刑法的规定，若将该报告视为证据，则在此情形下，司法机关的做法显然就将导致违法的后果。

综上所述，调查报告仅具有量刑建议的效力，而不具有证据的效力。为了厘清调查报告的性质，应当以立法的形式明确规定调查报告的效力及其审查规则，从而避免争议，更好地发挥调查报告的作用，完善社区矫正审前调查制度。

四、结语

19世纪中叶，美国波士顿鞋匠约翰·奥古斯塔斯（John Augustus）通过收集罪犯的详细信息，为罪犯提供保释金，并在量刑听证中向法官提供调查报告，以帮助其认定值得救赎的人[4]。这位被后人尊称为“缓刑之父”的变革者凭一己之力开创了审前调查评估制度之先河。

21世纪的今天，当“少数人对多数犯罪负责”被多次证实为一种犯罪现象，当“对犯罪分子进行危险评估与危险控制”成为新刑罚学的基本主张，通过风险评估将真正有主观恶性与社会危害性的罪犯“标定”出来[6]，施以监禁刑等重刑，而将剩余的大部分罪犯置于社区中服刑，将使得犯罪率得到有效控制，并实现现代刑罚对人道、效率与经济的追求。因此，审前调查评估制度的改进与完善，必将推动社区矫正在我国的发展与繁荣。

参考文献：

[1]王顺安.社区矫正研究[M].济南：山东人民出版社，2008.47.

[2]王宏玉、张学超.突破与完善：我国社区矫正社会调查制度探析[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2013，（2）：11.

[3]李军.关于社区矫正审前调查制度的几点思考[N].武汉硚口区人民法院报，2013-4-24-3.

[4]胡红军，李昌盛.美国量刑前调查报告的历史发展[N].人民法院报，2013-6-28-8.

[5]翟中东.社区矫正中的危险管理问题[J].中国监狱学刊，2012，（1）：149-156.

[6]翟中东.危险评估与控制——新刑罚学的主张[J].法律科学，2010，（4）：65.

Research on Pre-audit Risk Investigation of Community Correction in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan Cities

DAI Si-yang,ZHANGMing,CHENXiang
(Law College of Hunan Normal University,Changsha,Hunan,410000)

The pre-audit risk investigation of community correction is the important reference of judgments made by courts.Since carried out in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan cities in Hunan Province,the system of pre-audit risk investigation has achieved a wide range of improvements.Meanwhile,there exist some problems in the judicial practice,for instance,lack of investigation time in rural areas,weak team of primary Community Correction Department,unsound investigation assessment scales as well as uncertain legal validity of risk reports. To resolve these problems,regulations should be enacted concerning flexible measures aiming at rural areas, establishing specialized institution in charge of pre-audit risk investigation,advancing and unifying investigation standard scales and stipulating the validity of risk reports in order to perfect pre-audit risk investigation in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan cities.

Community Correction;Changsha,Zhuzhou and Xiangtan cities;pre-audit risk investigation

文献标识码：A 文章编号：2095-1140（2016）05-0039-07

（责任编辑：天下溪）

2016-07-23

戴思洋（1994-），女，湖南湘潭人，悉尼大学法学硕士（Juris Doctor），主要从事国际法学研究；张明（1990-），男，四川广元人，西南政法大学2016级民事诉讼法法律硕士，主要从事民事诉讼法学研究；陈翔（1992-），男，湖南岳阳人，湖南省岳阳县检察院检察官助理。