对协商民主程序建设问题的思考

张绍能　蔡丽琼

(1.2.楚雄州社会主义学院，云南　楚雄　675000)



对协商民主程序建设问题的思考

张绍能1蔡丽琼2

(1.2.楚雄州社会主义学院，云南楚雄675000)

[摘要]社会主义协商民主的实质就是要实现和推进公民的有序政治参与，最大限度地吸纳各个群体、各个阶层的不同利益诉求，体现民主的真实性。但社会主义协商民主要在实施中取得良好效果，必须要有一整套严密的程序作为保障，否则协商民主的公正性和有效性很难得到保证。

[关键词]协商民主协商程序程序性正义

2015年中共中央颁布实施的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》对如何开展社会主义协商民主提出了全面具体的要求，进行了周密部署。可以说，在人口众多、地域广阔、经济社会发展不平衡的中华大地上，要全面推行社会主义协商民主，归根结底就是要形成一整套规范化、程序化的协商民主制度。

一、充分认识协商民主程序建设的重要性和必要性

协商民主作为一种具有明显人文关怀、价值关怀的政治理念，它是一种人们参与社会政治生活的观念性力量，但在社会文明进步的进程中，只有付诸于实践，协商民主才能转化为一种推动社会进步的现实力量。因此，要使协商民主理念成为我们推动科学发展、促进社会和谐的制度安排和协调社会各阶层关系、凝聚社会发展活力的基本准则，必须在其价值体现的过程中有一套科学程序作为保障。

协商民主的本质就是要通过协商使各方面的利益得到兼顾并且实现。这就必然要求协商是通过反反复复的对话、商量、沟通，最后达成共识。因此，这就需要程序正义作为保障，通过必要的、硬性的程序规定，使协商主体涵盖方方面面，确保社会各阶层、各个社团都有自己的代表参与到关乎国计民生的重大事项和重大决策的全过程中来。如果缺乏协商民主的程序正义，就不可能确保参与者之间的平等，就不可能在对话、商量、讨论、辩论、审议和决策的全过程中有平等的话语权、表达权和申诉权，最终就很难实现各方面利益的兼顾和调和。可以说，只有在协商民主程序正义的保障之下，才有可能让参与的多元主体平等参与协商，切实维护和实现自身的利益；才会最大限度地避免少数利益集团出于维护自身利益的需要、漠视社会大多数人利益的情况发生。

协商民主制度是规范人们参与政治生活的一种体系，一般来讲，这个体系若能使各种利益要求达到恰当的平衡，它基本可以说是公平的、正义的。然而协商民主只是一套规范的政治制度，如果没有程序正义的保障，协商民主的政治制度就无法执行或者执行中发生偏移，就难以把有效的观念性力量转化为现实的社会发展动力，那么协商民主制度的价值意义也就很难体现出来，甚至这一制度体系的存在也就失去了意义。程序正义是协商民主的根本保障，它可以确保协商民主的权威性和合法性、确保协商活动和协商结果的有效性。

多年来，我们实行的协商民主常常处于“说着容易,做着难”的尴尬境界,基本上都是“说在口头上,写在文件上，落实不在行动上”的状况，使协商民主长期以来在实际中更多的只是一种政治姿态,这与中共十八大提出的要求完全不能适应。笔者认为，一切问题的症结就在于程序正义理念的缺失。今天，我们要全面推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商工作，使协商民主成为政治生活中的常态，这就需要我们认真持续推进协商民主文化建设，将程序正义的理念真正融入到协商民主文化中。

二、加强协商民主程序建设的几点建议

从近年来的理论研究和实践探索来看，协商民主落到实处关键在于程序性的制度建设。谁来牵头协商、谁与谁协商、协商什么、怎么协商、协商成果如何体现等，有待于通过程序性的制度加以明确和规范。结合协商民主实际，笔者建议从以下几方面建立和完善协商民主程序，彰显协商民主的程序正义。

(一)树立协商民主的程序正义理念，营造程序正义氛围

一是各级领导干部、机关工作人员、人大代表、政协委员都要认真学习党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神、学习《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等文献，并纳入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划，纳入课程，进入课堂，组织各级干部系统学习。二是要把协商民主的宣传列入各级党委宣传部门的工作计划。党委宣传部门要利用各种媒体，广泛宣传协商民主建设的重大意义，积极普及协商民主知识，认真宣传协商民主理论，树立协商民主先进典型。通过宣传，营造出全社会的协商民主文化氛围。这样的文化一旦形成，就会反过来对社会各种主体形成熏陶、浸染，进一步推动协商民主的发展。三是要加强各级领导干部对程序正义的学习，领悟程序正义的内涵，深刻认识到程序正义价值，增强对协商民主的程序性规划意识，充分认识到如果没有程序正义就没有实体正义，要自觉按照程序正义的要求将协商民主制度化、规范化，提高协商民主的效率和效果。

(二)强化中国共产党与各民主党派协商民主的程序建设

长期以来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥了中国特色社会主义政党制度优势，形成了党派之间的合作与协商。在不同历史时期，各民主党派把他们所联系群体的利益诉求，通过政协等制度化平台向上传递，为执政党出谋划策，认真履行职能，体现自身价值。通过这样的制度安排，把这些不同利益群体的利益诉求的表达进一步规范化，使之进入法治化的轨道。因此，我们要建立健全中国共产党与各民主党派民主协商的程序，才能更好地发挥各民主党派的建言献策作用，保证民主党派协商民主功能与作用的持久发挥，为推进协商民主建设提供范例，做出表率。

(三)健全和完善协商议题的提出和确定程序

从长期实践来看，规范协商议题的提出和程序确定非常重要。目前来讲，这个问题随意性仍然很大。就实际情况看，我们认为可通过下面三条途径进行探讨和实践。在协商议题的提出和确定程序方面，一是要按照党委总揽全局、协调各方的原则，由党委牵头，会同人大、政府、政协共同研究确定协商议题。可以采用近年来在许多地方普遍实施的方式，就是在年初由党委主持召开人大、政府、政协共同参加的联席会，结合全年工作重点，对于社会重大问题的决定和关系国计民生的重要事项，共同研究并经党委批准形成需要进行协商的议题。二是各级人大、政协要积极主动按照本地经济社会发展情况，通过调查研究提出某些关乎国民经济发展的重要事项和关系人民生产生活的具体事项等需要党委、政府开展协商的议题，并经党委批准后组织实施。三是各级人大、政协要经常性地对人民群众呼声很高、社会各界反映强烈的热点难点问题，不断组织社会各界人士、人大代表、政协委员与党政机关开展协商。只有健全和完善协商议题的提出和确定程序，才能有效避免过去那种任意变更协商议题和协商计划的状况，才有可能避免过去常常采用的把协商会变成通报会、把决策前的协商变成决策后的通报的“假协商”情况的出现。

(四)健全和完善意见建议处理及反馈程序

建立有效的意见建议处理及反馈程序，及时真正体现协商民主成效，就要按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中提出的新要求，切实抓好以下两方面的工作：一方面是要建立和完善协商意见建议的处理程序。建立健全各级党委、政府对人大代表议案和政协委员提案、调研报告、社情民意信息等重要意见、建议的回复时限和要求，科学设定相关职能部门办理的时限和反馈的要求，这些规定必须要以制度的形式固定下来，从而使人大代表、政协委员的议案、提案进入党政决策程序并落实在实际工作中。另一方面是要建立健全落实情况反馈程序的硬性措施。要按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出的要求，经过民主协商交由有关部门或单位组织实施的事项，负责的相关职能部门或单位必须将落实情况进行认真反馈，对意见、建议、提案和要求的处理必须给予准确回复。同时必须按照相关的法律法规作出相应的硬性规定，对于那些没有采纳的人大政协意见建议必须说明理由。对于协商没有达成一致的，坚决不能进入决策程序。只有建立和完善协商意见建议处理及反馈程序，才能使协商民主得到有效的程序约束，促使党委政府相关职能部门高度重视和积极采纳协商民主成果，避免协商民主走过场，流于形式。

(五)建立强有力的重大事项未经协商决策无效的保障机制

多年来，将协商民主置于重大事项决策之前已形成共识并且已经有一些具体明确的要求，但在现实的政治生活中，在实际执行过程中，对于重大事项未经协商的行为却没有规定具体的处罚措施，未明确救济手段，未建立一套具体详实、切实可行的保障措施，这就使得协商的结果难以在立法和决策中得到有效的回应。缺乏强有力的保障的协商到最后只会丧失其公信力，没有实效。这就要求必须做到：

一是要建立重要规划、重大事项未经协商决策无效的机制。在实践中，只要是按照法律法规和相关规章制度已经作出明确要求的，必须经事前协商才能作出决策的重要问题、重大事项，如果没有经过事前按照相关组织程序进行协商而直接作出决策的，这就严重违反了程序正义原则，任何领导、任何部门作出的决策必须无效。

二是必须在党政部门的相关政策制度和检查、监督、考核中明确体现协商民主。也就是说，在党委政府的重大决策过程中必须把协商民主作为议事程序列入，在党政机关工作作风检查考核内容中必须把民主监督作为一项重要内容列入，在对党政部门领导和工作人员的实绩考核内容中必须把落实协商民主的意见建议情况作为考核的重要依据等等，作出明确、具体、可操作的规定。

为了确保协商民主在实际社会生活中体现其自身价值，实现其本质要求，只有真正建立起科学的、规范的、制度化的协商民主程序，才有可能做到不以领导人的改变而改变，不以领导人的注意力和兴趣爱好改变而改变，不以各个不同时期重点工作的改变而改变。这样才能真正使协商民主在中华大地上落地、生根、开花、结果。

责任编辑：贺俊春

[收稿日期]2016-04-01

[作者简介]1.张绍能(1959—)，男，云南姚安人，彝族，中共楚雄州委党校、楚雄州社会主义学院副教授；2.蔡丽琼(1963—)，女，湖南常德人，中共楚雄州委党校、楚雄州社会主义学院副教授。

[中图分类号]D621

[文献标识码]A

[文章编号]1671-2803(2016)03-0035-03