派驻乡镇检察室法律监督权行使机制与路径选择

刘冬根，杨世增，王继远



派驻乡镇检察室法律监督权行使机制与路径选择

刘冬根1，杨世增1，王继远2

(1.台山市人民检察院，广东 台山 529200；2.五邑大学 政法学院，广东 江门 529020)

派驻乡镇检察室是基层人民检察院的派出机构，依法行使检察机关的法律监督职权，是延伸检察机关法律监督触角、促进检力下沉的重要载体和有效方式。新一轮司法改革，派驻乡镇检察室要在检察官员额制的大背景下，积极探索，以规范法律监督权行使为核心，以明晰具体监督职能为着力点，进一步健全法律监督权行使机制。

检察室；法律监督权；机制

一、问题的提出

检察机关设立派驻检察室始于上世纪80年代。根据1983年《人民检察院组织法》的规定，省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请同级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。但当时除依法设置派出检察院外，还设置了大量派驻检察室，既有派驻乡镇检察室，也有派驻税务机关的检察室，还有大量驻监狱、驻看守所检察室。后因检察室职责不清、管理较乱，在1996年修改刑事诉讼法后撤销了大部分派驻检察室，只保留了驻监狱、看守所等监管场所的检察室。新世纪以来，由于社会管理创新和广大农村基层建设的需要，各地检察机关又开始在乡镇设立检察室，以延伸法律监督触角、促进检力下沉。截至2013年3月，全国共探索设立了派出检察室2405个。[1]这一轮的派驻检察室以派驻乡镇为主，基本没有派驻税务机关等的专门检察室。这些驻乡镇检察室享有诉讼性法律监督、追诉性法律监督、救济性法律监督、预防性法律监督和规范性法律监督共五项法律监督权。[2]同时，他们也呈现出监督启动的主动性、监督对象的广泛性、监督手段的多样性、监督过程的全面性、监督力度的强制性、监督不当的侵犯性等六个特点。为此，非常有必要对其法律监督权行使机制进行规制。本文将聚焦于派驻乡镇检察室，派驻监管场所的检察室不在本文研讨范围内。

二、派驻乡镇检察室行使法律监督权面临的困难

设立派驻乡镇检察室的“法律”依据是最高人民检察院于1993年4月22日发布的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》(高检发〔1993〕19号)和2010年10月发布的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》。但是，这些文件对派驻乡镇检察室行使法律监督权的具体内容并没有明确规定。从理论上讲，基层检察院的所有职能都可以由派驻乡镇检察室行使，但检察室人少事多，不可能兼顾法律监督业务的方方面面。现在的问题是派驻乡镇检察室工作人员有的是“万金油”、业务素质不高，有的虽是某方面的业务尖子，但也不可能每门业务都精通。如果派驻检察室全面履行法律监督职能，人员业务素质跟不上，案件质量将无法保证。另外，派驻乡镇检察室人员长期脱离派出院的监管，如果手中权力过大，可能会发生滥用职权等违纪违法现象，因此，全面履行法律监督职能是不可能的。派驻乡镇检察室根据辖区特点和派出院的总体安排，只行使某方面的法律监督权或者法律监督的某个环节，才是比较现实的选择。问题是，法律监督权是被动性和主动性集于一身的特殊权力，因此，从目前来看，派驻乡镇检察室在行使法律监督权方面仍然面临许多的困难。

(一)行使法律监督权的依据不明、职责不清

《人民检察院组织法》等法律没有对设立派驻检察室作出规定，当然就没有派驻检察室职责范围的规定。即使在最高人民检察院下发的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中，也没有规定派驻乡镇检察室的具体职责，特别是没有对派驻检察室和派出检察院各内设业务部门之间的职责分工进行规定。由于缺乏法律依据，导致派驻乡镇检察室的存废问题一直困扰着基层检察院和检察室工作人员，制约着派驻乡镇检察室工作的长远发展。即使在党委政府大力支持、群众基础好、派驻乡镇检察室工作取得突出成效的地方，也常因为职责范围不清，导致各派驻乡镇检察室在行使法律监督职权时“五花八门”。有的检察室“麻雀虽小五脏俱全”，基层检察院有的法律监督权它都有，检察室变成了“小检察院”；有的检察室侧重于一项或者几项法律监督职权；有的检察室基本不从事法律监督业务，变成第二个“信访维稳中心”。

在地方层面，虽然各省市对派驻乡镇检察室的职权作了一些规定，但仍不统一。如广东省就有五种“模式”：第一类侧重于反贪反渎检察业务发挥职能；第二类主要围绕侦查监督和公诉业务发挥检察室职能；第三类积极利用检察室平台开展对派出所刑事侦查活动监督；第四类侧重化解社会矛盾、开展法制宣传，参与综合治理、平安创建、社会治理创新等；第五类通过“驻派出所检察官办公室”等机制侧重发挥侦查监督职能。①

(二)人员编制受限导致行使法律监督权的人力不足

由于派驻乡镇检察室在设立上缺乏国家层面上法律、法规依据的支撑，因此中央对于各基层检察院的人员编制的核定并没有包括派驻乡镇检察室，也就是说派驻乡镇检察室并没有单独的人员编制。由于派驻乡镇检察室没有相应编制，各地在开展设立派驻乡镇检察室工作过程中，只能占用派出检察院的人员编制，即从本来已经人手非常紧缺的派出检察院各内设机构抽调人员派往检察室工作。这种人员配置模式，加剧了基层检察院案多人少的矛盾。

(三)与派出人民检察院各内设机构在具体行使法律监督权时衔接不畅

由于法律法规没有对派驻乡镇检察室的具体职权以及检察室与派出院各内设机构的分工作出明确规定，导致派驻乡镇检察室在行使具体的法律监督权时与派出检察院各内设机构之间衔接不畅。如检察室工作人员在下乡走访过程中发现有基本农田被开挖成渔塘，可能存在破坏耕地的犯罪行为。派驻检察室是自行调查后移送国土、公安部门处理，还是移送本院侦查监督部门处理？如果检察室自行调查处理，检察室只有一、二名工作人员，业务繁杂，其办案时间、业务能力等可能难以胜任。如果将线索交由侦查监督部门处理，检察室是否要进行一些初步调查？如果侦查监督部门不接收线索怎么办；或者接收线索后不积极办理，检察室能否进行监督、督促？如果侦查监督部门要求检察室协助作进一步调查，检察室是否协助、如何协助？还有，年底对各部门及其检察人员工作业绩进行考核时，这条监督线索应该算谁的成绩？这些问题看似琐碎，但如果没有完善的工作机制，就会导致实际工作中的互相“扯皮”，法律监督的实际成效将大打折扣。

(四)法律监督权的行使模式与检察改革的大方向不符

根据有关检察改革方案，首先要改革检察权运行机制，实行“扁平化”管理的检察官办案负责制。为此，要减少、整合检察机关内设机构，在办案部门“去行政化”。现已设立的派驻检察室因机构编制所限，肯定要整合；派驻检察室现行的收集线索后、经分管领导审批将线索移送相关内设机构再依法处理的办案模式也与改革方向不符。其次，检察人员要分类管理，检察官实行员额制，数量有限的检察官将很难分配到派驻检察室工作。按照司法改革要求，改革后只有检察官才具有独立办案资格，司法辅助人员不能独立办案。如此，没有检察官名额的派驻乡镇检察室今后如何办案和行使法律监督权，是一个亟待解决的现实问题。

(五)法律监督权的行使模式不符合规范司法的要求

由于缺乏关于派驻乡镇检察室职权职责相关法律法规的明确规定，派驻乡镇检察室行使法律监督权的界限并不明确，实践中只是由各地自行裁量把握，差异性、随意性较大，缺乏统一性、确定性，不符合规范司法的要求。另外，派驻检察室单独办公、工作开展独立性较强、派出院各部门的监督制约难以到位，又长期与监督对象工作、生活在一起，行使职权的廉政风险较高。实践中不乏有派驻乡镇检察室越俎代庖，行使了本该由审判机关和行政机关行使的职权，造成对审判权和行政权的侵犯。另外，派驻检察室权限范围过宽也将导致行使法律监督权时重点不明、成效不高。

三、健全派驻乡镇检察室法律监督权行使机制的路径选择

“穷则变，变则通”。“全面深化改革，是解决中国现实问题的根本途径。改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”[3]对于派驻乡镇检察室行使法律监督权过程中出现的问题和挑战，只有通过深化检察改革，全面完善法律监督权行使机制，才能突破困境，求得破解之道。具体来说，就是要认真分析法律监督权的性质、特点，结合派驻乡镇检察室自身状况，在检察体制改革的基础上，探索派驻乡镇检察室行使法律监督权的合理机制。

(一)通过检察改革，建立健全派驻乡镇检察室法律监督权的行使机制

派驻乡镇检察室主要行使法律监督的辅助性职能，这应当成为检察改革过程中界定派驻乡镇检察室职责的基本思路。根据法律监督权的性质、特点，结合本轮检察改革的基本思路，建立健全派驻乡镇检察室法律监督权行使机制应当坚持以下原则：一是法律监督权应当统一行使。“一体化”是检察机关的突出特点，也是检察监督的独特优势。不论是派驻乡镇检察室，还是派出院的某个业务部门，对外开展法律监督业务时都只代表检察机关。因此，在划分基层检察院内设机构和派驻乡镇检察室的职权时，要注意法律监督权行使的整体性，不宜作过细划分，不能因为检察机关内部的职能“纷争”影响法律监督的整体效果。二是检察机关内部业务分工应当遵循司法活动规律。司法讲求亲历性，法律监督也要尽量做到承办检察官亲力亲为。因此，在检察机关内部，行使法律监督权的环节不宜过多。特别是一些司法性质较强的工作，应当由承办检察官独立完成。在改革派驻乡镇检察室法律监督权行使机制时，派驻检察室人员应当主要从事辅助性、事务性工作；司法性事务应当主要由相关业务部门的专业检察官独立完成。三是发挥派驻乡镇检察室扎根基层、接近群众的独特优势。如在接受控告、举报、申诉方面，应当主要依托派驻乡镇检察室，积极收集有关法律监督线索；在开展法律监督调查工作时，承办检察官应当与检察室人员“搭档”进行，充分发挥检察室人员的“地缘”优势；在宣布有关法律监督决定、跟踪落实有关监督措施、开展预防和法律宣教活动时，应当主要由派驻乡镇检察室人员完成，既纾解检察官的工作负担，又提高检察室人员工作的司法含量和价值认同。

(二)以完善立法为基础，明确派驻乡镇检察室的法律地位

缺乏相关法律法规的明确规定是导致派驻乡镇检察室法律监督权行使机制存在诸多问题的首要原因。因此，应尽快修改《人民检察院组织法》，在组织法中明确规定县级人民检察院可以根据辖区实际情况和工作需要在乡镇设置派驻检察室，并概括性地规定派驻乡镇检察室的职责范围。另外，最高人民检察院还要修改完善《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，对派驻乡镇检察室行使法律监督权的具体职责、相关工作程序等作出明确规定。

(三)以改革权力运行方式为着力点，健全派驻乡镇检察室法律监督权行使机制

本轮司法改革，派驻乡镇检察室不属检察改革的重点，却是顺利完成检察改革的难点。如机构存废、人员安排，特别是员额内检察官是否派驻、如何派驻等，都是改革中的“硬骨头”。根据业务管理“扁平化”、检察官独立办案独立负责的总体改革思路，改革派驻乡镇检察室法律监督权运行方式主要包括三方面：一是淡化“机构”意识。整合基层检察院内设机构设置，淡化“机构”意识和“官本位”思想，突出检察官的办案主体地位。在派驻乡镇检察室不配备检察官，检察室负责人是检察辅助人员，主要职能是协助检察官开展工作。二是明确划分派驻乡镇检察室和基层检察院各业务部门的职责范围。派驻乡镇检察室的主要职责是受理控告、举报、申诉，下乡调查走访，核心职能是收集法律监督线索。对于收集到的法律监督线索不能自行处理，应当通过案件管理部门随机分派给相关业务部门的检察官办理。在检察官办理案件过程中提供协助。三是灵活组建检察官办案组。派驻乡镇检察室的检察辅助人员将线索移送案件管理部门后，线索随机分派到哪个检察官，哪个检察官就与移送线索的派驻检察室人员组成办案组，开展调查取证等相关办案活动。

(四)以明确监督程序为抓手，确定派驻乡镇检察室行使法律监督权的具体方式

派驻乡镇检察室行使法律监督权的主要方式是收集法律监督线索，包括刑事执法监督线索、民事行政监督线索和职务犯罪线索。针对不同的法律监督线索和被监督主体，有不同的监督方式。

1.对于公安派出所的监督方式。主要包括立案监督、侦查活动监督和治安处罚案件的监督三个方面。对于立案监督，派驻乡镇检察室可以根据群众控告举报的情况或者在工作中自行发现的情况，要求公安派出所书面说明不立案的理由，必要时可以要求公安派出所提供相关报案材料和其他调查材料。如果经初步审查认为公安机关应该立案而不予立案的，则应当将该线索移交给案件管理部门随机分派给侦查监督检察官进行审查，由检察官决定是否通知公安机关立案，或者向公安机关发出纠正违法通知书或者检察建议书。派驻检察室人员可以参加办案组或者为办案检察官提供协助并跟踪督促公安派出所对检察机关监督意见的落实情况。对于刑事侦查活动的监督，派驻乡镇检察室在工作走访中发现或者经群众举报发现公安派出所在刑事侦查活动中有滥用强制措施或者刑讯逼供、威胁、引诱等违法办案情形的，一方面可以找相关当事人询问，进行初步核实，另一方面可以要求公安派出所提供审讯笔录、同步录音录像、拘留证、逮捕证等案件材料进行初步核查。经过初步核查，发现公安派出所的刑事侦查活动涉嫌违法办案的，立即将线索及相关证据材料移送案件管理部门分派给侦查监督检察官办理。派驻乡镇检察室人员可以参加办案组与办案检察官一起开展工作。对于治安处罚案件的监督方式与上述对侦查活动的监督方式基本一致。

2.对于人民法院派出法庭的监督方式。派驻乡镇检察室对人民法院派出法庭的监督主要是对民事审判和执行活动的监督。在具体监督方式上主要是通过群众反映和调查走访发现人民法院派出法庭的民事审判和执行活动存在违法或者不公正情形时，可以通过向当事人了解情况和审查人民法院判决、裁定书及执行情况，初步判断是否存在审判和执行违法或者不公正以及枉法裁判的情形。如果发现可能存在民事审判、执行违法情形的，应当将该线索移交给案件管理部门，依法指派民事行政检察官办理。派驻检察室人员可以与民事行政检察官组建办案组，根据检察官的指派开展工作。另外，因为人民法院派出法庭不负责刑事审判，如果派驻乡镇检察室发现人民法院刑事审判活动中可能存在违法审判或者枉法裁判情形的，应当将有关情况及时向本院控告申诉部门反映，由控告申诉部门进行初核后依程序移送案件管理部门分派给有关检察官办理。

3.对于乡镇行政机关的监督方式。检察机关对乡镇行政机关的监督主要是(广义上的)行政监督，具体包括支持起诉、督促起诉以及对一般违法行政或者执法不公行为的监督。支持起诉，是指人民检察院对损害国家利益和社会公共利益的行为，支持受损害单位或个人向人民法院起诉并参与诉讼的活动。[4]督促起诉，是指针对遭受损害的国有资产或社会公共利益,监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责时,检察机关对于可通过民事诉讼获得司法救济的案件,以监督者的身份督促有关监管部门或国有单位履行自己的职责,依法提起民事诉讼,保护国家和社会公共利益的一项民事行政检察制度。[5]派驻乡镇检察室在支持起诉过程中，主要是通过走访、受理控告申诉等，了解到乡镇行政机关作出的违法或者不当的行政行为侵害了国家或者社会公共利益时，及时向受损害单位或者个人初步了解核实有关情况。认为可能存在以上情形的，及时将线索移交给案件管理部门分派给民事行政检察官办理。对于督促起诉的监督，主要是当国有资产或者社会公共利益遭受损害，而负有监管职责的有关单位(主要包括乡镇行政机关、县级人民政府工作部门派驻乡镇机构等)怠于行使自己的监管职责时，派驻乡镇检察室可以根据自身工作发现或者群众举报的情况，进行初步核查了解。如果认为需要检察机关监督的，应当及时将线索移送案件管理部门分派给民事行政检察官办理。派驻检察室人员与民事行政检察官组建办案组，根据检察官的指派开展支持起诉或者督促起诉工作。

4.对于基层国家工作人员涉嫌职务犯罪的监督方式。派驻乡镇检察室收集法律监督线索，一项重要任务是收集基层国家工作人员的职务犯罪线索。与其他法律监督线索相比，职务犯罪线索具有隐蔽性、保密性等重要特征。因此，派驻乡镇检察室处理职务犯罪线索的方式与处理其他法律监督线索也完全不同。首先，派驻乡镇检察室应当积极收集职务犯罪线索，将其视为自身工作的重要内容。其次，派驻检察室在接受控告、举报、申诉或者走访过程中收集到职务犯罪线索后，无需进行初核，应当立即移送本院举报中心，由举报中心进行初核分流。如果举报中心认为涉嫌职务犯罪且属本院管辖的，应当由举报中心通过案件管理系统分派给职务犯罪侦查检察官进行初查。再次，职务犯罪侦查检察官对线索进行初查或者侦查时，可以吸收派驻乡镇检察室人员参加办案组，开展相关调查取证活动。如果没有职务犯罪侦查检察官的指派，派驻乡镇检察室人员不得以任何理由对其已经移交的职务犯罪线索进行调查、了解等活动。

注释：

① 参见广东省人民检察院检察长郑红2015年11月10日在全省检察机关派驻基层检察室建设推进会上的讲话。

[1]王金庆.派驻基层检察室工作理论与实务研究[M].北京.中国检察出版社, 2015: 6-7.

[2]汪建成，王一鸣.检察职能与检察机关内设机构改革[J].国家检察官学院学报，2015(1)：44-59.

[3]习近平.习近平总书记系列重要讲话读本(2016年版)[M].北京：学习出版社，人民出版社，2016:69.

[4]赵瑞.检察机关支持起诉制度探析[EB/OL].[2016-08-11].http://www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201508/t20150811_1534914.html.

[5]陈荣梅.民事督促起诉工作的实践困境与解决建议[EB/OL]. 正义网.[2014-03-12].http://www.jcrb.com/xztpd/2014zt/201403/NVCGZW/YXJ/201403/t20140312_1345437.html.

[责任编辑 李夕菲]

2016-08-28

本文为广东省人民检察院2015年度课题“派驻镇街检察室法律监督权行使边界研究”的阶段性成果。

刘冬根(1976—)，男，江西吉水人，硕士，主要从事诉讼法研究。

D693.69

A

1009-1513(2016)04-0063-05