我国公务员聘任制的现实困境及对策探究

刘 巍，戴佳伟（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

我国公务员聘任制的现实困境及对策探究

刘 巍，戴佳伟
（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

《公务员法》的实施使公务员聘任制在我国法律上得到了确定，随后各省市进行了公务员聘任制的试点，在推行的过程中，聘任制取得了一定的成效，但同时也暴露出适用范围过小，选聘方式不规范；缺乏普遍认同，晋升通道堵塞；绩效考核标准不明确，成为变相铁饭碗；实施过程中急功近利，人才流失严重；难以对委任制造成根本影响等问题。结合域外成熟经验，我国应健全法律法规，明确具体实施措施；更新传统观念，形成普遍认同感；完善绩效考核标准，建立科学的续聘与解聘制度；完善培训与开发制度，发挥最大作用；建立聘任制公务员与委任制公务员转化机制等措施。

公务员；聘任制；委任制；绩效；解聘；培训

我国《公务员法》规定“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”该条对公务员聘任制的适用范围，聘任方式以及管理方式做了概括规定。招聘机关通过公开招聘或直接选聘的方式，与拟聘人员在平等自愿、协商一致的基础上签订聘任合同，使其从事专业性较强的职位和辅助性职位，并在聘任合同的期限之内享有行政编制，这样的受聘人员即为聘任制公务员。[1]

2007年深圳市人社局公布，将公开招聘41名聘任制公务员，成为试点这一制度最早地区。2008 年 7月，上海市浦东新区第一批聘任制公务员上岗。2009 年黑龙江省开展首批试点，在公务员招考中提供了381 个岗位实施公务员聘任制。2012年，江苏、成都、河南、湖北等省市也陆续实行公务员聘用制试点。2014年安徽、贵州等省份选取试点城市开展聘任制公务员试点，[2]然后在此基础上，逐渐推开。之后，公务员聘任制在全国各地普遍试行。公务员聘任制实施多年来取得了初步成效，作为公务员任命的重要补充形式，公务员聘任制进一步提供了相对灵活而有效的新的录用方式，更好地促进了我国公务员队伍的新陈代谢，也有助于政府选择更适合的优秀人才。目前聘任制较好地改变了人们的思想观念，打破了公务员终身制；提高了我国公务员的责任感与服务意识，更好地促进了我国政府机关高质量人才的积极吸纳与引进，通过聘任合同吸引一些高素质人才进入公务员队伍中，提高了我国公共管理与公共服务的水平。

一、公务员聘任制实施中的问题

（一）适用范围过小，选聘方式不规范

根据我国现行《公务员法》的规定，聘任制只能适用于专业性较强的职位和辅助性职位，其它职位则无法适用聘任制。除了深圳之外，我国大部分试点只是象征性的拿出很少的岗位，据厦门市公务员局介绍，2013年厦门只有4家单位完成5名聘任制公务员招聘。[3]如此小规模的招聘，可见其所产生的效果也是微乎其微。此外，目前招聘聘任制公务员的方式主要包括公开招聘与直接选聘两种。但是，究竟在什么情况下采取公开招聘，而又在什么情况下采取直接选聘，《公务员法》的规定还是相对模糊的，并且弹性较大，此外，公开招聘可以按照考试录用的程序进行；但是，对于直接选聘，《公务员法》并未做出具体的解释，因此，在具体的选聘实践中，容易发生权力寻租等腐败行为，部分领导可能任人唯亲，造成选聘工作失去公正性。

（二）缺乏普遍认同，晋升通道堵塞

目前，我国对聘任制公务员实行合同管理，也就是聘任制公务员与聘任单位双方签订聘任合同，一般为一到五年。深圳市人社局公务员管理处的负责人表示“一些人有临时工心态，对未来顾虑比较多，所以当时招录的聘任制公务员①的流失率比较高。”[4]在聘任期间，职位是无法变动的，因此聘任制公务员的晋升通道是被堵塞的。任用期满结束之后，用人单位自由选择是继续签订聘任合同或是解除聘任合同，而被聘用的公务员只能被动地接受聘用单位的最终决定，无法主动掌握自己的职业规划，聘任制公务员没有委任制公务员稳定的工作环境，得不到其他公务员认可，且无法获得晋升，对于工作积极性有较大打击。

（三）绩效考核标准不明确，成为变相铁饭碗

目前对于聘任制公务员的绩效考核，由于处在试点阶段，国家还没有统一的考核标准，聘任制公务员从事的是专业性较强的技术岗位，聘任合同中也无法规定具体的考核标准。因此目前对聘任制公务员的考核只是依靠聘任单位的单方评价，根据实行聘任制单位的主管人员介绍，“由于缺乏统一标准，当前主要就是对德、能、勤、绩、廉五个方面进行评价。实践中因为参评人与被评人在一个单位，因此一般不会给差评。按我们的理解就是，一般没有犯重大错误，都不会被评为不称职的”。而聘用制公务员的绩效工资也是与工作任务量完成的情况来确定的。如果被考核者的得分在60分以下，或者两年在60分到70分之间，那么就将终止合同。但是用人单位由于缺乏具体标准，大多考核结果分数较高，因此不会出现辞退的情况，导致聘任制变成一种变相的铁饭碗。

（四）实施过程中急功近利，人才流失严重

各地在具体实施公务员聘任制过程中，仅仅是为了应急或者满足自身的政绩需要，并没有发挥聘任制公务员的最大作用；还有在聘任过程中只重视聘任制公务员的工具性价值，没有综合运用经济学观点进行考虑，为了吸引高端人才，我国公务员聘任制的一个很重要的内容就是采用高薪纳才战略，但是高薪只是吸引人才的一个因素，由于缺乏更多的人才保障机制，使得聘任制公务员缺乏良好的个人成长空间，也无法保障其个人利益不受损害，导致聘任人才流失严重，而且增加了政府的用人成本。据《南国早报》报道，颜兵受聘为江苏无锡市对日招商首席代表，税后年薪高达数十万元，但他没有决策的权力，需要与政府领导、相关企业共同商议。[5]这并没有充分发挥聘任制公务员的才智，限制其能力的展现，片面强调引进高端人才。

（五）聘任制难以对委任制造成根本影响

首先，公务员聘任制的最初目的是为了打破公务员“铁饭碗”，实现“鲶鱼效应”，但是经过试点我们发现该目的难以实现。我国聘任制公务员实施范围还非常小，没有形成全面和系统的制度体系。而且公务员聘任制如果作为一种制度体系的话，不能仅仅局限于聘请部分人员，而是要系统性地解决公务员的进入和退出的问题。这个制度体系真正建立的关键是要有相当比例的聘任制公务员与委任制公务员相互转化，而不是临时聘用个别的、极少数的公务员。其次，当前公务员聘任制的试点改革，都没有触动原有公务员终身制这一核心，端着“瓷饭碗”的聘任制公务员干得再好,也不会对端着“铁饭碗”的委任制公务员构成任何威胁。

二、外国及中国香港地区的做法研究

（一）美国

美国对于聘任的政府人员采用临时雇员的定义，美国人事管理总署在其向联邦功绩制保护委员会提交的一份报告中规定临时雇员服务年限不超过1年，只有在某些特定的竞争性的岗位上，雇员服务年限最长可以为4年。[6]美国联邦机构规定以下情况可以使用临时雇员：为了完成高峰期的工作量、填充那些将来拨款可能有问题的职位、临时填补终身职位,以使这些职位将来可以被其他机构转来的终身雇员所占用、填补那些正在研究有可能外包的空位。[7]在临时雇员实行过程中也暴露出一些问题：首先，部分单位滥用临时雇佣权，违反法律规定延长临时雇员工作的期限。其次，一些属于临时雇员的人去竞争终身制的职位，严重违反了公平和公开的原则。这些问题严重阻碍了临时雇员制度发挥积极作用，美国人事管理总署解决这些问题的对策是：规定了临时雇员最长服务年限并且限制了任何一个临时雇员所能占据的联邦岗位的时间，禁止任何部门延期使用临时雇员或是对同一个人重复任命临时雇员的职位。建立了临时雇员直接转变为终身雇员的机制，在某些特定情况下临时雇员可以转变为终身雇员。这些措施有效的解决了美国政府使用临时雇员的问题。

（二）德国

联邦德国在20世纪50年代开始进行公共行政服务领域的改革，在行政组织中引入政府雇员制度，根据不同地方和不同行政职能使公务员、政府雇员和工人各占一定的比例，公务员通常担任领导职务，而政府雇员通常担任专业性较强的法律、技术职务，工人通常执行辅助性事务工作。[8]为了方便政府进行管理，德国根据政府工作人员的身份不同而采用不同的法律文件，如公务员管理的法律依据是联邦公务员法,而政府雇员的管理依据是联邦雇员劳资合同法。[9]两个法律文件对公务员和政府雇员进行了明确的区分，不同的身份享有的权利义务内容是不同的，可以担任的职务也有明显的区别，工资标准以及职务关系的产生和解除在两部法律文件中也都有明确规定。当产生问题时，双方都可以按照法律文件的规定起诉，由法院判决，有效解决了政府雇员制度推行过程中的问题。

（三）中国香港地区

分析很多切缝外观不合格的原因，大多是由轨道安装精度不够而产生的。因此轨道安装要严格按照测量放样所弹出墨线位置进行安装。在安装临时轨道施工过程中，临时轨道要根据切缝机具的尺寸进行加工，若选用汽油切缝机，轨道以4～5m一节为宜，应满足切缝设备平滑在其上行走。轨道用的工字钢必须选用强度足够、未变形的钢材，钢材表面宜涂刷油膏润滑，以利于机具行驶。若工程规模大、切缝厚度大，也可采用体积重量更大的柴油切缝机，行驶不稳定时轨道使用更大一号的槽钢制作。

之前香港地区的公务员制度受英国文官制度的影响，实行永久聘用制度，被称为“镀了金的铁饭碗”。后来此种制度的弊端逐渐暴露，香港开始实行合约聘用制。并且规定能否续约取决于公务员在聘任期间的表现，只有表现良好的公务员才能获得续约机会，如果受聘者表现不佳，或不能表现出其从事监督和管理工作的潜质和能力，将不能续约；监督职级的公务员不再实行永久聘用制，按长期聘用条款聘用。[9]除此之外，香港还会聘用一些不属于公务员编制内的非公务员合约雇员以应付短期、非全职、或无须长期或永久保留人手的职务需求，这样是政府使用人员有很大的灵活性。即香港政府主要聘请合约公务员和非公务员合约雇员，根据具体职务确定他们的工资和待遇，有效发挥了合约聘用制的积极作用。

三、走出公务员聘任制困境的对策探究

（一）健全法律法规，明确具体实施措施

目前《公务员法》的规定较为概括、配套法律法规的不健全严重制约着我国公务员聘任制的完善。因此要完善现有法律，加大聘任制的适用范围，除了坚持现有的专业性和辅助性的职位，不断增加新的职位实行聘任制。同时要细化规则，增强可操作性，对何种职位的聘任制公务员采用何种招聘方式以及招聘程序做出明确具体的规定，以确保可操作性。此外相关部门要尽快制定并推行《聘任制公务员管理条例》，作为管理聘任制公务员的配套法规，明确具体管理措施，将管理权力落实到具体行政部门，保证在聘任和管理聘任制公务员时有法可依。

（二）更新传统观念，形成普遍认同感

当下我国公务员报考热的主要原因是对公务员终身制的追求，在我国现阶段，对公务员聘任制的理论认同尚未形成，严重制约着我国公务员聘任制的实施。因此，政府需要加强对公务员聘任制的介绍，更新传统观念，形成对公务员聘任制的理论认同的共识。公务员聘任制改革的内部动力主要来源于行政部门工作人员的理解、支持与配合。只有当内部人员的“官本位”思想与“铁饭碗”观念得到彻底改变时，才能最大限度地发挥改革的重要作用。要从思想上破除公务员是“终身制”、“常任制”、“铁饭碗”等熟悉的词汇的传统观点，只有观念得到更新，才能促进公务员聘任制的有效实施。

（三）完善绩效考核标准，建立科学的续聘与解聘制度

（四）完善培训与开发制度，发挥最大作用

目前公务员聘任制在实施中存在“重引进，轻使用和培养”的问题，由于缺乏长期稳定的工作和普遍认同感，很多单位只是为了解决某一项技术难题而采用高薪引进人才的做法，忽视对于此类人才的长期培养，但聘任制公务员最大的目标是引进高端人才提升公共服务水平，此种做法导致实施聘任制公务员成效不彰。因此要建立培训制度，对于聘任制公务员进行岗前培训、工作技能培训，提升他们对于公务员工作的熟悉程度，并且充分发挥此类高水平人才的能力为公众服务，探索与他们建立长期聘任合同，并且利用他们的专业能力培训其他公务员，发挥最大作用。

（五）建立聘任制公务员与委任制公务员的转化机制

公务员聘任制实施的初衷是为了打破公务员终身制，但是目前聘任制与委任制双轨运行，聘任制公务员没有对委任制公务员造成威胁。可以借鉴美国临时雇员转变为终身雇员的机制，建立委任制公务员的退出机制，通过绩效考核成绩等标准综合评判，表现较差的委任制公务员退出职位，让表现突出的聘任制公务员进入，获得长期担任公务员的机会，实现聘任制公务员与委任制公务员的转化，畅通了聘任制公务员的晋升渠道，也使“鲶鱼效应”真正发挥作用。这对于激发聘任制公务员与委任制公务员工作积极性具有重大作用，也有利于从根本上发挥公务员聘任制的积极作用。

四、结语

公务员聘任制之所以成为社会各界关注的热点问题，是因为该项制度不仅关系到党政机关工作的高效运行，还与社会公众的利益密切相关。丰富和完善公务员聘任制是创新和发展我国公务员制度的重要基础。公务员聘任制在我国尚属于试点阶段，在实施过程中也暴露出一些问题，但公务员聘任制改革是一项系统的工程，不可能一蹴而就，要在现有公务员规范制度下，稳步推进公务员聘任制度的完善，着力解决已经暴露出的严重问题，借鉴其它国家和地区的先进经验，在稳定中追求弹性，实践中挖掘经验，对于完善我国公务员制度、建设社会主义法治国家具有重要意义。

[1] 苏礼和．公务员聘任制面临的困境及其对策分析[J]．西南交通大学学报，2009，10（5）：121- 125．

[2] 公务员聘任制的诱惑[EB/OL]．中公教育网，http://www.offcn.com/news/2015/0413/6177.html，2015- 4- 13.

[3] 公务员聘任制试点观察：暴露多种问题[EB/OL]．新华网，http://www.qh.xin huanet.Com/2015- 05/25/c_1115393220.htm，2015- 05- 25．

[4] 公务员改革最新消息：聘任制公务员“临时工心态”致流失率高[EB/OL]．新京报，http://www.askci.com/news/ 2015/04/13/85832ujqg.shtml，2015- 4- 13.

[5] 天价公务员颜兵五十万年薪好看不好拿[EB/OL]．青岛新闻网，http://info.jobcn. com/article/86175，2006- 05- 13.

[6] Temporary Federal Employment: In Search of Flexibility and Fairness, A Report to the President and the Congress of the United States by the U. S. Merit Systems Protection Board[Z]. September, 1994.

[7] 陈新喆. 中美公务员聘任制对比研究[J]. 人才资源开发，2014，（1）：68- 69．

[8] 高家伟. 德国政府雇员制度的启示[N]. 法制日报，2003- 01- 09．

[9] 吴丽娟. 中国公务员聘任制改革的现实困境与路径选择—基于中西方公务员制度的比较分析[Z]. 当代中国政治研究报告，2012.

On realistic Predicament of Civil Servant System and the Countermeasures

LIU Wei, DAI Jia-wei
(Law School, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan Hubei 430073, China)

The Civil Servant Employment System has been determined by the implementation of the "Civil Law"in the law of our country, then the provinces conducted a pilot project of the Civil Servant Employment System, in the implementation process, the Employmen System has achieved some effect. But it also exposed scope of application too small, the mode of employment is far from standalization; the lack of universal recognition, promotion channel blockage; performance appraisal standards are not clear, a disguised iron rice bowl; the process of implementation of quick success, a serious brain drain; and some problems ,such as it’s hard to create a fundamental effect on the appointing system, Binding extraterritorial mature experience, China should improve laws and regulations, definitude and specify implementation measures; updating the traditional concept of the formation of common identity; improve the performance appraisal standards, establish a scientific reappointment and dismissal system; improve the training and development system, play the biggest role; establishing emplyment and the appointment system of civil servants conversion mechanism solutions.

Civil Servant; Employment system; Appointment System; Achievements; Dismissing; Traning

D630

A

2095－414X(2016)02－0072－04

刘巍（1967-），男，副教授，硕士，研究方向：行政法学.