关于公益性水利工程项目招标管理的思考

欧小艳

（湖南省洞庭湖水利工程管理局　长沙市　410007）

关于公益性水利工程项目招标管理的思考

欧小艳

（湖南省洞庭湖水利工程管理局长沙市410007）

文章对公益性水利工程建设项目招标管理体制情况作了简单介绍，就招标管理中存在的问题进行分析，并提出了招标管理需要采取的措施和对策。

公益性水利工程项目招标管理措施对策

近年来，国家对民生工程进一步重视，水利建设投入资金越来越多，随着《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国招标投标条例》（以下简称《招标投标条例》）的颁布，湖南省水利系统对招标投标的法律意识增强了，尤其是系统出台了相应的招标投标办法，对规范招标投标活动有积极的意义。但是，由于建设管理体制、招标法律意识、招标过程管理等方面欠缺的原因，在招标投标方面还存在一些问题，省内省外水利系统在招标方面的腐败现象时有发生，严重影响水利投资效益，影响人民群众的生命和财产安全，通过对招标法律法规的学习及对湖南省招标管理的了解，笔者对公益性水利工程项目的招标管理进行了初浅的思考。

1　水利工程建设项目招标管理体制情况

1.1实行水利工程建设项目法人责任制

公益性水利工程建设管理体制有两个发展阶段。第一个阶段为自营制，在实行计划经济体制时代，水利工程基本上由国家出资兴建，政府通过行政手段进行直接管理，由于责任主体缺失和投资效率低，水利工程建设普遍形成“投资无底洞，工期马拉松”的局面。第二个阶段为项目法人责任制。随着我国市场经济体制改革的进展，1999年、2000年国务院和国务院办公厅先后下文，规定公益性水利工程建设项目都要实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，建设管理体制已经确立为实行以项目法人制为核心的“三项制度”。

（1）项目法人组建的依据。根据《关于贯彻落实〈国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知〉的实施意见》（2001年7月4日 水建管[2001]74号）的规定，地方项目由县级以上人民政府或其委托的同级水行政主管部门负责组建项目法人，并报上级人民政府或其委托的水行政主管部门审批，其中总投资在2亿元以上的地方大型水利工程项目由项目所在地的省（自治区、直辖市及计划单列市）人民政府或其委托的水行政主管部门负责组建项目法人。据此，公益性水利工程建设项目应该成立省、市、县三级项目法人，承担各级水利工程建设任务。

（2）项目法人的性质。公益性水利工程建设项目组建的项目法人一般属于事业单位法人性质。

（3）项目法人的责任。公益性水利工程建设项目法人是项目建设的责任主体，对项目建设全过程负责，对项目的工程质量、工程进度、资金管理和生产安全负总责，并对项目主管部门负责。

1.2明确水利建设项目招标及管理主体

（1）水利主管部门是水利工程建设项目招标管理的监督主体。各级水行政主管部门应该认真履行建设管理职责，严格监督、检查水利工程建设程序、招标投标、建设监理、工程质量和资金管理等有关法规、规章的执行情况。对在项目建设管理中严重违反国家法律、法规和规章的人员给予必要的行政处罚。

各级水行政主管部门要依法对水利工程招标投标活动进行行政监督，对招标过程不规范、标段划分不合理、中标单位不符合资质要求、转包和违法分包等问题，要依法进行处理。一般来讲，水行政主管部门必须明确一个内设单位为水利建设监督管理部门，负责水利工程建设项目招标的监督管理。

（2）项目法人是水利工程建设项目招标的责任主体。招标投标制是工程建设领域分配建设任务的一种具有竞争性的交易方式，实行招标投标制，使水利工程建设项目管理纳入合同法的管理范畴，形成了较为严密的、相互制约的合同关系。

项目法人要对项目建设全过程负责，就必须按照《中华人民共和国招标投标法》等法律法规，通过招标投标活动，择优选定设计、监理、施工及材料设备供应单位，并与这些承包人或被委托人签订有关合同，完成建设任务。项目法人作为招标人，主持招标工作，公开、公平、公正、择优地选定施工、监理、设计等单位。

（3）设计、监理、施工等各方单位是水利工程建设的参与主体。施工、监理、设计各方通过投标、评标后中标，与项目法人签订合同后形成了民事合同关系，需遵守有关水利工程建设的强制性规定，忠实履行合同或委托协议的权利和义务，其建设活动与项目法人一样，受水利主管部门监督。

招标投标作为工程项目建设过程中的一个环节，其管理体系受制于建设管理体制，项目法人（招标人）及投标人或潜在投标人在招标、投标、开标、评标、定标、签约、履约等一系列活动，都要按照《招标投标法》、《合同法》等相关法律法规执行，其招标投标过程中的行为受水利主管部门的监督。

2　招标管理中存在的主要问题

2.1水利系统内部建设主体与监督主体不明确

在水利部门内部，存在建设与管理监督一体、权责不分的现象，有的没有成立项目法人，建设与监督管理由同一个部门负责，有的虽然成立了项目法人，但是没有明确其建设主体责任，在实施项目建设中，责任意识不强。

2.2项目法人责任制执行不够好

（1）有的水利工程建设项目未组建项目法人。有的单位仍采用自营式或指挥部模式，由各有关单位领导临时组成协调议事机构，具体建设管理由水利局负责，未形成项目建设的责任主体。

（2）有的项目法人组建不符合规定。表现在，有的水利工程建设项目没有按法定程序和条件组建项目法人，项目法人不是由政府或机构编制主管部门发布的机构组建文件，有的组建文件中未明确该机构为该建设项目的项目法人，未明确机构性质，也未明确其主要职责，未任命法定代表人；使项目法人有名无实，在建设管理活动中，不具备合法的民事主体资格。

（3）有的项目法人组建不规范。组织不健全，结构不合理，项目法人成员人数不足，有的为临时性的，经济、技术人员分布不均，内部机构设置不全，缺乏完善的内部管理制度等。

2.3项目法人法律意识不够强

（1）依法招标的意识不够。由于要照顾本系统企业的利益，有个别的可能要照顾上级个别领导的面子，或者极个别要谋求自己的私利，难于保证公平招标；有的对中介机构或评委的某些不正常行为不及时制止，听之任之；有的不严格按照招标纪律办事，或者招标环节没有精细化，没有做得步步留痕。

（2）依法履行合同的意识不够，项目法人（发包人）对其他项目参建单位（承包人）检查督促的多，对于自己在合同中履行义务的时候考虑得少，如资金是否按时拨付，施工现场是否提供了应有的施工条件等。

（3）依法主张权利的意识不够，发包人在招标过程中和合同签订后履行合同的过程中，对于潜在投标人、投标人和承包人的违法行为或违约行为，往往不想得罪人，没有站在国家利益的高度制止其不良行为的发生。

2.4招标过程管理不够严

（1）制度设计缺乏严密性。《招标投标法》、《招标投标条例》对招标的每个环节都有规定，但是，在具体的操作中，由于没有更细致的程序制度控制，使招标有的流于形式，表面上是公开招标，实际上已经内定；有的招标利益化，使招标有利于其特定的投标人；有的忽略招标关键环节的规定，如，评委的回避制度就流于形式，在评标前既没有提供给评委应该回避的单位名称，也没有由评委作出回避的书面承诺，缺乏强制性操作程序。

（2）招标过程存在主观性，如限制其他人投标，评标过程有倾向性。评标及评标专家管理的科学化水平还不高，评标专家素质参差不齐，社会关系复杂，存在“人情分”、“印象分”现象。

（3）监督缺乏主动性。行政监督部门对招标工程的关键环节做到了现场监督和必要监督，如开标、评标实时监督，接受招标备案，接受投诉和举报，但对投标保证金的来源、去向及合同签订后履约情况尤其是施工单位主要人员的单位情况等的监督缺乏主动性。

3　招标管理需要采取的措施及对策

3.1建立建设与监督主体明晰的管理体制

在水利系统内部，对于招投标工作，要建立主管部门的建设监督管理责任与项目法人的建设主体责任相分离的制约体制，制定一系列招标投标监督制度，对招标当事人的合法性进行监督，形成项目法人敢担当、行政监督敢负责的有效建管机制。

项目法人须遵循市场秩序，与其他参建方签订相应合同，与其履行平等的民事法律义务和责任。作为水利主管单位的监督部门，对项目法人执行招标投标的合法性进行监督，同时，对建设各方签订合同后的履约情况进行监督，确保水利工程建设质量符合建设要求，确保人民群众的生命财产、生态环境得到保障。

3.2加强项目法人的法律意识

招标投标有关法律明确了招标人的民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任。作为项目法人，要严格按照法律法规组织招标、评标、定标，并做好合同签订后的后续管理工作。

（1）要有依法招标的意识。招标前按程序送审，并严格按照经审核的方式组织招标；公平地对待各投标人，公正地评标，按规定公开必须公开的信息。严格按照招标程序招标；领导和工作人员不干预招标等。否则，按照招标投标法等相关规定要相应承担民事责任、行政责任，甚至刑事责任。

（2）要有自觉履行合同的意识。合同是招标人与中标人在招标文件及投标文件的基础上平等签订的合约，是平等的民事合同，双方都有履行合同的义务。在水利工程建设项目招标中，招标人虽然为公职人员，但在工程合同中，与设计、施工等建设参与方的权利、义务是对等的，都需要履行自己应尽的义务，招标人不能有任何优越感。如果违背合同，不按照合同规定履行义务，将受到对方的追责，必要时应给予对方经济补偿。如在施工前须提供必要的现场施工条件，依合同约定，按照工期完成进度按时付款等都属于招标人必须履行的义务。

（3）要有敢于主张权利的意识。在承包人或被委托方失约不履行应尽义务，影响工程质量、工期、资金效益，会给国家利益造成损失时，项目法人不应该听之任之，应该责无旁贷地追责，主张自己的权利，可以给予对方返工、扣除履约保证金及上报行政监督部门给予更严厉的惩处等。

3.3加强招标投标过程的管理

（1）最大限度地公开信息，防止暗箱操作。让权力在阳光下运行，招标工作也不例外，公开是最好的防腐剂。现在招标制度、程序都进一步规范了，招标公告、中标公示等环节都能按要求公开，但是按照招标投标有关规定，评标过程是不能公开的，而暗箱操作往往就在评标环节中出现，如果在评标结果出来以后，将不涉及商业秘密的信息尽可能多地公开，如，在公示中标结果的同时公开评标委员会成员名单，让评委置于大众的监督之下，既能督促评委主动、自觉地履行回避义务，也会让评判更具有公正性。

（2）招标与评标分离，降低串标风险。串标需要前后环节相衔接才能完成，串标人需知晓招标前期的招标要求、投标人数量、投标人名称等信息，也要知道评委的信息、评标的规则等，关键是评委要为你“说话”，现在电子自动抽取评委解决了泄露评委名单的风险，斩断了投标人与评委的联系。但是有招标代理机构、招标人代表在评标现场，尤其招标人代表作为业主评委参与评标，增加了串标的风险，所以，如果项目法人内部将招标工作人员和业主评委 （招标人代表）分开，由不同的人员承担招标和评标工作，能减少串标的可能，当然，如果评委中全部是专家评委，这种风险可能会降到最低。

（3）采用电子招标办法，使围标无法可围。2013年5月，国家发展改革委员会同有关部门制定了《电子招标投标办法》，采用电子招标投标方式，对实现市场信息公开共享，降低招标采购成本，提高招标采购成效，规范招标投标市场秩序具有重要作用。

目前，电子招标投标还在试点阶段，要实现全部依托电子系统招标交易还有一个过程，如果在关键环节进行电子化招标能有效防止围标。围标的一个前提条件是围标人在开标前知道哪些单位投了标，传统的招标办法因为购买招标文件、递交投标保证金等都需要经过经办人之手，就有泄露潜在投标人信息的可能，给围标人可乘之机。

在电子招标投标活动中，潜在投标人在交易平台完成费用支付后，下载招标文件，并采用数据电文的形式制作并加密递交投标文件，在开标时投标人自己解密参与开标，如果规定投标保证金也需要网上支付并在开标前才让招标人及招标代理机构知晓潜在投标人信息，则可以堵塞泄露潜在投标人信息源，有效防止围标。

（4）实行格式化管理，减少招标程序随意性。将招标投标的程序按照招标法及条例的要求完全格式化，制定招标投标交易全过程的招标公告、招标代理、开标、评标、定标、中标公告等环节具体操作标准，使各个环节都有规范的格式，减少过程的随意性，让规范的程序体现公正招标。

（5）加强招标事中、事后管理，打击假借资质、转包、违法分包行为。由于评委在审核投标人资质时只凭其书面资料，在评标时很难判断投标人是否借用资质投标，仅凭资格预审申请文件或投标文件很难看出其资质的真假。按照工程建设现场要求，施工单位（中标单位）应该在施工现场设立现场管理机构，其中项目负责人、技术负责人、财务负责人、质量管理人员、安全管理人员必须是本单位人员，且资金支付账号只能是中标单位的基本账号。所以，招标人在收取和退还投标保证金时要核查其资金是否是投标单位本身的基本账号，且收、退是否为同一个账号；在开工后，将中标单位的现场管理机构及其相应的管理人员进行动态检查、仔细核查关键人员到位情况；支付工程款时仔细核对资金支付账号情况，做到这些，应该不难鉴别中标单位资质的真假了。行政监督部门也应该加强这方面的督查，把这些关键环节作为项目建设稽查的必查环节，对出借和借用资质的单位、对承包和转包、违法分包的单位给予严惩，增加其违约、违规、违法的成本，同时，应该积极使用这种稽查结果，将其作为重要的评标因素，实现打击假借资质、转包和违法分包行为的目的。

3.4多方监督，形成监管合力

（1）及时处理当事人的监督。招标投标当事人指招标人、投标人、招标代理机构等，由于他们与招标投标活动有直接厉害关系，因此，当事人监督往往最积极、最深切。当投标人向招标人提出异议或向行政监督部门申请投诉时，应该在规定的时限内给予回复处理，保护其合法权益。

（2）行政监督部门要严格履行监督职责。一是要注重监督效率，应当在规定的时间内对收到的投诉或举报做出是否受理的决定，并依法作出处理决定，做到高效便民。二是要创新监督方式，除了核准招标方案、自行招标备案、受理投诉举报、现场监督开标、评标外，对招标当事人的违法行为记录要及时公告；同时，可以采取多种监督方式，对开工后五大员的到位情况等主要环节加强重点检查，对重点项目施工中的质量、进度进行稽查，对工程资金使用情况等进行审计等。三是要规范监督程序，其作出的处理决定应当采用书面形式，如，对中标结果的投诉处理是暂停招标还是继续招标，都应该有书面意见，而不仅仅是口头交代。对于经确认属违法违规的招标投标评标定标行为，应当严格按照法律法规的规定严格惩处。《条例》用了20条的篇幅列举了招标人、投标人、评委、招标代理人及其他国家工作人员在招标过程中的不当行为，以及由行政监督部门处罚的情形，使行政监督部门严格执法有据可依。

（3）要重视社会监督。招标投标法中明确了很多环节需要公示公开，这就要求招标人主动接受社会的监督；行政监督部门一方面要加强对招标人的公开情况的监管，另一方面要客观对待投标人或潜在投标人的投诉，及时发现和纠正招标违法违规行为。此外，利用招标信息管理平台，对监督对象的基本信息、招标情况、签订合同后的履约情况等进行动态监督管理也是有效的监督方式。在项目建设施工现场树立公示牌，公布建设单位、施工单位、监理单位及主要负责人情况，公布全省水利系统统一的举报电话等，也可以鼓励社会力量参与监督，对施工活动起到零距离、全过程监督的作用，并可降低监督成本。

（4）必要时需要司法监督。《招标投标法》及其实施条例具体规定了招标投标当事人的权利和义务，同时，也规定了有关违法行为的法律责任。如果招标投标活动当事人存在违法行为，如，有行贿、串标、转标、滥用职权等不法行为构成犯罪时，可以向有管辖权的人民法院起诉，由法院依法追究有关责任人的法律责任。

欧小艳（1965-），女，硕士研究生，从事水利工程管理工作。

（2016-01-14）