群众体育发展的困境与出路

仇 军



群众体育发展的困境与出路

仇 军

群众体育是体育的基本范畴，也是体育事业的重要组成部分。我国群众体育经过多年的探索和发展，取得了一定成绩，积累了一定经验，然而，在面对巨量人口及其多元化的体育需求时，却始终没有找到行之有效的发展方式，从根本上摆脱群众体育工作的困境。在群众体育发展的理论与实践上，面临着理论困境、路径依赖困境和参与困境。解决这些问题，需要进一步明确政府职能，处理好群众体育发展中国家与社会的关系，构建以政府主导的基本公共体育服务体系和以社会主导的群众体育社会服务体系。

群众体育；困境；政府职能；基本公共体育服务体系；社会服务体系

2016年，我国发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对国家未来5年各项事业发展进行全面规划，其中对体育事业的发展做出了“促进群众体育与竞技体育全面协调发展”的战略规划。群众体育和竞技体育是体育的基本范畴，是国家体育事业的重要组成部分，“十二五”期间，我国体育事业得到了很好的发展，但也面临着前所未有的挑战，就群众体育而言，经过多年探索和努力，取得了一定成绩，积累了一定经验，但在面对巨量人口及其多元需求时，并没有找到行之有效的发展方式，从根本上摆脱群众体育工作的窘境。当下的群众体育，在国家将全民健身上升为国家战略的时代背景下，既面临着难得的发展机遇，又充满着严峻的挑战。本文就我国群众体育发展所面临的困难以及如何解决这些困难做一个思考。

1 群众体育发展的理论困境

新中国成立以来，群众体育发展在理论上的建树，或者说用于分析群众体育发展问题的理论框架和着眼点，大致上可以分为4类：1)乡镇体育说；2)单位体育说；3)社区体育说；4)俱乐部体育说。

1.乡镇体育说。乡镇体育说强调以乡镇体育辐射农村，带动农村体育的发展，认为农村体育与农村经济发展和社会进步有着密切的内在关联，具有为农村物质文明、政治文明、精神文明建设输送能量的功能，是农村全部工作中不可缺少的重要组成部分[3]。乡镇体育说在具体群众体育的发展上主张两点论与重点论，所谓两点论就是兼顾城市体育和农村体育的发展，不单纯追求农村体育的发展，也不单纯追求农村体育城市化，关注城乡在体育基础设施、社会体育指导员和基层群众体育管理体制统筹的协调发展，在群众体育发展过程中形成城市体育对农村体育的反哺，形成城乡体育之间的良性互动。所谓重点论，就是注重城乡体育的平等对话，加大城市体育资源向农村注入。强调以小城镇体育为重点，形成对农村体育的辐射，进而推进农村体育发展[3]。从乡镇体育说所依据的理论视角来看，群众体育发展中的乡镇体育说，以小城镇为中心发展农村体育，在理论上采用的是“功能主义”的分析框架。

2.单位体育说。单位是我国的一种独特的组织形式，是社会转型之前，政府对社会的管理，特别是对城市社会管理的重要制度安排。单位，既是我国社会管理的制度安排，也是在群众体育工作的开展上，承载城市发展群众体育的主要组织形式。我国的单位制度是在特定历史条件下形成的一种特有的制度，在城市群众体育的发展上，国家通过单位制度实现了对城市群众体育的开展与指导管理。同时，在社会转型之前，国家将群众体育作为一项公共事业来发展对待，国家投入有限的资源，单位作为再分配体制下的制度化组织，是资源分配的承接者，也是群众体育的组织者和实施者。群众体育发展中的单位体育说，在理论上实际是一种“政府-单位”的运作模式和分析框架。在此运作模式和分析框架下，发展群众体育实际上采用的是计划经济的做法，或者说是计划经济做法在群众体育中的表现和反映，即政府是体育资源的最终分配者，通过单位实现对群众体育的开展。单位开展群众性体育活动是对政府群众体育治理方式上的回应。

3.社区体育说。在社会转型、城市建设加速的背景下，1991年，国家提出了社区建设，城市社区问题引起了学者的关注。1995年，《全民健身计划纲要》颁布，提出“积极发展社区体育”，2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》又进一步提出“城市体育以社区为重点”，社区体育在社会转型和城市建设中进入国家和学者的视野。发展群众体育，社区体育说的视野局限于城市，其研究基本上采取的是一种“国家-社会”的分析框架，在此分析框架下，社区体育的研究路径又分为两种：1)强调社区体育发展中的国家意志和国家权力因素，社区的体育场地设施建设、体育政策法规建设、社区生态环境建设、社区体育管理与人才开发、社区文化氛围建设等都要国家和政府来完成；2)强调社区体育发展的社会取向，注重以公民社会的理论阐述和解释社区体育的建设和发展，但具体如何建设和发展社区体育尚不得要领。

4.俱乐部体育说。俱乐部体育是经济发展、人们生活水平提高的背景下，在城市中产生的一种体育活动模式。俱乐部体育是一种“有偿体育”，从本质上说是基于市场需求理论和“花钱买健康”理念下的“产业体育”。俱乐部体育是一种新兴的城市体育发展模式，由于俱乐部本身是体育服务业的实体，因而，在实际运作过程中强调的是商业经营性的运作方式，注重的是通过自身提供的体育服务实现其盈利的目的。

通过对群众体育发展理论和理念的梳理可以看出，学者们从不同的视角探讨群众体育发展问题，拓展了群众体育发展的理论视野，有助于加深群众体育发展问题的认识。但是，不能忽视这样一个基本事实，那就是这些理论认识基本上都是基于对群众体育某一方面的实践所做出的思考和总结，总体上不够完善、不够系统，且理论性不强，缺乏理论所具有的普遍意义。

乡镇体育说是发展农村体育提出来的一种理论视角。就乡镇体育说而言，不是一个可以不顾语境差异就能普遍采用的发展群众体育的理论视角：1)基于功能主义理论的乡镇体育功能说，诸如为“农村物质文明、政治文明、精神文明建设输送能量”[3]就是一种放大了的冥想，乡镇体育在农村建设发展中所具有的物质文明、政治文明、精神文明的功能不是一厢情愿想要放大就可以放大的，现实中，它即使有这样的功能也是有限的，其作用需要长时期的积累才能显现出来；2)基于以小城镇为重点推进的农村体育发展的理念，在中国这样一个地域广大、地理环境差别很大、自然条件极其不同的前提下，即使是在城市，政府都面临着社会组织和社会动员能力不足的问题，小城镇又怎样能以农村体育为重点，且这个重点和广大的农村能有什么样的推进关系，如何去推进，由谁来推进，如果没有推进又怎么能有辐射关系等。

单位体育说同样存在着问题，其问题在于受社会转型和经济转型的巨大冲击，原先通过单位制度进行社会管理的治理方式发生了变化，市场经济的发展，导致单位制度松动，整个社会也从计划经济时期的“总体性社会”走向了“后总体性社会”。后总体性社会的特征是：1)社会呈现出更多的自由活动空间，虽然还存在户籍的限制，但人们可以自由迁徙；2)经济活动中资本的自由流动，市场虽然有准入的限制，但资本可以按照市场规律自由地流动。社会经济的这些变化，使大量的城市人群可以生活在单位体制之外，也使得农村大量的人群进入了城市，原先的单位没有能力将所有人群组织起来，单位组织基础的改变，导致单位制度的改变，单位体育的基础也随之发生了改变。单位在社会转型的变动中无法再维持其在开展群众体育活动的领导地位和组织地位。

社区体育说是社会转型、城市社区发展过程中提出来的一种城市体育发展模式，中国的城市建设在20世纪90年代开始加速，城市社区建设引起了政府和学者的关注，受学术界对社区研究的影响，群众体育的发展提出了社区体育的概念，并进行了一系列的研究。然而，社区体育在发展中无论是理论还是实践，仍存在着许多有待认识和解决的问题，即使所进行的研究也不足以认识社区体育背后的社会逻辑、管理逻辑、治理逻辑及其复杂的相互关系，而且，其研究成果也不足以对社区体育发展起到理论支撑和指导作用。同时，社区体育说在理论上还存在着先天不足和缺憾，由于社区研究和社区建设的研究是社会学、政治学、行政学等学科关注的问题，不同学科对社区研究和社区建设研究的视角不同，其依据的理论和分析框架都是来自西方关于社区和社会建设的理论总结和理论概括，因此，这些拿来主义的理论对于复杂的中国社会、复杂的中国社区作为开展群众体育的理论指导，还有“水土不服”的问题。在这样的背景下，社区体育说如果不能很好地认识我国社区、社区体育的问题，不能很好地理解和把握国外社区研究的理论及其产生背景，理论上难免囫囵吞枣，食洋不化，实践上难免水土不服。

中国群众体育的发展的确面临着理论指导上的困境，现实中的理论运用必须注意这些问题，认识这些问题。

2 群众体育发展的路径依赖困境

从我国群众体育发展历程来看，社会经济发展方式和国家治理方式的变化影响着群众体育的发展方式，甚至决定着群众体育的发展。群众体育发展方式是社会经济发展方式和国家治理方式的产物，和群众体育紧密相关的乡镇体育、单位体育、社区体育和俱乐部体育无一不折射和反映出这样的特质。

单位体育和乡镇体育是新中国成立后我国群众体育在城市和农村发展的两种具体形式，这两种形式和当时的社会经济发展方式、国家治理方式的时代背景相关。新中国成立后，国家实行计划经济，计划经济时期的社会管理主要通过人民公社制度、单位制度和街道居委会制度3种方式进行。其中，人民公社制度对应包括乡镇在内的农村社会管理的组织形式，单位制度和街道居委会制度是对应城市社会管理的组织形式。无论城市还是农村，社会成员的生产、生活、日常交往、文化娱乐和政治活动都被纳入到这样的组织体系之中。而且无论是农村中的人民公社还是城市中的企事业单位和街道居委会，它们不仅是一级行政组织，且其内部都设立了党团组织以及妇联组织。计划经济时期的这种组织管理架构为高效率的国家动员提供了组织保障，一旦政府发出指令，整个社会便可以随之迅速动员行动起来。这样的架构具有组织优势和资源的分配权和被分配权。计划经济时期的群众体育也被纳入人民公社、各企事业单位之中，因而从制度安排上决定了农村的群众体育实施者是人民公社，城市的群众体育实施者是各企事业单位，人民公社和各企事业单位的群众体育开展情况便决定了国家群众体育的开展情况。

计划经济时期，在其制度环境和管理方式的背景下，同时又由于资源的稀缺，因此，无论是城市中的企事业单位还是农村中的人民公社，所进行的群众体育都具有计划的色彩，所开展的群众体育都具有“仪式”的特征，而对体育工作的检查也大多是通过一些“仪式”活动数量。因此，当时的群众体育，无论是城市还是农村，多为“仪式”性的体育活动，诸如，企事业单位中的工间操、广播操、运动会、体育比赛以及人民公社时期公社与公社之间的球赛和传统体育比赛。这些体育活动，无论是由企事业单位举办的，还是由人民公社举办的，无一不具有“仪式”性色彩，这种“仪式”性的体育活动具有以下特征：1)间歇性和应付性，具有任务性特征，按计划进行一种或数种体育活动或体育比赛，以应对上级检查；2)集体性和组织性，群众体育的开展通过组织集体发动和实施，形式上轰轰热热，声势不小，收效不大；3)潮汐式的大起大落，组织发动之下，轰轰热热，组织发动之后，消于无形。

计划经济时期我国群众体育的发展是以有限的资源，通过企事业单位和人民公社开展“仪式”化的体育活动，场面大于内涵，形式大于效果。随着改革开放，社会转型，城市中企事业单位逐渐失去了计划经济时期附加于其的职能，农村中人民公社作为一种组织设置也不复存在，基于单位和人民公社为平台的“仪式化”的群众体育失去了组织基础，不可避免地退出了历史舞台。

改革开放后，社会主义市场经济体制确立，原有的计划经济体制被取代，在经济发展和社会转型中，社会管理方式发生改变，原先与计划经济体制相对应的，作为主要社会管理体制和管理方式的农村人民公社制度和城市单位制度失灵，城乡社区建设成为国家基层治理的首选路径。群众体育由国家权力驱动，以有限资源，计划性地开展“仪式化”的体育活动，失去了其组织支撑，在社会转型过程中，逐步转变为和城乡社区建设相对应的社区体育的形式。在社会转型，国家强调和重视社会建设、社区建设的背景下，群众体育的发展以城乡社区为着力点是适应时代发展之举。但由于城乡社区建设是伴随着改革开放和社会建设而产生的，以城乡社区体育为着力点的群众体育发展也是群众体育工作中出现的新事物，城乡社区体育的发展仍然有许多实践问题乃至理论问题亟待我们去认识、去思考、去解决。

1.社区体育在宏观上缺乏发展方略和长效机制的设计。在国家重视社区建设的背景下，虽然认识到社区体育和社区建设相适应，是群众体育发展的着力点，但城乡社区体育的发展，缺乏发展方略和长效机制的探索，缺乏与社会发展相适应的社区体育理论的思考。现实中我们看到的是，社区体育发展乏力，尚处于自生自灭的状态，重视社区体育往往是简单地强调政府领导，因而，造成了社区体育推动的政府路径依赖，即在实际工作中不自觉地仍然以政府行政权力推动社区体育的发展，社区体育工作也有意无意地表现出行政化倾向和行政化驱动的特征。政府在城乡社区体育发展中的职能不清晰，即什么是政府应当做的，什么是政府不应当做的并不清晰。城乡社区体育的政策法规也不健全，造成了强调社区建设、群众体育的重要性时，政府突击性的推动一下，缺乏社区体育发展的长效机制。

2.在城乡社区体育发展上，政府对社区体育发展的财政预算并没有很好的落实到位。群众体育作为一项和人民群众息息相关的事业，具有公共性质，属于政府公共服务范畴，理应将群众体育的公共服务和资源配置纳入各级政府的财政预算之中，并得到很好的落实。没有经费支撑，服务于群众体育的公共体育服务体系难以构建，缺乏物质保证，群众体育的公共服务难以持久。

3.群众体育社会服务体系构建滞后。群众体育是老百姓的体育，是涉及到千千万万人的体育，中国有13亿人口，在这样一个人口众多的国度发展群众体育，虽然是政府的职责所在，但政府无论如何是不可能全部承担起来的，即使再怎么强调政府的公共体育服务职能，政府也包揽不了老百姓的体育，包揽不了老百姓体育中的具体事务。何况在群众体育的发展上，如同政府的经济职能、社会管理职能、社会服务职能一样，政府并不是万能的。因此，应当依靠社会力量，构建群众体育社会服务体系，进行社会化和市场化的运作，进而推动群众体育的发展。而构建群众体育社会服务体系，进行社会化和市场化运作，无疑是群众体育发展中具有改革意义的举措，其中尚有许多理论和实践问题需要做出先行的思考和探索。

4.群众体育发展缺乏社会组织的参与。群众体育是社会体育，是老百姓的体育，是千千万万人的体育，如上文所述，对于这样一个面广量大，而且存在于百姓日常生活中的体育，政府显然是包揽不了的，也没有办法包揽。存在于社会中的群众体育，存在于老百姓生活中的群众体育，其各种事务只有让社会组织承担，让老百姓承担，才能持续。政府通过政策法规的制定和引导，将群众体育放手于社会，放手于社会组织，构建以社会组织为主体的群众体育社会服务体系，以该体系解决老百姓的体育需求。通过构建以市场为导向的群众体育社会服务体系促进体育社会组织的发展，让体育社会组织更多地承担起群众体育的服务职能。以市场为导向的群众体育社会服务体系构建滞后，群众体育相关的社会组织发育发展不够，已有的群众体育相关的社会组织缺乏或因自身的行动能力不够、或因自身表现出的行政化倾向，在群众体育的发展中没有发挥出应有的作用，这些都是导致群众体育发展路径缺失和不畅的原因。

综上所述，缺乏社区体育发展方略和制度设计，缺乏对建立与社区体育相适应、相匹配的公共体育服务体系设计与构建，社区体育发展政府财政和资源配置虚化，社区体育相关的群众体育社会服务体系的构建滞后，社区体育发展的自身能力不足，群众体育发展中缺乏社会组织的参与，都直接或间接导致了社会转型中社区体育发展的乏力和疲惫。

3 群众体育发展的参与困境

实际上，本文所说的群众体育发展的参与困境问题，并不是说老百姓作为一个个体，参与体育、参加体育活动、参加体育锻炼有多么困难、有多么不容易，而是指老百姓将体育、将体育活动、将体育锻炼生活化，将其融入到自己的日常生活当中，作为日常生活必不可少的一部分的困难和不容易，将体育参与、体育活动和体育锻炼纳入到13亿人的生活之中，成为他们日常生活中的一项内容的困难和不容易。群众体育和群众息息相关，和老百姓息息相关，毫无疑问，它一定是政府体育工作的重要组成部分，但现实中，无论是作为个体的群众体育，还是作为群体的13亿人的群众体育，对于政府来说都是一项难以做好的工作。这是因为，作为政府，其作为在兼顾个体需求和个体利益的同时，更多的是关注社会价值和社会意义。而作为群众体育，无论是个体的还是群体的，也无论是个体的价值、意义抑或是群体的价值、意义，更多的是“潜在的、隐性的、间接的、累积的，不是显性的、外在的、直接的、即刻的”，人们对于它的需求并不像对空气的需求那样“显性、外在、直接、即刻，离开了马上就有生命危险”[7]，因而也就很难成为13亿人生活之中共同的不可缺少的内容。对于政府而言，现实中群众体育发展的参与困境也正在于此。

4 破解群众体育发展困境的思路

4.1 构建和完善基本公共体育服务体系

公共体育服务由政府主导提供，其中，基本公共体育服务是最基础部分，其构建与完善理应成为政府职能的体现。政府在群众体育发展职能方面应更多地向服务转型，加快服务型政府建设，将公共体育服务职能放在政府体育职能转变的突出位置，提高政府公共体育服务能力，通过构建和完善面向全体国民的公共体育服务体系，形成和群众体育相关的公共体育服务法律法规体系，以及相应的公共体育基础设施体系，做好群众体育发展的基础性工作。构建和完善基本公共体育服务体系可将以下4个方面作为重点：

1.落实全民健身国家战略，加强公共体育服务的政策法规建设，以立法的形式明确各级政府在公共体育服务中的责任以及在公共体育、公共体育资源上的财政投入。积极推进、出台基本公共体育服务进各级政府发展规划制度，明确规定基本公共服务资源配置要求和规格标准。

2.扩大公共体育资源的供给。公共体育资源的分配决定了群众体育参与的初始条件，初始条件的不平等是造成群众体育参与差距的重要原因之一。扩大公共体育资源的供给，首先要扩大公共财政对公共体育财政的投入，通过立法的形式确保各级政府财政性体育投入达到一定的比例，并加强对其落实情况的检查。教育法中国家对教育投入的比例是达到国内生产总值的4%，对体育投入也应如此，规定应达到一个适宜的比例。另外，还应创新思维，通过多种形式吸引社会资本投资群众体育，加快扩大全社会对群众体育的投入总量，真正做到群众的事情群众办，社会的事情社会办，动员社会的力量，举社会之力发展群众体育。其次，扩大各种体育物品的供给数量，在实用有效、保证质量的基础上，扩大公共体育产品的种类和总量，满足社会多元化、多层次的体育需求。

3.优化公共体育资源投放，提升精准服务水平。公共体育服务建设的达成，离不开人、财、物等资源的有效投放。以政府为主导，加大公共体育资源供给力度，不仅要在投入资源量上下功夫，还要重视资源投放的效用，强调资源投放的精准性。公共体育资源投放，西方发达国家的做法值得我国重视和借鉴，以笔者去欧、美做学术交流时的观察，无论是欧洲的英国、法国、德国等国家，还是北美的美国、加拿大，其城市中豪华气派的体育中心不多，乡村社区中实用便捷的公共体育基础设施不少，真正方便了大众的体育参与，真正做到了城市与乡村的全覆盖。由是，避免盲目追求建设大型场馆，转而针对群众需求建设身边的场地设施，优化公共体育资源投放效用，提高资源投放的精准度，正是我国今后应该重点强化的工作之一。

4.匹配相关政府职能部门公共体育的财权与事权。在当下的治理环境中，人治多于法治的现象仍然存在，群众体育说起来重要，做起来次要，忙起来不要的情形仍然时有发生。面对这样一个现实，解决的办法仍然还是通过立法，明确规定各级政府公共体育的财权和事权。2015年，全国财政在文化体育与传媒方面的支出为3 067亿元，仅占全部支出(17.5万亿元)的1.75%。面对这一问题，有效的解决办法就是明确各级政府对于公共体育的财权、事权和责任，做到有法可依，有法可循。

在明确了构建和完善基本公共体育服务体系的重点之后，在具体操作层面还应当注意以下5个方面的问题：

1.明确基本公共体育服务体系建设的重点在广大人民群众的健康发展上。构建基本公共体育服务体系，要力求群众参与到这一过程之中。构建该体系的目的是为了满足不同社会阶层的基本体育需求，是以维护老百姓的体育权益为旨归的。因此，在构建基本公共体育服务体系的过程中，必须不断地了解人民群众的基本体育需求，有的放矢的开展工作，在此过程中，群众的参与至关重要，没有群众的参与，就无法有效地服务于群众体育的实际，再好的体系也是空中楼阁。健康需求是人民群众基本体育需求的本质反映，基本公共体育服务体系建设的落脚点一定要紧扣在广大人民群众的健康发展上。

2.注意基本公共体育服务体系的硬件与软件协调并进。基本公共体育服务体系的构建要力争做到，既要“见物”，又要“见人”。所谓“物”是公共体育服务中的基本物质构件，诸如，基本的公共体育设施、出版物、经费、政策法规等。所谓“人”是公共体育服务的实施者，包括专业人员、从业者、志愿者。同时，还应当统筹公共体育基础设施，利用好不可再生的土地资源，尤其是城市土地资源，充分规划好公共体育基础设施的空间布局，使基层老百姓能够便利快捷地享受服务。

3.重视科技成果在公共体育服务领域的应用。重视科技在公共体育服务领域的应用需要重视两个方面的问题：1)重视和提高公共体育服务领域的科技含量；2)重视和提高公共体育服务的效果和效率。移动互联时代的到来，不仅意味着互联网的移动化，而且也意味着知识和信息传播的移动化。如今，只要拥有移动终端，人们可以在任何时候、任何地方，获取信息，接受信息。放眼当下，人们越来越习惯在碎片化的时间中拿出手机进行阅读，这种阅读正在成为现代社会普通百姓的一种生活方式，据艾瑞咨询集团(2013)发布的数据，中国智能用机拥有量达5.8亿部，基于这样一个事实，在公共体育服务领域，实现通过手机、平板电脑等移动终端接受体育健身、体育锻炼等相关的体育科学知识、信息和运动处方，使有体育需求的人群能方便快捷地获取健身锻炼以及健康维护的知识。比如，中国在经济高速发展中出现的环境问题严重影响了人们的生活和健康，在这样的情况下，有体育健身需求的人们应当如何健身，就是一个新的体育与环境科学的问题，公共体育服务应及时应对这些问题，提出解决问题的对策。与此同时，构建公共体育服务体系还应及时关注科技发展对群众体育需求带来的新变化，及时调整公共体育服务的内容和形式，促进体育与科技的深度融合。

4.构建基本公共体育服务体系应当注意吸纳专家学者的智力支持。重视科技在公共体育服务领域的应用，还涉及到体育学科专家、学者的体育科学知识的传播意识。公共体育服务领域的体育科学知识更多的是体育科普知识，由于学术评价方面的原因，在公共体育服务方面，参与体育科普传播的专家不多，有影响力的体育科普著作也不多，这导致了公众的体育科普知识匮乏。我国体育科学领域，每年产出的论文和专著很多，但绝大部分传播有限。对于那些蕴含真知灼见、启人心智、具有现实意义的论文和专著却没有用科普的形式进一步传播，任其湮灭，非常可惜。除了学术评价方面的原因，体育学科领域的专家、学者也存在着一个观念的盲区，即缺乏体育科普的传播意识，认为体育科普是“小儿科”，学者的水平应体现在承担的课题和学术论文上，课题、学术论文、专著越多，越能确立在学界的地位，在科学研究的过程中，很难顾及科普。科普就这样成了被遗忘的角落，被边缘化了。实际上，包括体育科学在内的科学研究工作是完整的过程，所谓完整的过程就是包括了研究、应用和普及工作。只有这样，科学这个“赛先生”才能进入寻常百姓家，为百姓所用，为百姓谋福，成为推动社会发展和提高百姓生活的良方利器。我们欣慰地看到，在国家体育总局群体司和中国体育科学学会的组织下，我国运动人体科学和体育社会科学领域的专家学者在全国范围进行了社会体育指导方面的培训，收到了很好的效果。专家、学者站在学科研究的前沿，论述问题高屋建瓴，剖析问题深入浅出，举重若轻，如果参与体育科普的传播，对提高人们的体育意识，当应有积极的影响。利用专家的智力支持，提高人们的体育意识，增加体育锻炼的知识也是构建公共体育服务体系中需要注意的问题。

5.将群众体育发展纳入政府绩效的考核体系。“体育是一个内涵丰富，外延不断扩展的概念，人们可以从不同的角度去认识它，解读它，因此，它也是一个发展性概念”。因此，体育也是一个在学术上充满争议的概念，然而即使有争议，人们基本上还是认同它在内涵上包括了竞技体育、群众体育(即国外的大众体育)、学校体育等方面的内容。政府在对体育领域的管理上，大致上将竞技体育、群众体育划归到国家体育总局负责，学校体育由教育部负责，上述体育分别由政府不同的部委负责，形成了各自独立的组织架构。政府组织架构在马克思·韦伯看来，是“拥有固定管辖权的常设机构”，具有官僚制特征的科层制。尽管学者们对政府架构的官僚制、科层制有诸多讨论和批判，但当今世界各国政府的架构形式都基本如此。在我国，虽然对政府机构多有改革调整，但政府架构的科层制特征也是显而易见的，在政府的运转上更甚。

在强调发展经济是政府最重要的职能的时代背景下，对政府绩效的评价，也都是以经济增长为核心的考核评价。反映在负责体育的各级政府部门，就是以发展竞技体育为主的金牌考核评价。在国家层面上，重视发展竞技体育，重视奥运会等世界大赛的成绩，无可厚非，不仅中国如此，世界大国都是如此，并且在发展竞技体育上，都有投入越来越大。而在省、市乃至县一级地方政府简单仿效或拷贝中央政府的职能，简单地以全运会金牌，省运会金牌排行榜衡量考核政府和官员的政绩就值得商榷，值得重新认识。新中国成立之初，国内百废待兴，发展体育运动，在计划经济条件下，将有限的资源、财力，用在发展竞技体育上，集中力量在竞技体育上实现突破，是当时条件下的一种策略，也不失为一种正确的战略选择。经过改革开放，社会发展了，人们的生活水平提高了，人们的需求多元化了，作为地方政府，体育工作的重心应当做出调整，将重视金牌、重视锦标，调整到协助中央政府发展竞技体育，着力发展群众体育的重心上。

对地方政府体育政绩的考核，对地方政府体育官员的考核应从考核制度上做出调整，不能仅以地方的竞技体育发展作为考核的核心指标，还应当设计出一套涵盖群众体育、竞技体育、体育产业、体育文化等多元指标的全面考核评价体系，并适当突出对涉及保障广大人民群众享有体育利益等指标的权重，减少地方政府体育官员考核晋升对竞技体育成绩的依赖。

4.2 构建群众体育社会服务体系

构建群众体育社会服务体系是群众体育发展的又一个着力点。群众体育涉及千家万户，面广量大，需求多元，因此，政府在构建基本公共体育服务体系的同时，还应当着力构建群众体育社会服务体系，所谓群众体育社会服务体系是指由政府、社会和个人组成的，为满足群众体育需求而提供各种社会化服务的一系列供给实体和方法制度的总称。其价值和意义在于社会的事情社会办，通过社会力量参与群众体育的发展。

群众体育社会服务体系面对的是群众体育的多元需求与其生活化、市井化的现实和持续化之难题。2013年，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)颁布，要求在公共服务领域利用社会力量，公平地对待社会力量在医疗卫生、文化教育、群众健身、社区服务等领域提供各种社会服务，重视政府向社会力量购买社会服务。《指导意见》对于政府转变职能，增强政府效能，提高公共服务水平，满足人们日益增长的多元需求，具有很强的针对性，同时，对于引导社会组织健康发展，发挥社会组织等社会力量参与社会服务具有指导意义。

就群众体育而言，在思考如何动员和培育社会力量向政府提供社会所需要的有偿服务的同时，还需要着力构建和完善群众体育社会服务体系。新型群众体育社会服务体系的构建，政府、社会、从业者在宏观上应当秉持共同规划、共同投资、共同建设、共同管理、共同受益的理念。在具体的操作上应当将以下4个方面作为实施的重点。

1.强化政府的引导、激励和扶持作用是构建群众体育社会服务体系的关键所在。在社会发展和社会转型过程中，如同其他社会服务一样，群众体育社会服务的主体应当是多元的，或者说群众体育的社会服务应当有多元的提供主体和供给主体。面对现实中千千万万老百姓各种不同的体育需求，政府不可能照顾到百姓生活的全部体育需求，应交给社会解决。政府主导和协助社会系统培育社会组织，形成社会化服务体系，进而提供政策支持和资金支持，即政府应成为群众体育社会服务体系的引导者、政策的制定和执行者，甚至是资金的提供者。在政府向群众体育社会服务提供资金方面，即政府向社会力量购买群众体育社会服务方面我国才刚刚起步，政府对社会组织的资助很少，据民政部的数据显示，西方国家社会组织收入中政府的资助占较大比例，其中德国为65%，英国为45%，美国为40%，日本为38%，韩国为29%。而在我国，政府给予2012年在民政部登记的全国性社会组织的补助(含购买服务经费)仅占其收入的5.2%，只有6.4亿元。

发展群众体育，实现或初步实现政府向社会力量购买体育服务缺口很大，任务也很艰巨，虽然2013年国务院办公厅公布了《指导意见》，但政府向包括群众体育在内的社会力量购买服务尚处于探索阶段，需要研究的问题包括购买服务的资金安排、资金管理、资金提供方式(资助、借贷或者政策优惠)等政策法规的建设，购买服务范围的界定，购买服务的平台对接等。

2.培育群众体育社会服务组织是构建群众体育社会服务体系的重要环节。社会力量是一个抽象的广义概念，政府改善群众体育公共服务状况，提高群众体育社会化服务水平，向社会力量购买服务，需要有具体承接服务的主体，或者说是社会力量出售服务的主体。体育社会组织就是向政府出售服务的主体，或者说承接有偿服务的主体。当下，在建立群众体育社会服务体系，推动政府向社会力量购买体育服务方面，很重要的工作就是要培育体育类社会服务组织，并促进其健康有序地发展。如果体育类社会服务组织自身的服务能力不强，就难以构建起群众体育社会化服务体系，也难以承接相应的服务。

在培育群众体育社会服务组织的过程中，还要注意培育具有行业协会性质的专业组织，以便群众体育社会服务组织的发展，通过这些专业性的行业协会，实现在服务群众体育过程中的自我运营、自我管理、自我约束、自我发展，降低政府行政成本，形成群众体育社会服务的良性发展。根据民政部2014年社会服务发展统计公报显示，截止2014年12月，我国依法登记的社会组织为60.6万个，其中，社会团体31.0万个，民办非企业单位29.2万个，基金会4 117个。而在这60.6万个社会组织中，体育类社会组织少之又少，这是培育群众体育社会服务组织过程中必须加以重视的问题。在培育群众体育社会组织的过程中，还应当注意避免政府官员担任或兼任群众体育社会组织的领导，这是减少行业组织行政化倾向必须要注意的问题。安徽省2013年11月规定，严控领导干部兼任行业组织领导职务，要求在职党政领导不得在行业协会、商会、基金会、工商经济类的社会团体兼任领导职务，特殊情况兼职的不得领取社会团体的任何报酬，只有这样才能真正实现管办分离。

3.回应差异化的社会服务需求是构建群众体育社会服务体系的重要内容。政府可以通过向体育社会组织购买服务的方式，回应和解决群众体育发展中不同社会阶层的不同需求。同时，这种方式也可以较好地解决负责群众体育单位存在的人员编制不够，工作成本高的困难。在群众体育差异化的社会服务需要上，特别要注意坚持以大多数群众的体育需求为导向，突出群众体育的公共性。在购买原则上，要注意区分群众体育中的公共服务和非公共服务，坚持精打细算，把政府有限的资金切实用到群众体育最需要之处，最值得购买之处。在购买内容上，应当充分听取社会各界的意见和人民群众的意见，按照人民群众的需求，充分和人民群众协商。

4.专业化和职业化的社会服务是构建群众体育社会服务体系的方向。职业化和专业化是社会工作的重要特征和生命力所在，群众体育作为一项社会工作，和其他社会工作一样，必须向专业化、职业化方向发展，否则将难以持续。由此，对于群众体育而言，应当将其作为一项社会职业，向专业化、职业化方向引导，同时，还必须建立完善的市场竞争机制，加强法制化的管理和监督，使从事群众体育专业化社会服务的行业和相关从业者在一开始就处于市场竞争的环境中。2013年，财政部发布了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》；人力资源和社会保障部提出，要健全就业创业体制机制，完善公平创业政策措施，努力消除各种就业歧视；民政部提出，要激发社会组织活力，全国性行业协会2014年要进行去行政化试点。以上均来源于中共中央十八届三中全会提出的60项改革任务，政府的这些举措为专业化和职业化的群众体育社会服务体系构建营造了良好的社会环境基础。

构建群众体育社会服务体系在理论上需要正确认识和把握政府和社会以及从业者的关系。简单地说，政府与社会以及从业者的关系也就是“官”与“民”的关系，这种关系包括3个方面：1)政府对构建群众体育社会服务体系的管理；2)社会对政府工作的支持与监督；3)政府与社会组织通过合作，作用于市场机制，形成共同规划、共同投资、共同建设、共同治理、共同受益的合作模式。由此，在群众体育社会服务体系构建的过程中，政府要培育社会组织，培育社会自我管理的组织，把政府包揽适合社会组织承担的事还给社会，由社会组织自行管理，如各类体育项目的行业协会，城乡居民的各种体育自治组织，以及社会体育中介组织，让这些组织在群众体育发展中发挥作用，承担起相应的社会管理事务。

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Predicaments and Solutions on the Development of Mass Sports

QIU Jun

Mass sports is a basic category and fundamental part of modern sports.China's mass sports has accumulated a fairly experience and approached a certain achievement after years of development and exploration.However, it does not find an effective way to deal with the enormous increase of population and to accommodate their various sport needs by which it can basically bail out the current mess.In China, the present mass sports has encountered many problems such as theoretic predicament, path-dependent dilemma and the citizenparticipation difficulties either in theory or in practice. To solve these problems, it is necessary to further clarify the functions of the government, to deal well with the relationship between the state and the society during the development process of mass sports, to build the government-leading basic public sports service system and the society-oriented mass sports social service system.

masssports;dilemma;thefunctionsofthegovernment;basicpublicsportsservicesystem;socialservicesystem

2016-04-26；

2016-07-04

国家社会科学基金重点项目(12ATY002) 。

仇军(1955-)，男，江苏盐城人，教授，博士，博士研究生导师，主要研究方向为体育人文社会学。

清华大学，北京 100084 Tsinghua University,Beijing 100084，China.

G80-05

A

10.16469/j.css.201607001