政府购买社会组织公共服务的现状、问题与对策

沈海燕

(闽江学院思政教研部，福州　350108)

政府购买社会组织公共服务的现状、问题与对策

沈海燕

(闽江学院思政教研部，福州350108)

摘要：政府购买社会组织公共服务是加快政府职能转变、提高社会治理能力和满足人民群众公共服务需求的必然要求。中国政府购买社会组织公共服务已经进行了多年实践并且取得了一定的经验和成效：购买地区和范围不断扩大；购买制度建设步伐加快；购买方式灵活多样。但中国政府购买社会组织公共服务还存在法律法规不完善、政府职能转变不到位、社会组织发展滞后、服务评价和监督体系不健全等问题。为提高政府购买社会组织公共服务的水平与质量，应进一步完善相关法律法规，明确政府职能，推进社会组织发展，健全服务评价和监督体系。

关键词:政府购买服务；社会组织；公共服务

当前，中国发展步入新阶段，社会结构、人们的思想观念都发生了深刻变化，人民群众对于公共服务的需求日益趋于多样化、复杂化，这对政府治理和服务模式提出了新的挑战。大力促进政府购买社会组织公共服务，对于满足人民群众日益增长的公共服务需求，对于全面深化改革、加快政府职能转变、提高社会治理能力都具有重大意义。

一、政府购买社会组织公共服务的现状分析

“政府购买服务”最早出现于20世纪70年代后期，是西方公共管理变革中的一种新的服务模式。所谓“政府购买服务”，是指“政府部门为了履行服务的社会职能，通过政府财政向各类社会服务机构直接拨款或公开招标购买社会服务，实现政府财政效应最大化的行为”[1]。政府购买社会组织公共服务在中国内地的探索最早是在1995年。当时，上海市浦东新区社会发展局新建了罗山市民休闲中心，委托上海基督教青年会出面管理。1998年起上海市政府向其购买养老服务，由此开启了中国政府向社会组织购买公共服务的大门。1999年，深圳市罗湖区将环卫清扫工作外包，也开始了购买公共服务的尝试。2003年中国《政府采购法》开始实施后，政府购买社会组织公共服务在全国范围内开展试点工作。经过各地多年的不断探索，中国政府购买社会组织公共服务工作取得了不错的成绩，呈现出以下成效和特点。

1.购买地区和范围不断扩大

中国政府购买社会组织公共服务的实践刚开始主要集中在沿海和其他经济较为发达的地区，服务范围主要在养老、社区服务、就业、医疗卫生等基本公共服务领域。上海、北京、广东、江苏、浙江等地较早开始购买社会组织公共服务的实践。其中，2003年，南京市鼓楼区开始向社会组织购买居家养老服务。2008年，广州大同社会工作中心接受了广州市荔湾区政府的委托，完成社区居民就业服务项目。

随着实践探索的不断深入，政府购买范围在不断扩大。到目前，中国各级政府购买社会组织的服务已经跨越了多个领域，从医疗服务到教育服务，从就业服务到行业性服务，几乎政府的各个部门都有向社会组织购买服务的事项。2015年，北京市级社会建设专项资金向北京地区各级各类社会组织购买500项服务项目，内容涵盖社会公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会治理服务、社会建设决策咨询服务共5大类30个方面。[2]政府购买公共服务的地区也大幅增加，山东、辽宁、江西、福建、广西、海南等省先后加入购买服务的行列。其中，2014年，内蒙古政府办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，2015年7月，新疆民政厅制定印发了《自治区民政系统购买社会组织公共服务暂行办法》，现在政府购买社会组织公共服务已经在全国范围规范有序地展开。

2.购买制度建设步伐加快

从中央层面来说，《政府采购法》在2003年开始实施，经过十几年实践查漏补缺后，制定了《政府采购法实施条例》，自2015年3月1日起施行，这使得政府采购以及政府购买社会组织公共服务工作更加有章可循。中国政府还于2013年9月和12月分别通过了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和《财政部关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》，对政府向社会组织购买服务的一系列问题给予了详细和直接的指示。2014年11月，财政部和民政部联合发出《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，进一步加大支持力度，列出购买范围，提出建立信用记录机制。

在中央宏观政策的指导下，各级地方政府结合本地区的具体情况，制度建设的步伐也不断加快。一些地方政府先后出台了政府购买公共服务的整体指导性意见、政府购买社会组织公共服务办法等文件，如北京市海淀区2006年出台《关于政府购买公共服务的指导意见(试行)》，2009年成都市出台《关于建立政府购买社会组织公共服务制度的意见》，2012年广东省出台《广东省推进政府向社会组织购买服务工作暂行办法》等。这些规定对于购买社会组织公共服务的相关基本原则做了规定，对政府购买什么服务、如何购买服务等都做了说明，对规范购买服务的行为以及提高服务质量起到了一定的作用。另外各地还制定了规范购买程序、考核验收等方面的规章条例。例如，2015年初上海通过了《政府购买公共服务项目绩效评估指标体系(试行)》，建立了评估机构，分阶段对服务项目的效果进行考核。这些规章为社会组织参与政府公共服务的长远发展提供了制度保障。

3.购买方式越来越灵活多样

中国政府购买社会组织公共服务的主要方式有合同制、资助制和项目申请制等。合同制是最常见的政府向社会组织购买公共服务的方式。根据《采购法》，政府将需要社会组织参与的公共服务项目统一纳入政府采购中心，然后政府部门通过市场信息平台发布项目招标，社会组织可以通过参加政府公开招标、邀请招标或竞争性谈判等方式获得签订合同的机会。政府与社会组织签订的合同包含公共服务的内容、范围、期限和支付原则等。

资助制是政府给予社会组织一定的资助，使其能够正常运转、发展，这种形式在中国也比较常见。政府对社会组织的资助形式有经费资助、实物资助、政策优惠等。政策优惠有免税或其他税收优惠、贷款担保、低息贷款等。资助形式还包括消费券方式，即政府将消费券发给特定的有公共服务需要的消费群体，使其自由选择消费，然后政府用现金兑现社会组织接收的服务券。例如，深圳市在2009年初首发社区居家养老消费券，该消费券用于居家养老补助对象向服务机构购买居家养老服务。居家养老的老人通过消费券，可以自由选择服务机构，自主选择服务内容，获得生活照料、医疗护理和精神慰藉等各种优质廉价的人性化服务。为方便资助对象的使用需要，消费券有1元、5元、10元、20元、50元、100元六种面额，可根据需要搭配使用。[3]

项目申请制指政府、社会组织或购买者根据不同公共服务的需求，设计特定的专项项目，向相关部门提出项目申请，经过评审后，获得资金支持开展相关服务。

二、政府购买社会组织公共服务存在的问题

中国政府购买社会组织公共服务虽然积累了一定的经验，取得了初步的成绩，但还存在法律法规不完善、政府职能转变不到位、社会组织发展滞后、服务评价和监督体系不健全等问题。这些问题制约着公共服务整体水平的提高。

1.法律法规仍需完善

2003年中国开始实施《政府采购法》，但其中的采购指政府的后勤工作，公共服务并不包括在内。经过多年的实践探索，2015年3月中国《政府采购法实施条例》正式实施，对于政府采购法进行了约束补充。《政府采购法实施条例》中规定：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”这表明政府购买公共服务适用于《政府采购法》，这是政府购买社会组织公共服务的最高国家层面的法规，是中国政府购买社会组织公共服务的法律方面的巨大进步。

但是，在《政府采购法》和《政府采购法实施条例》中，制定的规则主要是针对货物、工程采购，服务采购尤其是政府向社会组织购买公共服务的规定较少。《政府采购法实施条例》第6条指出，政府采购要“实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。这些内容和当前政府购买社会组织公共服务的范围有较大区别。由于全国性的法律法规的缺失，使地方政府常常出台一些指导性意见或者干脆用红头文件来推进政府向社会组织购买服务工作，加上地方政府实践经验不足，其出台的指导性意见不具有实践价值，具体实施方法缺乏可操作性，使其不仅效力不够，而且随意性较大。

2.政府职能转变不到位

社会组织承接的公共服务来源于政府职能转变和转移的社会职能部分，哪些职能适合由社会组织完成，哪些必须由政府担当，这是政府购买社会组织公共服务要解决的首要问题。经过多年的实践，政府有了许多成功经验，但政府在购买社会组织公共服务上还存在着越位、缺位的现象。所谓越位，主要指政府用行政手段包揽了本该由社会组织承担的工作，比如社区自治、社区文化、社区环境等；越位还包括政府对社会组织的过多干预，指定其工作人员甚至直接管理。缺位主要表现为政府对社会组织的培育还很不到位，没有给社会组织提供良好的发展环境，有些基层政府对社会组织的发展不能正确指导，有些资助不到位。

政府职能转变不到位造成两大问题。一是购买范围不够清晰。虽然由中央到地方的各种规范性文件中列出了购买领域和清单，但总体上仍相对笼统，有些职能比较模糊，政府和社会的分工不够清晰，边界还需要进一步厘清。二是没有形成公平竞争机制。政府购买社会组织公共服务，政府和社会组织是购买者和提供者的关系，应形成平等合作关系。但目前由于购买程序不规范等原因，与政府有关联的社会组织更容易拿到项目，而体制外的专业性社会组织却很难获得项目合同。没有公平竞争机制，政府购买社会组织公共服务难以达到服务民众、节约成本的目的。正如美国学者萨瓦斯指出的：“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差，问题的实质在于垄断还是竞争。”[4]

3.社会组织发展滞后

一方面，中国社会组织总量偏少。改革开放后，中国社会组织得到了前所未有的发展，但由于受到多种条件的制约，社会组织总量依然过于稀少，发展缓慢，不能满足经济社会发展的需要。从数量上看， 日本2008年每1万人就拥有97个社会组织，美国是63个，中国香港地区是28个，就连新加坡也有13个，[5]而中国只有4.77个(数据来源于民政部2015年3季度统计公报的63.9万个社会组织)，可以看出中国的社会组织数量与发达国家和地区相比有较大差距。从规模上看，中国社会组织在2009年资产总额约170亿美元，而美国在2002年时非营利组织总资产已达24 000亿美元。

另一方面，社会组织独立性不足，能力有待提高。政府向社会组织购买服务，其中一个主要的原因是社会组织提供的服务比政府更全面、更专业，但目前中国社会组织从整体而言，尚不能完全实现此目的。由于社会历史等原因，中国多数的社会组织是在政府的指导下成立的，社会组织自身发育不完全。他们和政府之间有或多或少的联系，甚至有的社会组织就是政府为了完成购买任务而临时成立的。这样的社会组织独立性不够，专业性不强，并没有实现真正第三部门应有的作用。中国社会组织不同程度存在着组织机构不够健全、运行规范性差、从业人员素质偏低、服务水平不高等问题，使得社会组织承接政府公共服务的能力受到限制。

4.服务评估和监督体系不健全

要保证社会组织按质按量地完成所承接的公共服务项目，相当的服务评价体系和监督体系是必不可少的。目前中国部分地区成立了相关机构对公共服务的绩效进行评估、监督。比如上海市社会组织评估院在2015年4月接受政府委托，对嘉定区13项政府购买社会组织公共服务的项目进行了中期绩效评估。他们对这些项目的机构建设、资金管理、项目运作、服务质量、社会评价等方面进行了全面评审，肯定成绩，指出不足，提出建议。但从总体来看，中国政府对社会组织提供公共服务的绩效评估还是缺失的。由于制度的缺失、专门技术人员的缺乏以及监督权的分散，使得政府并没有对社会组织的服务进行持续跟踪和评估、监督。

监督体系还应包括对政府部门的监督，政府是否公正公平地评估参与投标的社会组织，政府是否将财政资金全部用在了规定范围内，政府是否以最少的资金买到了最大化的服务，这些更乏人问津。目前中国政府在公共服务的承包上有较大权力，而监督制约机制几乎为零。中国政府正处于由全能政府向有限政府的转变过程当中，政府依然包揽较多，权力较大。由于购买服务的法律法规尚不健全，购买程序不够规范，政府部门在委托给社会组织服务项目时有些是基于合作或熟人关系而没有经过正常的购买流程，甚至没有产品细目和技术标准，也没有公开购买价格。这对于政府购买社会组织公共服务的总体发展是不利的，对于其他想通过正常的途径获得项目的社会组织也是不公平的。

三、完善政府购买社会组织公共服务的对策

针对政府购买社会组织公共服务实践中存在的各种问题，为了提高政府购买服务的水平与质量，应该进一步完善相关法律法规，明确政府职能，推进社会组织发展，健全服务评价和监督体系。

1.健全完善相关法律法规

由于目前中国尚缺少政府向社会组织购买公共服务的全国性统一的法律法规方面的详细标准，地方上所制定的通常级别相对低一些，只是行政法规和条例，约束力不够强。从国家层面来说，2013年国务院办公厅颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对于政府购买社会组织公共服务进行了诸多指导，但不是立法形式，没有足够的强制力。而2015年《政府采购法实施条例》中明确指出了此法适用于政府购买社会服务，但是具体条款主要针对工程、物资等的采购，针对社会服务的具体要求较少。为此，政府应结合实践中遇到的各种情况，将政府购买社会组织公共服务的一系列具体问题逐渐进行总结，写进相关法律。具体来说，不仅要求政府列出公共服务范围，明确各类服务的种类、性质和内容，还应当对购买的流程，从项目设定、申报、评审到对社会组织资质的审核、合同签订，再到监管、评估等环节都要明确基本要求，以保证公开、公平、公正的原则。此外，还要在相关的法律中对于能参与购买公共服务的社会组织进行明确界定，区分营利性社会组织、非营利性社会组织、公益性社会组织，将完全符合条件的公共服务项目交给适合的社会组织。

从地方政府层面来说，要参照国家的相关法律规定，结合本地实际情况，出台实施细则或配套措施。这就要求地方政府做好前期调研工作，将群众的需要全面梳理，突出公共性和公益性，编订出指导性目录。群众的需求随时代发展不断变化，地方法规要及时更新、调整购买公共服务的内容，要认真倾听群众的想法，新增群众期盼的公共项目。同时，政府购买公共服务的资金应在财政预算中统筹安排，各地应根据自身的财力状况，增加公共服务资金。为确保资金使用方向和效率，还要对支付方式进行规范。此外，各级地方政府应该成立评估机构，在一年的年中和年末对社会组织的服务展开调查、评审，听取汇报，邀请服务对象评价，及时肯定或发现问题，提出建议进行改正。年度检查不合格的社会组织来年不准再次申报。

2.进一步明确政府职能

政府购买社会组织公共服务的基本前提是明确哪些公共服务的职能可以由社会组织承担。中国政府机构改革已进行了多次，政府职能进行了多次调整，职能分工更加清晰，公共服务职能也逐渐完善。但从整体上来看，我国政府、市场、社会之间的职能仍有交叉。中国属于后发展国家，在政府职能划分上，不能完全照搬发达国家的经验。中国政府可以借鉴其他国家的经验，结合中国的实际情况，细化政府职能，在此基础上列出由社会组织购买的公共服务的具体项目。美国政府在20世纪90年代划出了必须由政府而不能交给社会完成的工作，包括刑事侦查、政策决定、采购活动的决定、听证的批准、信息公开批准、雇员的管理等[6]。中国的学者对政府职能行政权的范围进行了大量研究，多数认为中国行政权的形式主要有行政立法权、行政计划权、行政调查权、行政处理权、行政处罚权、行政强制权、行政合同权、行政指导权等[7]。

在职能明晰的基础上，政府要采取多种措施，保障社会组织申请公共服务项目的公平环境。由于中国是后发展国家以及中国的历史特点，社会总体力量偏弱，因此政府要想方设法培育相关社会组织，在社会组织可以自主运营后，政府应该减少对社会组织内部事务的过多干预，使其能够独立运转。另外在政府将公共服务项目分配给社会组织的过程中要公平、公正、公开，形成公平的竞争机制，政府的主要精力应该放在对社会组织的服务过程和结果的监督、评估上。

3.推进社会组织发展

社会组织是承接政府一定公共服务任务的主体，社会组织能力的强弱关系到政府公共服务任务完成的好坏。目前中国社会组织的发展仍处于初始阶段，这使得政府购买社会组织公共服务的实施需要更多的投入和管理。为了促进社会组织的发展，一方面，政府要以开放和宽容的态度对待社会组织的建立和发展，提供配套措施使社会组织获得长足的进展。各地政府可根据本地情况成立不同形式的社会组织培育机构，比如四川省成都市成立了“社会组织‘孵化中心’”，2014年一年就孕育了8个社会组织，实施了15个服务项目，得到人民群众的称赞。另一方面，中国社会组织发展中普遍遭遇到资金不足的问题。社会组织的资金主要来源于政府和自身的有偿服务收入，由于政府主要是通过提供办公场所、设备等方式来帮助社会组织，资金资助比较少，而社会组织的自身有偿服务收入部分也十分有限，因此，资金的不足严重制约了社会组织承接更多的公共服务，难以保证其专业性和水平。针对这种情况，政府应加大对社会组织资金的直接投入，对社会组织提供必要的优惠政策或免税政策，设立政府奖励资金、社会组织发展种子基金，鼓励企业等机构给社会组织进行捐赠等形式缓解社会组织发展中的资金难题。

此外，目前中国社会组织良莠不齐，有的社会组织存在不当营利的行为，损害了社会组织的形象，在群众中造成不好的影响，使社会组织的公信力下降。对此，社会组织要增强责任意识，对于自己承担的公共服务项目要认真完成，不辜负政府和群众的期待。社会组织自身要加强能力建设，以党的十八大提出的“权责分明、依法自治”为目标，提高决策的民主性和合理性；完善内部的管理机制，使社会组织的管理水平逐步提高。同时，政府部门可以通过档案建设、加强培训等方式对社会组织进行褒贬，以利于社会组织整体水平的不断提升。

4.健全服务评价和监督体系

一方面，要明确评价和监督细则。政府部门要制定评估和监督明细，对社会组织参与公共服务的各个阶段都进行监督。招标阶段，要将社会组织的信息在网络或相关部门予以公布，让公众了解情况，公众对于虚假或不合格的社会组织可以提出异议。公共服务实施过程中允许政府部门和公众、其他团体根据规定对社会组织的服务进行评价、投诉。如果投诉问题属实，适时让社会组织更正。对服务结果的监督应从效率和效果两方面进行，完善效率评价体系和效果评价体系。效率评价体系主要是将服务的结果和成本进行比较，是否做到了以最少的财政资金买到最大的服务，是否存在贪污、浪费等行为。效果评价体系主要是看公众的满意度，如果公众对社会组织提供的服务不满，可以停止本社会组织再次参与公共服务的资格。

另一方面，要扩大监督主体范围。要使监督落到实处，就要扩大监督的主体，除了政府部门外，还可引入公众、媒体和第三方机构等对社会组织的服务进行监督。公共服务的受益者是广大民众，他们最有发言权，他们直接感受到公共服务质量的好坏，有权对社会组织提供的公共服务进行监督。监督也是媒体的社会责任，媒体应该充分利用自己的平台和资源，报道事实，表达民众的心声，对政府购买的公共服务进行监督。同时，还应引入第三方机构和专家进行监督。第三方机构具有专业和中立优势，比如会计事务所、法律事务所、审计事务所等机构，专业性、技术性较强，能够保证监督切实做到科学合理。政府部门还可以聘请一些专家，他们有专业的知识、科学的方法，通过他们的理性分析，发现问题，为政府的决策提供有价值的建议。

此外，政府部门也要接受监督。政府部门是政府购买社会组织公共服务制度的制定者、执行者和监督者，如果政府部门在这些过程中出现严重失职，那么这项事业也会功亏一篑。由于政府拥有强大的行政力量，只有建立和健全一套严格的监督机制，政府也接受监督，才能确保政府履行自身应承担的义务。只有政府和社会组织各自履行完成自身的权利、义务，双方的合作关系才能长久维持，才能实现政府的预期目标。

参考文献：

[1]田玉荣.社会福利制度中的“政府购买服务”[J].社区，2005(7)：11.

[2]政府购买社会服务将成趋势[N].京华时报,2015-01-19(c04).

[3]郑向鹏,陈锦辉.深圳首发社区居家养老消费券[N].深圳特区报,2009-02-21(A01).

[4]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等,译.北京：中国人民大学出版社，2002：161.

[5]杜啸天.深圳登记社会组织达6944家 万人社会组织数不及发达国家1/10[EB/OL].(2014-02-19)[2015-12-08].http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai784120_K4.html.

[6]王丛虎.政府购买公共服务的底线及分析框架的构建[J].国家行政学院学报,2015(1):72.

[7]应松年,薛刚凌.行政组织法研究[M].北京：法律出版社，2002：48.

收稿日期：2016-01-05

基金项目：福建省教育厅教育科研项目(JA13266S)；国家社会科学规划项目(11CKS012)

作者简介：沈海燕(1979-)，女，副教授；E-mail:sundew124421@163.com

文章编号：1671-7031(2016)03-0040-06

中图分类号:C916.2

文献标志码：A