论《巴黎协议》下全球气候变化治理新模式之构建

王宏鹏

(福州大学 法学院，福建 福州 350118)



论《巴黎协议》下全球气候变化治理新模式之构建

王宏鹏

(福州大学 法学院，福建 福州 350118)

随着《巴黎协议》的成功签订，全球气候变化治理模式也随之改变，通过厘清全球气候变化治理模式的概念，从谈判规则、条约内容、执行机制等方面入手，总结《巴黎协议》签订之前全球气候变化治理模式存在的主要问题，并进行详细分析。利用归纳分析的方法，从治理思路、治理安排、治理目标、执行制度、监督机制等五个要素进行提炼和创新，最终提出“一体四化”的新型全球气候变化治理模式。

《巴黎协议》；全球气候变化；治理模式

《联合国气候变化框架公约》(英文缩写为UNFCCC)第21次缔约方会议，经过为期13天的谈判，于2015年11月30日在巴黎闭幕并达成协议，我们把该协议简称为《巴黎协议》，该协议被评价“是一个比较全面、均衡并具有法律约束力的协定”[1]。《巴黎协议》对全球气候变化原有的治理模式产生了很大的冲击，原有的全球气候变化治理模式已不能符合实际需要，寻找全球气候变化治理新模式成为《巴黎协议》时代下新的主题。笔者总结了《巴黎协议》颁布之前的全球气候变化治理模式，创新性地提出“一体四化”的新型全球气候变化治理模式。所谓“一体四化”即在重构一个主体思路的基础上，实现治理安排生态化、治理目标矩阵化、执行制度体系化、监督机制科学化。该模式对全球气候变化治理路径的探讨具有重要的意义。

1 全球气候变化治理模式相关概念

1.1 气候变化

《联合国气候变化框架公约》第1款将气候变化定义为：气候变化是指在类似时期内所观测的气候的自然变异之外,由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。我国著名的环境法学家曹明德教授明确指出，由人类活动导致大气组成成分的改变而引起的气候变化是一种环境破坏行为[2]。同时曹教授指出，气候变化有两种表现形式：一是大气中温室气体的浓度正在增大，二是全球变暖。气候变化不仅会对人类生产生活产生重要的影响,同时也会对整个人类的生态环境产生巨大的破坏作用。

1.2 全球气候变化治理模式

界定全球气候变化治理模式这一概念的核心在于辨析“治理”与“模式”二词。“模式”一词，互动百科将其解释为从生产、生活经验中经过抽象和升华提炼出来的核心知识体系。可见，模式是一种知识体系，是一种将解决问题的办法归纳到理论高度的知识体系。

“治理”这个词语源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词,原意是控制、引导和操纵的行动或方式,主要用于与国家公共事务相关的宪法或法的执行问题中。那么，面对国际社会这种无政府状态，应如何认识这一概念[3]。詹姆斯·罗西瑙认为，治理指的是一系列被多数人接受至少被它所影响的最有权势的人接受才会生效的规则体系,尽管它们没有被正式赋予权力,但在其活动领域内也能够有效地发挥作用。从目前的国际规则可知，最有权势的主体就是各主权国家或者国际组织，可见全球气候变化要得到治理离不开主权国家或者说是离不开大国之间的政治博弈。

2 《巴黎协议》颁布之前全球气候变化治理模式存在的问题

2.1 《巴黎协议》颁布之前全球气候变化治理模式存在的问题

《巴黎协议》之前提出治理气候变化问题的主要是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》两个文件，但面对气候变化这个全球性问题，这两个文件确实有许多不足之处。

2.1.1 谈判规则过于政治

国际政治力量是全球气候变化问题得以解决的必要力量，但事实上对气候变化的治理已演变为大国之间政治利益博弈的重要内容。全球气候变化主要是因能源使用结构问题引起的，而能源使用结构涉及国家经济发展。因此，全球气候变化问题要得到治理，各国家或者地区的经济发展方式和能源使用结构就要发生变化。为了不影响本国的经济建设，各国或者地区会在国际政治领域全力争取自身的话语权。在现有国际规则之下，对全球气候变化问题的治理可能会导致全球利益的重新分配，各主权国家或者地区为了能在谈判桌上争取话语权，积极参与气候变化问题谈判的政治博弈，过度的“政治化”造成气体排放进入“裸奔时代”。

2.1.2 准入退出机制过于随意

《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)对发达国家和发展中国家在全球气候变化问题的责任方面做了区分，但对于公约的准入和退出机制没有涉及。解决气候变化问题的另一个重要文件《京都议定书》(以下简称《议定书》)，对退出机制和程序有了明确的规定。《议定书》第27条第一款规定：“自本议定书对一缔约方生效之日起三年后，该缔约方可随时向保存人发出通知退出本议定书。”从该条款一些字眼中(例如“随时”等)可知，《议定书》对于主权国家或者地区的退出规定过于随意[4]。

2.1.3 执行机制过于软弱

在条约的内容上，《公约》和《议定书》都没有涉及对违约或其他情况的惩罚性规定，凸显了条约规定的执行过于软弱无力。考察《公约》《议定书》以及国际气候谈判的后续发展发现，全球气候变化治理模式从框架到细节，从“软约束”到“硬措施”，从措施到具体的制度安排，执行机制的严格性和严肃性都在逐步加强，对参与主体违反条约规定的惩罚力度太小，违反规定的成本过低，参与主体承担责任过小，导致条约各项规定名存实亡。

2.2 《巴黎协议》之前全球气候变化治理模式存在问题的原因

2.2.1 路径演进推力结构单一

全球气候变化问题的解决长期依靠国际政治的单一性力量来推动效果不尽如人意。气候变化问题是一个国际性问题，与一般性国际问题解决方式一样，气候变化问题首先要取得国际科学界的证实与认可；其次要获得国际力量的支持；再次要形成可执行的具体制度，这一具体制度在国际层面表现为条约或者规则，在各主权国家或者地区则表现为本国具体的法律制度。气候变化问题，目前已发展到需要各种国际力量共同参与才能解决的阶段，气候变化问题单纯以政府间的国际组织作为主体推动核心，效果有限。

《巴黎协议》之前，气候变化问题的解决思路主要是自上而下的方式，最终气候变化问题的治理陷入国际政治利益博弈的沼泽之中，难于自拔。造成这一现状的主要原因：一是过度相信国际政治的力量，没有认清国际政治的本质是国家利益的博弈；二是没有意识到国际社会在环保意识上的觉醒，忽视了国际社会和市场的力量；三是部分国家或者地区，尚未意识到气候变化问题的实质是国际政治问题。

2.2.2 治理主体难于确定

主权国家是治理全球气候变化问题的主体。主权国家最主要的特征是独立性，国际问题的处理要尊重各主权国家的独立性。全球气候问题的解决绕不开主权国家的独立性问题，主权国家一定将国家利益作为解决一切国际问题的权衡标准，换言之，全球气候变化问题的处理只能依靠主权国家的自觉[5]，除主权国家外，并无其他超越于主权国家之上的“超政府组织”，对违反约定的主权国家进行惩罚。全球气候资源是一种“公共产品”，用时则为天赋之自然权利，治时则相互推诿。另外，主权国家之间经济建设能力的差异也会影响全球气候变化治理的进程，例如发达国家应对气候变化问题的能力肯定超过发展中国家，两者之间应加强沟通与交流。

2.2.3 全球气候变化在时间和空间上具有不平衡性

全球气候变化问题在时间上存在不平衡性。首先，人类对气候变化问题的认识是需要时间的。其次，人类对于温室气体的排放，从历史角度看，是由少到多变化的。再次，从温室气体排放量上看，发达国家早期温室气体排放量大，近期发达国家通过转变经济发展方式或者改变能源结构，减少了温室气体的排放量，发展中国家则表现出与此相反的特征。囿于气候变化问题在时间上的不平衡性，国际气候变化问题难于短期内达成一致性的解决方案。

全球气候变化问题在空间上也存在不平衡性。全球气候变化问题的空间不平衡性，主要从三组概念对比中得出。一是发达国家与发展中国家之间的不平衡。发达国家，一般拥有优越的自然环境、广阔的土地，良好的生态环境，经济发展与周边环境相适应；发展中国家，目前正致力于经济建设，周边环境污染较重。二是生态优越区域与生态脆弱区域之间的不平衡。生态优越区域一般远在大陆架内侧，拥有良好的生态环境，因为生态环境问题尚未影响其国民的生存问题，这些区域的人们更加在乎经济利益问题；生态脆弱区域除了要面对经济的贫困，还要面临环境贫困。三是海拔高的区域与海拔较低区域之间的不平衡。

2.2.4 尚未构建系统性的执行监督机制

尚未构建系统性的全球气候变化治理执行规则。1992年的《公约》颁布之后，针对全球性的气候变化治理规则一直都处在摸索阶段，具体的气候变化治理规则主要是在《京都议定书》颁布之后得以完善，但这些具体性的执行规则较为松散，主要分散在各个会议的文件之中，在《巴黎协议》之前并没有系统性地去思考和制定全球气候变化治理的执行规则。

尚未构建全球气候变化治理制度执行的监督机制。由于全球气候变化治理的执行制度涉及经济和能源问题，在实际执行过程中，会面临一定的阻力，所以其制度的执行机制一般要设置相应的监督机制。然而，从《公约》到《京都议定书》，都没有找到相关的监督机制或者监督措施，主要可能在于颁布两个文件时其相应的执行措施尚未系统化，因此，与之相应的监督机制也尚未考虑其中。

3 构建“一体四化”的新型全球气候变化治理模式

目前，国内研究环境问题的文章提及气候变化治理模式的不在少数，有些文章[6]还提到了“全球气候变化治理”一词，但这些文章并未对气候变化治理模式做明确的定义和分析。笔者通过总结现有资料，认为气候变化治理模式一般应由治理安排、治理目标、执行制度、监督机制四个主体要素构成。笔者认为新型气候变化治理模式可在坚持自下而上的主体治理思路基础上，坚持治理安排生态化、治理目标矩阵化，执行制度体系化，监督机制科技化，实现气候变化的全面治理，此模式可简称“一体四化”的治理模式。

3.1 主体治理思路重构：从自上而下到自下而上

《京都议定书》将全球气候变化治理思路确定为“从上自下”，气候变化的治理思路着重于治理机制的顶层设计和制度安排。全球气候变化治理的主体是主权国家，任何一项相关制度的执行，都要依靠主权国家的自觉性。由于主权国家对经济利益的追求及气候所具有的公共产品属性，因此，气候变化治理制度靠各主权国家的自觉性难于得到执行。《巴黎协议》的主要工作重心在于协调各主权国家或者地区根据自身情况，对导致全球气候变化的温室气体排放量做出目标承诺，也就是说，2020年之后全球气体排放量与气温控制的主要推动力在于各主权国家或者地区的信誉。

3.2 治理安排生态化

治理安排是全球气候变化治理任务碎片化的问题。从任务角度而言，各国或者各地区应承担何种程度的减排任务；从责任角度而言，各国或者各地区应依据何种原则进行责任分配。生态化，目前对这一概念尚无准确的意义，较为有代表性的观点有，“将生态学原则和原理渗透到人类的全部活动范围内，用人与自然协调发展的理念去思考和认识经济、社会、文化等问题，根据社会和自然的具体情况，最优地处理人与自然的关系”[7]。还有学者较为直接地提出了生态化的概念，认为“生态化是借用生态学的基本观点、基本概念和基本方法。移植和延伸到其他领域，研究和解决有关问题”[8]。笔者认为全球气候治理安排生态化指全球气候变化治理任务的分配应遵循生态学的原理或者其责任的归属应遵循生态学的方法。

制定治理安排生态化的主要目标在于保障全球气候生态功能的完整性。也就是说，涉及治理安排分配的重要原则为“共同但有区别的责任”，巴黎会议所达成的《巴黎协议》丰富和坚持了“共区原则”。“共区原则”作为认同发达国家和发展中国家身份区分的重要原则，其所具有的政治意义大于经济意义，没有“共区原则”，发达国家与发展中国家对全球气候治理安排的死结就难以解开。

此外，《巴黎协议》又附加了一个“各自能力”的治理安排分配性原则[9]。此附加原则释放出两个信号：一是各个国际法主体已认识到气候变化问题的严峻性，减少了在政治利益方面的博弈；二是在全球气候变化问题上，开始着眼于解决现实问题，尽量采取有力的具体解决措施，促使全球气候变化的治理开始朝着务实的方向迈进。可见，该原则更加符合生态化治理的要求，有助于解决气候变化治理的正义性问题，事关全球气候变化治理机制的公平性和合理性。该原则的任何发展都服务于全球气候生态功能的完整性，而不再是大国国家利益的博弈对象。

3.3 治理目标矩阵化

全球气候变化的治理目标是指导人类治理气候变化问题的主要方向，面对全球政治、经济与文化的差异性，囿于气候变化问题的复杂性，对全球气候变化治理目标应实现网格化设计，只有治理目标的矩阵化才能应对气候变化的时空性、复杂性等[10]。

设立气候变化治理的长远目标。《巴黎协议》将全球气候变化治理的长远目标确定为全球平均气温较工业化前水平升高范围控制在2℃之内，并努力把全球气温升高控制在1.5℃之内。相关研究资料显示，目前全球气候平均气温相对于工业化前升高了约1℃，巴黎会议与会各方承诺将尽快达到温室气体排放峰值，并且不再继续增加；巴黎会议还提出总目标，期待在2050年后的某个时间点内，把人为的碳排放量降至森林和海洋能够吸收的水平。

设立减排目标。与会各方为了为达成《巴黎协议》的长远目标，同意和支持每隔5年重新设定成员国各自的减排目标。截至目前，已有180多个国家和地区提交了自2020年起为期五年的减排目标。《巴黎协议》对发达国家规定了减排目标的绝对值，鉴于发展中国家处在经济转型阶段，能源使用结构在变化，减排值有望持续提升，该协议未对发展中国家的减排目标设置绝对值。但《巴黎协议》积极鼓励发展中国家根据自身经济发展状况和能力尽可能努力达到绝对值。但在此之前，发展中国家应在发展经济的过程中控制碳排放量的增长。

设定气候变化治理的评估目标。巴黎会议与会各方设定了气候变化治理的总目标，同时为了服务和修正预期的总目标各个国家或者地区又设立了气候变化治理的国家减排目标，《巴黎协议》所设定的气候变化治理的初期减排目标，仍无法为实现长远目标而服务，因此，《巴黎协议》要求与会各方在今后四年内要重新评估各自国家的减排目标，以便适时做出调整。总之，《巴黎协议》所编制的气候变化治理目标体系在于引导人类积极减排，尽快实现预期的减排目标，实现人类与自然的和谐。

3.4 执行制度体系化

全球气候变化治理是一项系统性的工程，而执行制度是该系统的核心要素。哈罗德·J·伯尔曼将“制度”一词解释为一种结构化安排，与之相映的“体系化”的概念[11]，都是为了解决气候变化治理规则长期存在的松散性问题。笔者认为，可以从气候变化治理的执行组织建设、执行规则建设、执行能力建设等方面解释执行制度的体系化问题。

执行组织建设。《巴黎协议》第三部分是关于协议的执行规定，主要包含减缓、适应、损失和损害、资金、技术开发和转让还有能力建设等内容(《巴黎协议》第三部分第22-99条之规定)。《巴黎协议》对以上的各类事项都设立了专门的管理机构，即减缓委员会、适应委员会、风险转移信息交易所、技术执行委员会等。健全的全球气候变化组织机构将对气候变化治理执行制度起重要作用。

执行规则建设。从《巴黎协议》第三部分可知，协议已经设置了较为健全的执行规则，最为典型的执行规则有两个。一是国家自主贡献的执行规则。关于国家自主贡献的规则内容多、涉及面广，主要依靠各国或者各地区的自主承诺予以执行。二是技术开发与转让的执行规则。《巴黎协议》第68条的a款和c款规定对所开发的技术要进行评估，并通过拟定银行可担保的项目。可见，全球气候变化治理的执行规则从抽象的规定到具体的安排，再到规则的实际实行，已演进出一条较为清晰的路径。

执行能力建设。执行能力事关执行规则的效果，作为气候变化治理执行机制的保障制度，资金问题是核心。资金问题主要涉及两个方面：一是资金筹措问题，治理机制应积极拓宽气候变化治理执行机制中的资金援助渠道，即发达国家要继续落实向发展中国家的资金援助承诺，同时鼓励和支持发展中国家之间建立资金互助机制，例如南南合作资金机制。二是融资问题，主要涉及现有资金应如何投资的问题，针对气候这一公共产品，对该资源的使用是否可进行限定性开发或资源配置。

3.5 监督机制科学化

《巴黎协议》相关规定的目标是要建设框架透明的监督模式，为此还要设立衡量、报告和核实等相关的监督制度。治理目标明确了治理方向，执行规则是实现治理安排的保证，而治理监督是实现治理目标和治理安排的有力保证。因此，要落实好全球气候变化治理制度就要做好两项监督内容。一是“透明度”计划，其主要目的首先在于增强各国行动力度。其次，明确信息公开，接受整体性监督。所有国家都应主动报告其排放量，并定期对国家自主贡献进行持续跟踪和调整。二是“全球盘点”制度，《巴黎协议》明确规定，以5年为期限，对提交自主贡献的国家或者地区进行定期盘点，督促各国家或者地区按照其提交的自主贡献进行减排。

[1] 丁金光.巴黎气候变化大会与中国的贡献[J].公共外交，2016(4)：11-12.

[2] 曹明德.气候变化的法律应对[J].政法论坛，2009(7)：42-43.

[3] 卢晓辉.应对气候变化的全球治理模式研究[D].广州：暨南大学，2009.

[4] 杨晨曦.全球环境治理的结构与过程研究[D].吉林：吉林大学，2013.

[5] 高摇明，郭施宏.环境治理模式研究综述[J].北京工业大学学报，2015(12)：33-34.

[6] 庄贵阳，周伟铎.全球气候治理模式转变及中国的贡献[J].当代世界，2016(1):17.

[7] 文传浩，文小勇.生态政治与政治生态化[J].南京社会科学，1997(7):14-15.

[8] 蔡亚娜，缪绅裕，李冬梅.关于“生态化”，[J].环境教育，1997(6):25-26.

[9] 高翔，滕飞.《巴黎协定》与全球气候治理体系的变迁[J].气候变化，2016(2):34.

[10]张永香.“巴黎气候协议”关键问题及其走向分析[J].气候变化，2015(10):34-35.

[11]哈罗德·J·伯尔曼.法律与革命(第一卷)[M].北京：法律出版社，2012.

CONSTRUCTING A NEW MODEL OF PUTTING UNDER CONTROL GLOBAL CLIMATE CHANGE UNDER THE PARIS AGREEMENT

WANG Hongpeng

(SchoolofLaw,FuzhouUniversity,Fuzhou350118,China)

With the successful signing of “Paris Agreement”,the governance model of global climate change has also changed.By clarifying the conceptual basis for the governance of global climate change,the paper starts from the negotiation rules,the content of the agreement and the implementation mechanism,summarizes and conducts a detailed analysis of the main problems in the governance mode of global climate change before “Paris Agreement” was signed.The article uses the method of inductive analysis,refines and innovates such five elements as management thought,governance arrangements,management objectives,executive system and supervision mechanism.Finally,it puts forward a new global climate change governance mode..

“Paris Agreement”;global climate change;governance mode

2016-05-13

王宏鹏(1989-)，男，福建安溪人，硕士，助教，研究方向：环境法。

1673-1751(2016)03-0077-05

D912.6

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