非国有企业档案监管方式研究

2016-03-07蔡美波

东北农业大学学报(社会科学版) 2016年4期

关键词：监管档案管理管理

蔡美波　何　芮　闫　冬

（1.中国人民大学，北京　100872；2.中国船舶工业集团，北京　100044）

非国有企业档案监管方式研究

蔡美波1何芮1闫冬2

（1.中国人民大学，北京100872；2.中国船舶工业集团，北京100044）

档案行政管理部门对非国有企业档案进行监管不仅有其理论依据，更是发挥档案价值、建设国家信息资源、保障档案安全的现实需要。目前，非国有企业监管存在监管依据不充分、监管范围不明确、监管压力增加等问题。为此，建议采取主动监管、细化监管、合作监管等措施。

非国有企业；档案监管；《档案法》

随着我国社会主义市场经济体制的逐渐完善，非国有企业比重日益上升，非国有企业档案成为国家档案信息资源中不可或缺的部分。我国非国有档案管理总体呈现“以我为主，各自为政”[1]局面，一些重要的非国有企业档案并未得到有效监管与利用，进而导致国家档案信息资源流失。鉴于此，本文在分析非国有企业档案监管理论依据与现实需要基础上，就其现有监管方式的现状与不足，提出改进建议。

一、非国有企业档案监管的理论依据

目前学界对非国有企业档案并无统一定义，笔者参考国家统计局《关于划分企业登记注册类型的规定》（国统字〔1998〕200号），将不含国有资本的企业和有国有资本参股但并不控股的企业统称为非国有企业，包括民营企业、外商投资企业、港澳台投资企业等。其在各项社会活动中产生的档案即非国有企业档案。

（一）档案价值鉴定理论

美国档案学家西奥多·谢伦伯格的文件双重价值论认为，公共文件具有双重价值，第一价值是对原机关的原始价值，指文件对形成机关工作事务的有用性；第二价值是对其他机关与个人利用者的从属价值，指文件对形成机关以外的其他利用者的有用性，包括证据价值和情报价值[2]。非国有企业作为重要的社会组织，其档案如同公共档案一样也具有双重价值，不只服务于企业，也可服务于国家、社会和个人。因而，有必要对其适当监管，以充分实现其第二价值。

宏观鉴定论认为，档案价值不仅是文件客体对利用者主体需求的满足，更是对社会自身价值的反映，并与社会运行方式、发展动态紧密相连[2]。因而，档案价值不仅指具体文件和文件的内容，还存在于文件形成者的职能、任务或活动当中。这与卡林斯基在1934年提出的职能鉴定论有相似之处。他认为，应按照文件形成机关在政府机构体系中的地位和职能的重要性，确定档案文件价值及保管期限[2]。即档案文件价值和保管期限与其形成单位地位和职能重要性在总体上成正比。在我国社会主义市场经济体制下，非国有企业运营过程与国家、社会利益息息相关；在社会中享有一定声誉的非国有企业（如中华老字号）和社会地位较高的非国有企业（如世界五百强企业）产生的档案往往具有较高的社会价值，也应列入相关部门监管范畴。

（二）档案多元论

特里·库克提出“一个国家是由多元文化和种群组成，而反映这一发展变化的历史也应该是多元的和丰富多彩的。”[3]而档案多元论认为，档案价值具有多元性，它的放置地点、形式都是可以调整的[4]。所以，档案的归属与处置具有多种模式，非国有企业档案蕴含的多元价值将启发用户探索多元化档案流向，应站在一个更宏观的多元角度考查非国有企业档案。鉴于此，西方发达资本主义国家多将非国有档案纳入国家信息资源管理范畴，把公共档案之外的档案统称为私人档案。提出“民族记忆观”“国家遗产观”等，强调非国有档案的国家、民族认同感、身份感和根源感的关键作用，并认为私人档案与公共档案同等重要、互为补充。正如埃思所言，“一个国家是否致力于历史纪念物的保护可作为衡量这个国家文明程度的尺度，在这些纪念物中，无论价值还是重要性，公共档案和私人档案都排在首位。”[5]除此之外，威尔弗莱德艾·史密斯还提出“总体档案观”[6]，即国家档案工作的责任不仅是收集和整理公共活动中形成的档案，非公组织、经济组织、家族、个人形成的档案也应关注。

二、非国有企业档案监管的现实需要

随着社会需求增多，非国有企业的会计档案已被纳入财政部和国家档案局的监管范围，如2015年新颁布的《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号）第四条提出：“财政部和国家档案局主管全国会计档案工作，共同制定全国统一的会计档案工作制度，对全国会计档案工作实行监督和指导。”可见，对非国有企业档案进行监管，不仅有理论依据，也有现实需要。

（一）发挥档案价值的需要

改革开放以来，我国社会主义市场经济体制逐渐完善。据有关数据显示，非公经济所生产产品和服务的产值占GDP的比重从1979年的不足1%增长到2005年的“半壁江山”，2006年的非公有制经济城镇固定投资总量占全社会城镇固定投资总额比重的62.3%[7]。随着非国有企业所占经济比重上升，其档案工作愈受重视。同时，随着市场准入对非国有资本的开放，非国有企业涉及的行业领域愈加广泛，其档案构成更加丰富，档案价值日益凸显。如海尔集团在新产品开发过程中，档案信息和产品开发、制造、售前、售后共同形成了一个完整的闭环。其档案复用率平均达60%，产品档案成了企业设计人员开发新产品、实现技术创新不可缺少的参考和依据[8]。另外，企业档案真实地记录了企业知识创新活动的过程、内容、结果，是企业拥有自主知识产权的法律凭证。自加入WTO以来，中国成为世界上出口产品受到反倾销调查最多的国家之一，有的民营企业被国外反倾销投诉后，由于档案资料不齐全而放弃应诉，给企业造成重大损失。可见，非国有企业档案作为企业重要的无形资产和核心知识资本，其凭证价值在保护企业知识产权和反倾销诉讼案中具有重要作用。

（二）建设国家信息资源的需要

早在20世纪80年代，联合国教科文组织、国际档案理事会调研报告指出：“文件和档案是构成国家信息资源的基本要素和重要成份”[9]。可见，企业档案不仅是企业的重要资产，同时也是国家信息资源的重要组成部分。另外，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号），国家档案局、中央档案馆发布的《关于加强档案信息资源开发利用工作的意见》（档发〔2005〕1号）提出：“要高度重视信息资源开发利用对促进经济社会发展的重要作用”。根据文件要求，对非国有企业档案进行监管，是保证国家信息资源完整性，促进信息资源开发利用的必然选择。此外，傅华等人还提出“国家档案资源”的概念，指出“过去和现在国家机构、社会组织及个人产生的具有国家和社会保存价值的档案”[10]均属于由国家管理的全部档案资源。由此，档案作为一种信息资源，不论所有权归属，只要符合“对国家和社会有保存价值”的标准，都可纳入国家信息资源建设范畴。

（三）保障档案安全的需要

《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第十六条规定：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。”“档案所有者向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的，应当按照有关规定由县级以上人民政府档案行政管理部门批准。”“严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。”根据该条款，出于档案安全的考虑，档案行政管理部门可从三方面监管非国有企业档案：一是判定这些档案是否受到妥善保管；二是针对部分保管不善的档案，档案行政管理部门有权采取必要措施代为保管；三是这些档案的出卖、转让、赠送必须取得相应的批准。另外，频繁发生的自然灾害给档案安全造成严重威胁，如汶川地震给当地及周边地区的档案建筑造成巨大破坏，大量档案被掩埋。为此，国家档案局多次发文提出建立全国档案安全体系。因而，对重要的非国有企业档案进行保护监管，是保障国家档案安全需要。

三、非国有企业档案监管方式现状分析

当前，我国大部分省市已经出台民营企业或非公有制企业档案管理的相关规定，笔者梳理发现，实际工作中非国有企业档案监管方式主要有三大特点：

（一）被动监管

一方面，由于《档案法》赋予档案行政管理部门的监管权限比较模糊，监管部门“有心无力”；另一方面，一些地方出台的相关规定主要强调由企业自管档案，如《吉林省民营企业管理细则》（吉档字〔2004〕35号）《衡水市民营企业档案管理暂行办法》（衡政办〔2003〕24号）《石家庄市民营企业档案管理暂行办法》（石档发〔2006〕17号）等，使得档案行政管理部门在现实监管工作中处于被动地位，部分监管人员对非国有企业档案产生“管不好、管不了”[11]的想法。另外，我国长期以来一直是公有制经济占主导地位，对非公有制企业档案工作不够重视，对其档案价值认识不够深刻；久而久之，非国有企业档案监管方式明显缺乏积极性和主动性，逐渐形成被动监管局面。

（二）粗放监管

2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第六十四条规定：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”可见，非国有企业档案的所有权属于该企业。正是由于非国有企业档案的权属问题，部分省市在其出台的相关规定中设置的条款内容过于宽泛，监管方式比较粗放。如《本溪市私营企业档案管理规定》（政府令第74号）第十二条、《威海市民营企业档案管理暂行办法》（威档发〔2002〕15号）第二十四条、《天津市非国家所有档案管理规定》（政府令第13号）第十二条等，只提到监管对国家和社会具有保存价值非国有企业档案，但并未展开具体范围；为避免不必要的麻烦，一些监管部门采取“说起来重要、管起来次要，忙起来不要”[11]这种粗放方式，更有少数监管部门甚至对非国有企业档案监管采取放任自流的态度。

（三）集中监管

国家档案局《关于促进民营企业档案工作发展的意见》（档函〔2006〕26号）中明确提出：“在保证档案齐全、完整和准确，便于有效利用的前提下，档案管理方式可以采取集中统一管理、分级管理或寄存等多种方式。”因此，目前我国大部分省市对非国有企业档案依然采用的是集中监管方式，该监管方式与我国“统一领导，分级管理”的档案工作原则相适应，属于自上而下的垂直型监管。但这种方式是从国有企业档案监管中沿用下来，虽有利于实现档案资源的全局管控和档案信息的安全保障，但在复杂的监管环境下，档案行政管理部门作为监管的单一主体，不适应性愈加明显。

四、非国有企业档案监管方式现存问题

（一）监管依据不够充分

首先，我国并未出台专门法律规范非国有企业档案管理，目前的档案法规中，涉及非国有企业档案的条款非常少，且规定不甚明确。1990年的《档案法》实施办法曾列出非国有档案的监管范围，但1996年修改后的《档案法》又去掉了非国有档案的概念。其次，现有档案法规赋予档案行政管理部门的监管权力和处罚措施过于原则化，可操作性不强。一方面，《档案法》第十六条虽提到“对国家和社会有保存价值”的非国有档案需要监管，却并未提出具体监管范围；另一方面，针对档案违法行为，档案行政管理部门只拥有行政处罚权，且“执法监督的程序法规不构成体系，就削弱了档案执法监督的力度，出现‘软法’状况。”[12]可见，缺少明确具体的监管依据和科学合理的处罚体系，导致各级档案行政管理部门对非国有企业档案的监管“底气不足”，依法管理档案在很大程度上流于形式。

（二）监管范围不够明确

根据《档案法》实施办法第二条，可由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定非国有企业档案监管的具体范围。一些地方档案行政管理部门由此出台了相关规定，如《重庆市民营企业档案管理办法》（渝档发〔2007〕30号）第十五条、《北京市非公有制企业档案管理指南》第二十五条就部分列出了非国有企业档案监管范围；但是，这些地方规定相似度很高，且多是在国家工商行政管理局颁布的《私营企业档案管理暂行规定》（工商个字〔1993〕225号）基础上做出的细微修改。不可否认，这些地方规定有助于扩充和细化非国有企业档案监管范围，但涵盖面依然狭窄，缺少全方位的梳理，且大部分条款内容比较笼统，监管范围仍不明确。此外，还有一些地方并未出台相关规定，或出台的规定并未涉及监管范围，使得非国有企业档案监管工作难以实现标准化和规范化。

（三）监管压力持续增加

与国有档案监管方式不同，非国有企业档案监管难度更大。一方面，由于非国有企业生产经营的特殊性，其档案工作不仅存在着“重经营，轻管理”的现象，其档案形成与分布也相对比较分散。但随着企业经营业务的调整和扩大，需监管的非国有企业档案范围和数量在不断增加，而许多非国有企业并没有健全的档案管理机构。另一方面，非国有企业档案所有权属于企业，国家对非国有企业档案监管必须留有“底线”，导致监管过程中“度”的把握更加困难。另外，档案行政管理部门的监管对象主要为国有档案，且以集中监管为主，若以同样方式监管非国有企业档案，不仅会突显其不适应性，还会持续加大档案行政管理部门的监管压力。

五、非国有企业档案监管方式的改进建议

《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，（国发〔2005〕3号）指出，允许非公资本进入垄断行业、公共事业、国防科技、基础设施等领域。该意见第三十一条提出：“改进政府对非公有制企业的监管方式”。由此可见，随着非公资本在经济领域的拓展，非国有企业的档案构成日益复杂，原有监管方式必须做出相应调整，才能适应经济和社会发展需要。

（一）完善相关法规制度：主动监管

依法管理档案的前提是有法可依，实现监管方式由被动转变为主动，关键在于改善立法的完备性与执法的可行性，使监管权限更明确，监管依据更充分。为此，有学者提出在相关法律法规中增加一个详略得当的“非国有档案受控目录”[13]，该目录包含的非国有企业档案均属监管对象。因此，档案行政管理部门可以分行业、分系统制定切实可行的“受控目录”，并根据目录中的档案范围，了解本区域内非国有企业档案的形成特点与分布规律。该方式以法规形式明确非国有企业档案具体监管范围，有助于实现主动监管。

另外，还有学者提出参考法国关于私人档案监管的经验，如《关于保护具有历史价值和公共利益的私人档案法令》，实行相应的登记制度。即非国有企业可依据相关规定主动向档案行政管理部门申报登记受控目录范围内的档案；也可由档案行政管理部门依照规定，指令非国有企业办理登记手续。登记制度法规化，可以明确非国有企业档案的所有者、保管者、保管状况和流动情况[14]，有助于档案行政管理部门实现主动监管。

（二）明确具体监管范围：细化监管

解决粗放监管问题的核心是明确对国家和社会具有保存价值的非国有企业档案范围。根据前文所述的国家和地方各项法规政策中关于非国有企业档案管理的规定，结合《企业档案工作规范》（DA/42-2009），进一步细化了非国有企业档案监管范围，可将其纳入“受控目录”或“登记制度”之中，具体如下：

1.生产管理类。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出要控制重点行业的碳排放，实行最严格的环境保护制度和建立食品药品质量追溯制度；《生产安全事故档案管理办法》（安监总办〔2008〕202号）和《生产安全事故报告和调查处理条例》（国令第493号）明确提出要确保事故档案、事故调查材料的安全。表明以下生产管理类档案可纳入监管范围。（1）能源管理：包括能源管理的规定、计划、总结、请示、批复；能源消耗定额管理材料；节能工作方案、措施、总结。（2）质量管理：食品、药品的产品质量检测、化验、试验材料；质量异议处理、事故分析及处理材料，质量认证、检查、评比材料。（3）环境保护：环境保护规划、计划、总结；环境保护制度、管理办法；环保调查、监测、分析材料；环境影响评价书、环境污染防治措施、总结、报告。（4）安全生产：事故报告、调查分析及处理材料；安全生产、消防方面材料；重大故障分析和排除措施报告。

2.行政管理类。根据《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局第9号令）第三条，1990年的《档案法》实施办法第十六条，以下行政管理类档案可纳入监管范围。（1）行政事务：反映党和国家领导人视察企业以及市、区（县）主要领导参加企业重要会议、重大活动或到企业调研的档案材料；中共领导人、国家领导人以及某一时期或某一地区著名历史人物的题词、指示、讲话材料、手迹、手稿、来往书信、照片、录音、录像等。（2）对外工作：外国政要、世界知名人士参观考察中形成的档案；出访考察、参加国际会议、签订的重要协议、接待来访等外事活动材料，及出访审批文件。

3.产品生产类。根据《安徽省民营企业档案管理办法》（皖档联发〔2007〕8号）《湖南省民营企业档案管理暂行办法》（湘档发〔2006〕13号）《南京市档案馆接收档案管理办法》（宁政办发〔2008〕115号）凌源市《档案馆收集档案范围实施细则》等地方规定，以下产品生产类档案可纳入监管范围。具体要求如下：属于该行业第一次生产或该行业领军企业的产品档案；能够反映本地区发展面貌、地方特色、行业特点，具有代表性、典型性的企业产品档案；发明、创造、技术革新成果、专利产品及获省、部级以上名优（牌）产品称号的证明副本或复印件；各种资质证书、产品合格证的复印件；填补国内外行业空白的新产品档案，以及在国内属于高新技术、先进设备和行业主导产品的档案；我国独有的传统工艺档案；对国家、社会产生重大影响，涉及国家荣誉、利益的有关发明创造档案；其他对研究本地区经济社会发展具有重要凭证或参考价值的档案。

4.经营管理类。根据最新颁布的《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号）第六条，企业的会计档案应全部纳入监管范围：会计凭证，包括原始凭证、记账凭证；会计账簿，包括总账、明细账、日记账、固定资产卡片及其他辅助性账簿；财务会计报告，包括月度、季度、半年度、年度财务会计报告；银行存款余额调节表、银行对账单、纳税申报表、会计档案移交清册、会计档案保管清册、会计档案销毁清册、会计档案鉴定意见书。

5.其他类别。（1）科研开发：《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》（国办发〔2002〕30号）第一条、《中华人民共和国保守国际秘密法》第九条，提到的参与或承担国家和省重大科研项目、重大建设项目（973计划、863计划等）的档案；涉及国家秘密、国防安全、社会利益的科研项目材料。（2）职工管理：《企业职工档案管理工作规定》（劳力字〔1992〕33号）第七条、《私营企业档案管理暂行规定》（工商个字〔1993〕225号）第四条，提到的对国家和企业有特殊贡献（劳动英雄、模范人物、知名人士等）的职工人事档案；私营企业从业人员中县级以上人大代表、政协委员及参加民主党派、社会团体凭证的复印件。（3）项目建设：《国家重大建设项目文件归档要求与档案整理规范》（DA/T28—2002）第八条，《全国档案馆设置原则和布局方案》第二条，分别提到的属于“大中城市规划区域”范围内的重要建设项目档案；属于全国重点工程项目，重点引进项目的相关材料。

另外，涉及企业知识产权和信用管理的登记、注册材料已由各级知识产权局、工商行政管理部门的分别监管。与法律事务相关的法院判决书、调解书等诉讼和仲裁文件，在案件、纠纷及公证事务等调查过程中形成的档案已在各级人民法院和人民检察院中保存。

（三）鼓励社会力量参与：合作监管

随着非国有企业数量的增多，档案行政管理部门作为单一的监管主体，其集中监管压力不断上升。鉴于此，覃兆刿教授提出：“档案行政管理部门在民营企业档案管理问题上不可能变得更直接，民营企业档案管理问题将更多地依靠自主发展和社会联动。”[15]黄世喆、韦华认为，社会中介组织是国家与社会团体、个人之间的联系中介和沟通管道，是维持社会稳定的“稳压器”[16]。因而，分流档案行政管理部门的部分监管职能，鼓励社会力量参与监管成为新的监管方式。档案行政管理部门可通过有限度地强制备案、定期或不定期抽查、联合有关部门协调监督等方法，间接掌握这部分档案的保存利用状况。

这些利用的社会力量是以特有的社会服务功能在档案行政管理部门与个人、企业间提供档案事务服务并起到监督、沟通、协调作用的法人组织。主要包括两大类，一是非盈利性组织，如中国档案学会，以民间组织方式，通过业务交流、培训，制定行业规范，进行非国有企业档案管理指导。二是盈利性组织，如档案外包服务机构，这些机构既可以在业务活动中贯彻有关法规标准，又可以向档案行政管理部门反映非国有企业档案工作的具体情况，成为档案执法检查与业务指导的有益补充。同时，这类社会机构行为依契约而产生，借助这些机构监管，有利于消除非国有企业对档案行政管理部门的不信任感。

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