关于建筑央企推进混合所有制的路径探讨

戴保民，谢思淼

(中国社会科学院 研究生院,北京 100122)

管理学研究

关于建筑央企推进混合所有制的路径探讨

戴保民，谢思淼

(中国社会科学院 研究生院,北京 100122)

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“要积极发展混合所有制经济”*《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，2013年10月14日。。国有企业推进混合所有制，有助于放大国有资本，有助于规范国有企业法人治理结构，有助于国有企业转型升级和调整结构。但是，在推进混合所有制时，要防止国有资产流失，要解决好混合所有制企业性质定位问题，解决好国企与民企有效融合问题。在上市建筑业央企推进混合所有制，应该因企施策、因业施策。对于建筑工程板块，可以按照项目合作方式推进混合所有制；对于房地产板块，可以按照并购重组方式推进混合所有制；对于特许经营板块，可以按照项目股权比例推进混合所有制。

混合所有制；国有企业改革；建筑央企；供给侧结构性改革；国有资产；企业产权

中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。去年8月，中共中央、国务院以中发(2015)22号文件印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，明确了混合所有制成为我国基本经济制度的一种实现形式，成为国有企业改革的重要突破，为国有企业转换经营机制、增强市场活力指明了改革方向，同时也为民间资本参与国家资源配置、拓展新领域开辟了一条新路。

一、发展混合所有制的三大作用

当前，我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段*《国务院关于国有企业发展混合所有制的意见》，2015年9月24日。，国有企业改革是供给侧结构性改革的重要方面,垄断行业改革是国有企业供给侧结构性改革的重要内容。适应经济新常态，就必须立足于进一步解放和发展生产力，促进国有企业与市场经济更好融合。发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的切入点，国有企业要立足新常态，从行业实际出发，全方位、多角度地认识和把握混合所有制*张卓元：《积极推进国有企业混合所有制改革》，《中国浦东干部学院学报》，2015年第3期。。

1.发展混合所有制有助于放大国有资本规模。从管理学的角度看，资产要做到保值增值，必须同时抓好生产管理、经营管理和资本管理三个环节，其中以资本运营为核心的资本管理，是最高级、最有效率的环节。单一的所有制形式限制了不同性质的资本相互兼容，因此资本管理能力也受到限制，混合所有制打破了地区、行业及所有制的限制，使不同种类、不同性质的经济要素自由组合，并在不断变化的过程中达到最优配置*常修泽：《完善社会主义市场经济体制的新议题发展混合所有制经济》，《21世纪经济报道》,2003年10月22日。。在聚合资本能力方面，混合所有制也具有其他单一所有制不可比拟的优势。从实际效果看，这些年国有企业资本快速累积的动力不仅在于行政垄断和投资拉动，更源于国有企业的市场化改革，源于企业经营机制的市场化转变，源于企业技术创新，源于企业上市以后的资本运营。

2.发展混合所有制有助于国有企业健全法人治理结构。十八大以来，国有企业改革已经成为我国经济改革的主要任务，国有企业改革就是推进混合所有制，促进国有企业转换经营机制，推动完善现代企业制度，健全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础*张卓元：《混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式》，《经济日报》,2013年11月22日。。然而收效并不显著，主要问题是国有企业运行的产权基础仍是单一的公有制，或是国有股权一支独大，要发展混合所有制只有一条出路，就是引入其他形式的所有权，使国有企业的投资主体多元化，建成不同利益主体相互制衡的混合所有制，建立更为规范有效的激励机制和约束机制，健全更为科学合理的法人治理结构，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，从而增强国有经济的活力，让企业焕发出更为强大的市场活力*黄群慧：《新时期如何积极发展混合所有制经济》，《行政管理改革》，2013年第2期。。

3.发展混合所有制有助于国有企业转型升级。目前，全球经济尚未走出2008年金融危机，中国经济尚未探底,国民经济主要行业产能普遍过剩在30%左右，信息化、智能化带来的工业4.0技术革命已经开始，金融泡沫依旧较大，房地产库存近两年难以消化，新的产业尚不能替代既有产业解决财政收入问题，国民经济转型换代步履艰难，在此背景下，国家必然会实施积极的财政政策和较为宽松的货币政策，继续加大基础设施投资，尤其是高速铁路、高速公路、城市轨道、市政管网等等，但是，地方政府债台高筑，新官不理旧账，契约意识差，投资周期长，资金需求多，现金流脆弱，企业盈利难，综合风险很高，企业管理方式必须由粗放经营管理向集约经营管理转变，人才价值体现方式将由过去固定工资薪酬向更能实现人才与企业利益共享方式转变。国有企业不进行根本性的体制变革就无法建立健全和落实风险防控机制，无法适应当前复杂激烈竞争形势，只有把国有企业的规模优势、人才优势与民营企业的机制优势、创新优势结合起来，才能在此基础上形成转型升级的新动力、新途径、新发展。

二、当前发展混合所有制需要注意的主要问题

十八届三中全会以来,国有企业推进混合所有制改革成为市场经济改革的主要内容之一，逐渐加大步伐,截至到2014年底，全国国有企业公司制和股份制改革企业已经达到78%,中央企业及其所属子公司改制面达到85%，中央企业控股的上市公司376家*李予阳：《国资委：全国国企改制面达78%》，《经济日报》,2015年9月15日。，占国有控股上市公司1075家的35%，混合所有制企业对全国税收的贡献率已经提高到50%。 但是,在国有企业推进混合所有制改革过程中，有些问题日益突出，包括：国有资产流失问题，混合所有制企业定位问题，国企民企文化融合问题等等。

1.关于国有资产流失问题。中共十八届中央纪委五次全会强调，国有企业改革要先加强监督、防止国有资产流失。因此，当前国有企业推进混合所有制，首先要建立国有资产评估体系,规范国有资产评估流程，完善国有资产定价机制。可以参考土地市场招拍挂制度，严格操作流程，确保公开透明，切实解决国有资产流失问题。

2.关于混合所有制企业企业定位问题。混合所有制企业既包括国有资本、民营资本，也包括外国资本，因此，混合所有制企业既不是单一的国有企业，也不是单一的民营企业，或是外资企业，它应当是一种新的企业所有制形式。在科学合理设计好股权结构以后，该形式企业同样具备民营企业和外资企业的创新动力、经营机制、激励机制和约束机制，同样具备规范的法人治理结构，所以，混合所有制企业和国有企业、民营企业、外资企业一样，是中国第四种所有制形式企业，应该在《公司法》的保护下，按市场规律参与市场竞争，不应该接受一些非市场因素的束缚。

3.关于混合所有制企业的文化融合问题。这是一种客观存在且不容忽视的重要问题，首先是两种文化差异较大。国有企业与民营企业在各自的创建目的、历史背景、经营环境、发展过程、管理体制、公司文化上都存在较大差异，只有在相互包容下才能具备合作前提。现存国有企业一般历史较长，经营管理相对规范，生产成本普遍较高，社会责任比较沉重，创新能力有些不足；民营企业都是改革开放以来的产物，经营管理非常灵活，用工制度密贴市场，创新动力较强，企业家精神突出。国企民企要相互理解，同存异。其次，“混合所有制是一场公平公开、互惠互利的合作,有些民营企业带有创业之初的“野性”，常常为了利益铤而走险”*王振华：《发展混合所有制的路径思考》，《中国电力企业管理》，2015年第2期。。在这方面,近年来有些国有企业在项目经营、土地开发、市场销售、工程承包、公司融资等方面也吃过苦头，产生过不少法律纠纷。因此，在混合过程中要认真细致地做好制度性安排，健全法人治理结构，依法合规搞好企业生产经营。对于国有企业和民营企业的合作，政府不要定时间，下指标，只能牵线搭桥，相互撮合，鼓励双方“自由恋爱”，自由双向选择，充分发挥市场机制，由市场起决定性作用，致力于双方长期合作发展，充分发挥双方优势，推动双方共进共赢。

三、建筑央企推进混合所有制的前提

2016年是国企改革的落实年,国有企业改革的力度逐渐加大,步伐加快。国务院国资委要求稳妥规范、有序发展混合所有制经济,因地施策、因业施策、因企施策,宜独则独、宜控则控、宜参则参*张喜武：《深入学习贯彻〈指导意见〉,奋力推进国有企业改革——〈国务院关于国有企业发展混合所有制的意见〉学习体会》，《时事报告(党委中心组学习)》，2015年第4期。。《指导意见》把国有企业分为商业类和公益类两类，国家推动减政放权，推动投资体制改革，投资主体多元化将成为新常态，这都与混合所有制密切相关。建筑央企属于商业类企业，我们要按照国资委要求，结合建筑行业实际，做好充分准备，加大改革力度，有序推进混合所有制发展。

截止到2015年底，国资委管理的中央企业共有106家，其中，建筑央企共13家，建筑央企中上市公司八家，包括：中国建筑股份有限公司(A股代码：601668)、中国铁建股份有限公司(A股代码601186、H股代码1186)、中国中铁股份有限公司(A股代码601390、H股代码1390)、中国交建股份有限公司(A股代码601800)、中国电建股份有限公司(A股代码601669)、中国能建股份有限公司(H股代码03996)、中国化学工程股份有限公司(A股代码601117)、中国建筑材料集团公司(H股代码03323)，尚未上市的有五家，包括：中国核工业建设集团公司、中国建筑科学研究院、中国建筑设计研究院、中国铁路通信信号集团公司、新兴际华集团有限公司，本文所讨论的混合所有制改革主要针对上述上市公司。建筑央企历史上大多形成了三级法人公司经营体系，即：股份公司为一级公司，股份公司下属集团公司为二级公司，集团公司下属公司为三级公司。上市建筑央企规模很大，尤其是中国建筑、中国铁建和中国中铁，近三年营业收入和合同订单均超过5000亿元，稳居全球建筑业排名前三甲，中国交建、中国电建和中国能建近三年营业收入也都过1000亿元，都是所在行业的龙头企业，主要经营范围包括：建筑工程、房地产和特许经营投资，那么，在当前环境下，建筑央企推进混合所有制应该首先实现产权的多元化和规范的法人治理结构。

1.企业产权构成实现多元投资。混合所有制的核心就是所有者到位，真正实行市场化运作。目前，国有企业最大的问题就是企业产权单一，国有股权一元独大，导致所有者缺席*张维迎：《理解公诉:产权、激励与治理》，上海：世纪出版集团,上海人民出版社，2014年版。。虽然国资委授权董事会对公司资产保值增值负责，推行外部董事制度，任命经理层负责经营管理，但由于外部董事往往缺乏专业知识，对企业内部情况缺乏了解，依然难以解决内部人控制问题。名义上国有企业所有职工均对国有企业产权负责，但在实际经营管理中所有职工只能对自己分工的工作负责，无法做到对国有企业产权负责。在企业产权结构中要突出多元化，积极引入各类投资者，逐步调整国有股权比例。在三级公司各个层面，国家均可相对控股，比例不宜超过32%；民营企业有真正的所有者，民营资本的进入可以解决所有者缺席问题，还可发挥民营企业创新和经营优势，由于国有资产规模很大，民营资本相对较小，要使民企进来后参与决策、共同经营，可以探索通过优先股方式，引进民营资本，每家持股比例应小于20%，总的持股比例应小于33%；为发挥资本市场作用，宜引进社保、证券、保险等各类机构持股，比例应小于20%；作为上市公司，为调动管理层积极性，防止短期行为，有利于企业长远发展，对管理人员采取股权激励、股票增持、定向增发的方式，让经营者、所有者的利益和公司效益正相关，可以实行管理层持股，比例不超过5%；在政策指导下，为维护职工权益，调动职工技术创新积极性，激发技术工人创造性，考虑职工的历史贡献，对管理骨干、技术骨干和业务骨干进行市场化激励，让骨干员工在提供劳动要素以外，拿出他们的资本要素、智力要素，可以实行职工持股，比例不超过10%。这样探索多种方式实现所有者到位以后，公司就能够建立激励与约束相对应的薪酬分配方式，完善既有激励又有约束、既讲效率又兼顾公平、既考虑远期又注重近期的分配机制。

2.健全现代法人治理结构。国有企业改革的核心是建立完善的法人治理结构，市场才能在资源配置中起决定性作用，企业才能成为市场改革创新的主体。建筑央企应该根据股权比例建立科学的法人治理结构，依据不同的产权主体，按照公司章程，建立健全股东大会、董事会、监事会和经理层机制，引进职业经理人，突出“有效制衡”，既落实董事会、经理层的权利，又规范制衡董事长、总经理的行权行为*黄速建：《公司论》，北京:中国人民大学出版社,1989年版。。同时，要充分发挥党组织政治核心作用，把加强党的领导和完善公司治理结合起来，在企业改革中同步谋划党的建设，坚持完善双向进入、交叉任职的领导体制。在一级公司层面，可以实行“三驾马车”模式，即董事长、党委书记和总经理分设，董事长可以兼职党委副书记，党委书记可以兼职副董事长。董事会可以设11名董事,其中,外部独立董事6名，企业董事5名。在二级公司层面，为了提高决策效率，建立有效制衡，董事长应兼职总经理，董事会可以设9名董事，其中，外部独立董事5名，企业董事4名。在三级公司层面，为引进多元资本，也应设置董事会、监事会和经理层，董事长应兼职总经理，董事会可以设7名董事，其中,外部独立董事4名，企业董事3名。如此设置，各级公司均可形成运转顺畅、制衡有效的法人治理结构，能够确保公司决策更加科学民主，运行更加高效有序，充分发挥各方积极性，保证各方股东权益，实现企业运转高效、风险可控、可持续发展。

四、建筑央企推进混合所有制的路径

发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是实施细则，成败在操作路径的选择，推进混合所有制的路径在于增量改革先行。对于建筑央企来讲，受传统观念、企业文化、现有治理结构和习惯行为影响，在既有各级公司推行混合所有制的难度很大，职工无法理解和接受民营企业的进入和参与管理，如何寻找改革的突破口是一个关键问题，借鉴很多企业改革成功案例经验，还是应该围绕工程项目在增量上做文章。当然，具体情况具体分析，对于不同经营模块应该采取不同的做法。

1.对于建筑工程板块，可以按照项目合作方式推进混合所有制。在二级公司或三级公司承揽建筑工程任务时，可以和项目所在地区有资质的信誉良好的民营建筑企业就工程项目合作。国有企业应该充分发挥当地民营企业熟悉当地政府，熟悉当地劳动力、材料、设备，熟悉当地地质、水文、气候，熟悉当地社会关系的优势，在国有企业开展勘察设计、编制报价、确定成本、施工组织、征地拆迁、施工许可、质量监督、安全生产、竣工验交、运营维护等方面，能够提高效率，能够有的放矢，与民营企业合作起到不可或缺的重要作用。国有企业和民营企业按照平等互利的原则，充分发挥各自优势，既可以组成联合体投标，也可以民营企业配合国有企业投标。中标以后，国有企业根据民营企业的贡献大小，可以在业主同意的前提下将非关键工程分包给民营企业，在当前建筑市场中这种合作比较普遍，民营企业承担任务的比例不宜超过50%，不宜承担关键控制工程。

国有企业与民营企业在项目合作中可以发现培养优质民营企业，并在时机成熟时，一级公司可以各选择三家二级公司和三级公司，将优质民营企业纳入股权合作，进行混合所有制试点，总结教训，归纳经验，不断提高，持续完善，逐步在所有二级、三级公司中推开。

2.对于房地产板块，可以按照并购重组方式推进混合所有制。根据上海攀成德企业管理顾问有限公司统计，2000-2014年我国建成的房屋建筑面积达到340亿平方米，加上2000年以前的建筑可用存量约160亿平方米，2014年底我国城镇建筑存量约为500亿平方米。按照国家城镇化发展规划，2030年城镇人口接近10亿人，如人均房屋建筑面积80平方米(注：此处人均房屋建筑面积包括人均住宅房屋面积、人均公共建筑面积，全部城市人口需要的房屋建筑面积约800亿平方米，2030年前还需建设的房屋建筑面积300亿平方米，那么每年的建成面积需求约20亿平方米。2014年我国城镇房屋建筑竣工面积42亿平方米，开工面积53亿平方米，在建面积125亿平方米，与城镇化对房屋建筑需求的均衡水平相比，目前的竣工、开工面积要减少一半。从总体来看，从现在到2030年的15年内，房地产开发市场将从微增长逐渐转变为负增长。因此，许多民营房地产开发企业资金链将会断裂，生存艰难，建筑央企下属的地产公司可以选择与本企业能够形成协同效应，具有良好品牌和较高资质的民营公司进行兼并重组，实现混合所有制，以便引进人才，吸取教训，借鉴经验，规范管理，苦练内功，提升价值，提高市场竞争能力，提高市场占有份额。

3.对于特许经营板块，可以按照项目股权比例推进混合所有制。特许经营是当前中国市场的亮点，也是国家实施积极财政政策稳增长的关键举措。目前我国的基础设施在有些方面已经处于世界领先地位，高铁、高速公路的通车里程已经世界第一，目前政府仍然在加大投入，以目前的建设速度，持续10年左右的建设周期后将逐步进入下行通道。城市的基础设施，新建和改造的空间非常大，尤其是交通设施、新一代信息基础设施、城市公用事业、地下管网和海绵城市的改造将会带来巨大的机会。特大型、大型城市的公共交通建设将延续很长一段时期，我国二线以上城市人口密度比欧美要大得多，公共交通成为解决城市交通的主要选择，由此轨道交通的建设，将会与城镇化的进程同步进行，已经建成的城市，土地资源不可再生，地下空间的使用将持续推进，在未来20年城镇化进程中，将会继续进行轨道交通建设，并逐步从二线以上城市扩展到三线城市。当前，国家鼓励号召企业与政府展开“PPP”资本合作，各省陆续推出30多万亿元的基础设施项目，但大多是投资收益率较低，投资回报期较长，资金需求量较大的项目，建筑央企下属投资集团对于项目的选择必须高度重视防控风险。为规避各种风险，可以在投资集团相对控股的前提下针对具体项目组建合资公司取得政府特许经营权，并纳入政府股份、民营企业或外资企业股权，合资各方可以按股权比例和收益分享，实现项目公司混合所有制。

在投资集团(二级公司)层面也要加快推进混合所有制，在投资集团相对控股前提下，可以引进设计咨询、商业银行、证券公司、基金保险、民营投资等不同产权单位参股，实现混合所有制，实现所有者到位，健全科学的法人治理结构，形成行之有效的激励约束机制，建立切实有效的防控风险体系，规避投资决策的行政意志、盲目冲动和无知无畏行为，最大限度地把投资风险消灭在初始状态。

推行混合所有制是国有企业改革发展的大趋势，国外世界500强企业大多是混合所有制企业。建筑央企要把握改革大势，顺应时代潮流，结合自身实际，按照国家系列政策安排，明确混合方向，选准混合重点，设计混合方式，先行试点，总结经验教训以后，逐有序推进混合所有制改革，进一步解放和增强发展活力，实现又好又快可持续发展，向着“具有全球竞争力的大型建设集团”目标迈进。

结 论

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“要积极发展混合所有制经济”，找到了我国国有企业改革的道路。国有企业推进混合所有制，有助于放大国有资本，有助于规范国有企业法人治理结构，有助于国有企业转型升级和调整结构。但是，在推进混合所有制时，要防止国有资产流失，解决好混合所有制企业性质定位问题，解决好国企与民企有效融合问题。在上市建筑业央企推进混合所有制，应该因企施策、因业施策，建筑央企主要经营板块包括建筑工程、房地产开发和基础设施投资三个板块。对于建筑工程板块，可以按照项目合作方式推进混合所有制；对于房地产板块，可以按照并购重组方式推进混合所有制；对于特许经营板块，可以按照项目股权比例推进混合所有制。

[责任编辑：王成利]

戴保民(1969-)，男，中国社会科学院博士研究生,中国铁建投资集团副总经理，高级工程师；谢思淼(1989-)，女，中国社会科学院博士研究生。

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1003-8353(2016)010-0165-05