古代考课制对当今公务员考核制度的启示

赵陇波

(华北理工大学 文法学院，河北 唐山，063000)



古代考课制对当今公务员考核制度的启示

赵陇波

(华北理工大学 文法学院，河北 唐山，063000)

考课制度；公务员考核；启发；公务员法

考课，即指国家对官员一定时期内的工作、品德、学识、才能等情况进行考核评定，并根据考核结果给予官员相应的奖励、惩处或者人事处置。中国的考课制度发端于战国、精盛于唐宋，历朝历代多有沿袭，在古代的职官考核与职官行政能力的保障方面，功勋卓著。当下，为使我国公务人员考核制度具体化、可操作化以及实际效能化，借鉴考课之制，特此提出七项措施建议：细化公务员法考核内容、奉行才德并举理念、构建三线贯通的考核体系、优化分类考察参数、引入公开宣讲考核模式、坚持抗辩原则、科学使用考察结论促进实效。

一、考课之制的演进和经验总结

(一)战国的上计制

1制度内容

战国的官吏考核，实行“上计制”， 该制度的形成体现了战国时期官吏考课制度已经初创并走向完善，也是中国考课制的正式开始。上 ，向上汇报；计，登计在簿 。地方专门长官先对部属官吏实施稽核 ，并且整理相关资料 。最后，该长官把考察状况书写在竹简之上，汇编整理成集册，上报朝廷，君主再进行检查考核。计书涉及的范围很广 ,通常包括垦田赋税、刑罚治安、户口数目、财政支出、属吏治状以及监狱在押人犯等情况。一年考核一次，年终进行[1]。

上计之细目主要有六，称之为六计[ 《周礼·天官·小宰》: “以听官府之六计，弊群吏之治。一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨”。]。“廉善”即指廉洁并且政绩优秀，“廉敬”则为廉洁并且恪尽职守，“廉正”则是廉洁而且正直，如此三项皆是考察道德品质。“廉能”即廉洁能干，“廉法”即清廉守法，“廉辨”即廉洁而且明辨是非，如此三项则考核官员为政能力。由此可见，战国时代，官员道德品质和能力俱佳才是朝廷考核的需求。其实，最早在西周春秋此六项标准已见雏形，只不过及至战国时代才成定型。“六计”之中，以 “廉善”为首，反映了战国时期官吏考课制度仍然首重品德的基本特点[2]。

2经验总结

上计制度规定，计书内容需要上报中央，接受君主的检查考核，从而加强了君主的中央集权，符合时代需求。同时，战国时期官员考核注重官吏品德，迎合了社会风气，淘汰了百姓心目中的酷吏贪官，从而稳固了社会基础。然而，由于相应的监察体制尚不完善，战国时期考课制度无疑还存在着不少弊端。官吏考课成绩并不一定都是客观真实的，职官下属贿赂上级，弄虚作假、敷衍了事，以求自保，如此现象也是屡见不鲜[3]。

(二)秦与汉的课计制

1制度内容

在秦朝已经施行的考课制度,到了汉朝则日渐趋于完备。课计(即考课与上计)作为秦代的官员考核方式，已经倍受朝廷重视。西汉时期，由丞相府和御史府作为负责考课的主要机关；东汉时期，则尚书台成为负责考课的主要机关 ,即尚书台下属六曹之一的三公曹就是主管官吏考课的机构。汉朝课计，每隔一年进行一次小型考课即年考，每隔三年再进行一次大型考课。并且，逐级进行考核，即中央职官考察各个地方郡国，地方郡国官员再考课属县官吏。除此之外，还有一种特殊的考课层级，即各级长官考课属吏。具体言之，则为公府考课掾属，诸卿考课属官，郡国、县考课属吏。

每年从秋天开始年考，年底再由各级官员把自己的考核簿子上交皇帝，这样，一次年考才算结束。接踵而来的便是会课，主考官提问郡国官吏，并且当面做出回答，以此来考课职官的道德品行与行政能力，最终实施奖励或者惩罚。至于，中央机关的一般官吏 ,则由三公九卿负责，按照其所属进行考核[4]。

2经验总结

第一，按照职务高低和权力大小各自主持考课事务，形成层次分明、实效显著的考课模式。对于中央辅佐政务的官吏，即丞相、三公的考课则由皇帝亲自主持。至于郡国官员，则由丞相主管御史协办，实施考核。值得称道的是，御史的监管协助效果甚好。尤其是对于稽考内容的真实与否，最终结果的公正与否，都交由御史府独家审核。如此作为，杜绝了一大批上下两级之间弄虚作假、邀功请赏的贪腐行为。

第二，监察体制植入，审核考评质量。考课的目的之一就是发现政绩卓著、廉洁清正的官吏，对他们给予褒扬、奖励；纠察贪腐分子，官德败坏之人，予以严惩。如此看来，考课结果为监察提供了坚固的事实依据，同时，监察结果又对考课过程提出更加严苛公正的程序要求，两者彼此促进，互相制衡。

第三，考课科目的设置采取了系统与局部相协调的方法，使得其结果更加趋于自然实际。同时，又把考课内容拆分成几个小的模块，就会突出某些官员在特殊领域或专业方面的特殊才能，不至于在一刀切的模式下忽略个体差异，埋没专业人才。

第四，公开面考，当面评议，效率与公正俱佳。此种方法，有效防止了通同作弊，从而保证了考课制度的公正合理。

(三)唐代的考绩制

1制度内容

唐代考绩制，为历史长河之最。但凡文武大臣，不论高低贵贱，一律接受朝廷考核，每年举行一次小型考课称为岁课，间隔四年会举行一次大型考课即定课，并由吏部考功司实施。君主亲自稽核三级品阶之上的职官，考功司当中的考功郎中专门稽考四级品阶之下的京官。至于四级品阶之下的朝廷外官，则交由考功司之中的员外郎中主导稽考。除此之外，朝廷为了增强考课力度，还设置了考校史，京、外官各一人。贞观时代，朝廷又设置了监考使这一官职，由门下给事中和中书舍人二人组并而成，专门监察考课的整个过程，此制度延续到唐代后期，影响深远，积极地保障了唐代考绩制度的有效运行。

唐代采用流内与流外二分的考察标准，但都十分规范。针对流内之官员采取“四项之善”考察基准与“二十七科之最”的稽考基准 。“四项之善”[ 《唐六典》规定的《四善二十七最考课法》是我国封建社会最完整的考课法规之一。“四善”是指：“德义有闻，清慎明著，公平可称，恪勤匪懈。”]分别为：道德仁义显著，清廉谨慎明事理，为官公正平和，勤勉敬业。 “二十七科之最”则依据职官职位高低和性质，设定不同维度的考量参数与绩效目标。至于，那些流外之职官，则按照四等考绩[《唐律疏议·职制》》规定：“流外官本司量行能功过，立四等第而免进之：清谨勤公，勘当明审为上；居官不怠，执事无私为中；不勤其职，数有愆犯为下；背公向私，贪浊有状为下下。”]。此外，唐代考课程序也有明文规定，唐六典规定为初考和复考两个阶段[5]。

2经验总结

第一，考课制度法制化，《唐六典》作为系统的官制政书，将考课制度专门写入法典，增强了职官考核的权威性。

第二，考课标准标准相当规范，层次分明，具有稳定性和较强的可操作性。

第三，唐朝考绩以法为断，严格执行，促进了考课的稳定性、公正性。

(四)宋代的考课制

1制度内容

延承唐代，宋朝考课日臻完善。朝廷特别设立审官院这一专职机构，令其专门稽考京畿之内官员；对于各个州、县的地方官吏，则成立考课院，令其长官实施稽考。考课院长官依据“四项之善、三科之最”的稽考基准，进行州县各地方官员的稽考。其中，四项之善同于唐代考课，三科之最则指：治事之最、劝课之最、抚养之最。每一年进行一次考核，在一个任期之内总共稽考三次，最终参照这一考课成绩做出奖赏或者惩罚。考课方法主要有二：其一，磨勘制，即指定期勘验官员的政绩以确定其升迁，实际上是凭借资历升官；其二，历纸制，即指官员每天记录自己日常政治得失，并且交给主管官吏，或者各级长官随时记录部属下官的优劣善恶，留作日后稽考的参考之物[6]。

2经验总结

宋代磨勘之法，详尽周密，为一大批经验丰厚的职官打通了上升的通道，加快了基层官员与顶层官吏的更替。但是，磨勘制度过分注重资历经验，使得某些官员碌碌无为，只追求平稳无失，不思进取，无治无功，也为宋朝冗官弊病滋生了土壤。至于历纸制度，则成为党同伐异的手段，上级为了遏制下级往往纠察其劣迹，下级进而迎合上级、附会逢迎，事情也可不了了之。但是，也不乏廉洁公正之士将历纸制度发挥到积极监督、考核下属的一面。

(五)明朝的考察制

1制度内容

明朝考课，对于所有官员实施考察之法(京察与外察)，旨在稽查官员得失 ，赏功罚过。四级品阶之上的官吏自己述说治理状况的得与失、功与过，以奏报君主最终裁量；至于五级品阶之下的官吏，则要区分出退休、降级、被贬庶民三种情况，进行差异化的考核，再整理成集册呈报给君主。此种方式即为京察，实施频次为六载。至于外朝官吏的稽考则有如下之规定：各州县官吏每月都要记录自己的政事状况上报给知府长官，知府对辖管官吏做出考评，用岁计的方式按年度上报给布政司长官。如此方式即谓之外察。连续达到三年，督抚和按察使按照“八项之法”基准，全面核查所辖官吏的考评情况，制作簿子报奏君主。关于“八项之法”即为考绩的八个指标：第一，考察其是否贪腐；第二，考量其是否酷吏专横；第三，观其是否浮夸躁动；第四，考核其为政是否合格、作为与否；第五，观其年岁是否过高；第六，查验其身体是否康健；第七，考察其政事是否懈怠；第八，考量其态度是否严谨。

内外之官，凡任满三岁，皆需参加稽考一遍，六载之后进行稽考的第二遍，达到九载称之为通考，如此三个阶段稽考结束，视之“考满”。考满评出三个等级：与职位相称，与职位不相称，一般。与职位相称的官员可以升职，不相称的则会被降级或者罢免，一般的官员则会留任原先职位[7]。

2经验总结

第一、皇帝亲自参与考绩督办考核为历代之最。如此考课，使得考课严格而有法度，考课结果权威至极。但是，权力的高度集中又导致了判断的独断专横，有失偏颇。

第二、明王朝官员考核官员，官员又监督考课。此种方式，难以达到有效制衡，使得考课作用的发挥遭受着很大的局限性[《明神宗实录》卷144,第7页。万历十一年都察院左副都御吏丘橱所说:“二司考语必托之有司，有司亦皆拖之有司，美语密达，彼此交通，是非倒置。”]。

第三、明代稽考机动、公允。对于治绩特别优异的职官可以免于考察，对于考课有误的职官，则给予自己辩述的机会。

(六)清代的察计制

1制度内容

清朝附会汉人之法，考绩制度基本承延明时制度。奉行统一的考核指标和基准，以“四格六法”为准绳，实施京畿之内官员的京察，至于京畿之外地方官吏，则采取大计的方式进行稽考。

京察频次为六载，专对京畿官员。三级品阶之上的命官，则自己陈述政治得失，奏请君主裁量；针对三级品阶之下的命官，则要求主管长官出具考评之语 ，再由管理职官的吏部会同负责监察职责的都察院进行稽考。大计频次为三岁，专对地方外官实施稽考。地方总督、巡抚自己陈述政事得失 ，奏报皇上裁量。督抚以下官吏，则由督抚长官出具考语 ，交给吏部考功司进行考核，考课结果作为奖励或惩罚的判据[8]。

2经验总结

第一、清代考绩基准统一，便于操作执行。但是，清朝中叶以后，考绩制度在实践中已经流于形式，失去实质效力。

第二、清代考课还注重官德的考核，尤其是地方官员在民间的口碑，从而有利于删选出政绩优异、百姓爱戴的官员，并且促进了社会稳定。

二、对时下公务人员考评的参考

中国古代考课制度作为宝贵的历史遗留的制度财富，在当今社会仍然有其可借鉴的意义。时下，我国公务员法生效已有十载。然而，对于公务人员的考核规定却一直停留在粗浅的原则性规定的层面，实难发挥其效力[9]。鉴于此，笔者潜心研究古代考课制度，以期取其精华、去其糟粕，对于当下公务员考核制度提出如下建设性意见。

(一)细化公务员法中的法条内容解决实际考评过程的法律缺席

我国唐代《唐六典》以及《唐律疏议》均对职官考核的操作细节以及具体原则做出明确规定，从而在职官考核工作中做出了卓越成绩，开创了古代吏治的辉煌时代。时值我国社会主义新常态时期，全党高度重视公务人员队伍的建设。在此，完善公务员考核细节规定，落实公务人员考核法规，是顺应时代之需求，必将使公务员考核结果权威化、规范化，为中国公务人员的管理做出科学、真实、规范、可信的参考凭据。

(二)奉行才与德并举、重视实际绩效的理念

在公务员试用期考核以及任期的考核之中，务必要坚持德才并举、重视实际绩效的原则。既要注重公务人员的实际业务能力，又要关注其品德操守，特别是他们在人民群众心目中的口碑。对于道德败坏的官员，业务能力再强，我们也要予以严惩，甚至是清除出到队伍之外。再者，当前还存在某些公务人员浮夸政治绩效，弄虚作假，花拳绣腿的现象。对此，我们务必要擦亮眼睛，要切实考量公务人员的实际政绩，评估其惠民、利民、利国与否，最终做出科学考评，切莫被表象蒙蔽双眼[10]。

(三)构建上级、平级、人民群众三线贯通的考核体系

对于公务人员的考核，首先，要进行上一级别考察下一级别的公务人员的垂直考核，考核结果记录在案并且密封存档；其次，要展开平级公务人员之间的互相考评，考评结果交给考核工作组管理人员，不得互相通知；最后，必须引进人民群众的考评机制，人民群众是公务人员行政业务的直接参与对象和见证者，其考评意见有着举足轻重的意义和价值，并且应当作为三层次考评的最重要的一个要素。如此进行公务人员实绩的科学考评，并将三种结果相互结合，更能全面、系统、公正地反应一个公务人员的治理水平和为政素质。同时，这种三位一体的考评机制，可以有效遏制上级打压下级，同级排斥异己的恶劣风气。

(四)分类考察、合理优化考察参数

在考察参数的设计上，务必要坚持对立统一相结合的辩证原则。把公务人员按照综合管理岗位、专业技术职务、行政执法者和司法适用类等类别进行分类，据此，设置出差异化的考核参数或者考察指标。在坚持差异化的前提之下，也要设置统一的普遍适用的考核指标，使得整个公务员队伍朝着和谐的方向发展。

(五)引入公开宣讲，阳光透明的考核模式

古代考绩有官员自己述说政绩得失的制度设计，其述说对象则是上级长官。借鉴该制度的运行机制，在社会主义的今天，可以设置类似的自陈功过治绩的自由演说制度，只不过将陈述对象改换成人民群众。公务人员尤其是行政长官可以在每年年终向辖区人民群众做出工作报告，人民群众可以据此做出评估，批评建议，向上级领导投递考评意见。

(六)坚持抗辩原则，促进考评客观化

在实际考评结果出来之后，需要问责具体被考人员，并给予其自己辩白的机会。如此作为，既可以督促公务人员勤勉政务、精进业绩，又能够修正确实有失公允、偏离事实的考评结果。

(七)科学使用考察结论，切实发挥考核实效

坚持按期考核与不按期考察相联合的机制。将按期考核的结果按照公务员法中的四个等次，分别做出职位调整、级别升降、薪资变动以及奖励与否、培训与否、辞退与否的对应处理[11]。不按期考核结果作为按期考核结果以及年终奖励惩处的辅助依据，有时也可以作为临时职位调整的凭据。

三、结语

古代考课之制，始于战国而精于唐宋，考察百官，以整顿吏治。其优点在于，内容详细、程序严明、资历参考、才德兼举、抗辩申述、基准统一，有效推进考课执行，净化官场氛围，巩固中央集权。其弊端则在于，舞弊逢迎成风、监督考核不分，降低考课质量，滋生贪腐恶习。

借鉴古制优劣，特此提出七项措施建议：细化公务员法考核内容、奉行才德并举理念、构建三线贯通的考核体系、优化分类考察参数、引入公开宣讲考核模式、坚持抗辩原则、科学使用考察结论促进实效，以期完善我国公务人员考核之法，促进公务员考核制度的实效化、科学化，向人民和国家交出满意的、有效的考核试卷，以此结果作为公务人员职位升降调整的依据，进而全面提升公务员队伍行政素质。

[1]朱红林.《周礼》“六计”与战国时期的官吏考课制度[J].吉林大学社会科学学报,2012,52(1):53.

[2]孙季萍,冯勇.中国传统官僚政治中的权力制约机制[M].北京:北京大学出版社,2010 :246.

[3]梁启雄.韩子浅解[M].北京:中华书局,2009:303.

[4]陈蔚松.汉代考选制度[M].武汉:崇文书局,2002:160.

[5]钟莉.浅议唐代考课制度[J].沈阳农业大学学报社会科学版,2010,12(5):549-551.

[6]路欣.唐宋文官考课制度评析[J].黑龙江大学学报,2009,23(4):24.

[7]柳海松.论明代的京官考课制度[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版),2001,29(1):37-40.

[8]张晋藩.中华法制文明的演进[M].北京:中国政法大学出版社,1999:554-555.

[9]李永亮.中国古代官吏考课制度的历史启示[J].中国石油大学学报(社会科学版),2007,23(5):61-65.

[10]肖鸣政.中国古代考课制度及其对当前公务员品德考评的启示[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2007,20(2):111-118.

[10]新编中华人民共和国法律法规全书[M].北京:法律出版社,2015:562-563.

Enlightenment of System of Merit-testing in Ancient Times on Assessment System of Civil Servants in Today’s Society

ZHAO Long-bo

(College of Humanities and Law, North China University of Science and Technology Tangshan Hebei 063000, China)

system of merit-testing; assessment of civil servant; enlightenment; public servant law

Merit-testing is an ancient officials assessment system, the Personnel Department carried out check on the cadres of the Ministry and formulate suggestion and advice on appoint and remove, transfer, rewards and punishment of the cadres. Chinese Merit-testing system come from China’s dynasty and had finished Tang Song dynasty, and it makes a great contribution to the security of administrative ability and official assessment. Nowadays, in order to make it carry out in detail, and have a stronger maneuverability, exert its actual effectiveness, to draw hard lessons from the old system, so put forward seven suggestions. Refine the civil servant law examination content, Pursues the talents and moral, and philosophy, Build a three line of evaluation system, Inspection parameters optimization classification, Introduce public speaking appraisal model, Adhere to the principle of defense, the science use inspection conclusion promote the actual effect.

2095-2708(2016)05-0025-05

D630.3

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