西方公共安全管理起源及原则

张宁

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063009)



西方公共安全管理起源及原则

张宁

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063009)

西方国家；公共安全管理；发展历程；原则

发达国家的公共安全管理经过短短的几十年发展已经形成了一套完整的体系,其理论原则主要包括全危险法，综合紧急事态管理系统、紧急事态管理的生命周期或四个阶段理论、有准备的社区理论和集合行为理论，其核心原则为全面紧急事态管理原则。它们构成了发达国家公共安全管理理论的基本框架。

21世纪以来，全球各地区的公共安全事件频频发生，例如，美国的“9，11”恐怖袭击事件，印度洋海啸大灾难，美国的卡特里娜大飓风灾难。这些公共安全事件给人类带来了巨大的灾难，同时也给世界造成了惨重的经济损失。研究表明，人均GDP在1000美元至3000美元时，是发生各种公共安全事件的高发期。有大量的事实可以证明我国正处在该高发期内，例如2003年发生的“非典”事件，2008年的汶川地震，2015年发生的天津滨海新区的爆炸事故。但是，目前我国公共安全管理的理论和技术的研究还不够深入彻底，还没有建立一套完整的公共安全管理体系，与西方发达国家相比还相差甚远。因此，我们要借鉴国际先进的理论，掌握其精髓所在。

一、发展历程

(一)前公共安全管理

政府主要履行公共安全管理的职责，但是当时政府履行这种职责都是间歇性的，因需要而存在。各个部门之间是相互独立的，并没有组成一个完整的系统去防范和处理各种类型的公共安全事件。因此，将这段时期称之为前公共安全管理时期。这一时期最大的特点就是一事一管，一事一议，不考虑之后发生的公共安全事件如何去预防与处理。政府或者是立法机关只针对某一个具体的事件实施行政或者立法行为来管理。

在西方发达国家中，美国不仅是开展公共安全管理活动最早的而且也是目前为止公共安全管理制度最完善的国家。其追溯到前公共安全管理时期的行为出现在1803年的议会法案。1803年，美国议会通过了对遭受重大火灾的新罕什尔城提供联邦政府援助的法案，到1950年的《灾难救济法》，在这四十多年内，美国国会先后通过了128个法案对遭受自然灾害的地区提供援助。

(二)民防时期

民防组织是在第二次世界大战时为预防和处理敌对国家的破坏行动而建立的。在《日内瓦公约》中，“民防”组织的主要职责为在战争中保护平民并提供生存必需品、疏散以及消除放射性污染、保护公共财物与生存资源、提供临时性的住所、恢复被破坏地区的秩序、紧急修理被毁坏的公共设施、及时处理死亡等人道主义任务。

第二次世界大战的爆发促使英国成立了空袭预防局，成为了最早开始发展民防事业的国家。空袭防范委员会在英国各级地方政府的成立标志着民防事业在英国正式建立了。冷战是推动西方发达国家民防事业发展的最大动力。美国成立了联邦民防管理局，国会相继通过了《联邦民防法》、《国防产品法》。肯尼迪上台之后在白宫设立了以处理自然灾害为主要职责的紧急事态准备办公室，国防部仍负责民防的职责。美国的公共安全管理机构从民防体系中开始萌芽。新西兰的民防是模仿英国的模式建立的，成立了紧急事态防范委员会。但是与英国不同的地方就是将地震这一非战争危险列入其所关注的目标中。1953年，新西兰通过了《地方政府紧急事态授权法案》，规定了地方政府对遭受核打击时的权力和责任。同时，澳大利来也通过了类似的立法。1961年，新西兰又通过了《民防法》，其分为5个部分59个条款。将紧急事态分为军事打击和自然灾害两类但并未明确优先权。1965年新西兰制定的《重大灾难中政府的行动》预案标志着公共安全管理体制的基本完善。

二、理论原则

目前，公共安全管理的理论原则共分为五个部分：一是全危险法；二是综合紧急事态管理系统；三是紧急事态管理的生命周期或四个阶段理论；四是有恢复能力的社区；五是集合行为理论。前四个理论原则都是在美国产生，而第五个理论原则是随着社会的发展进步而产生的。

(一)全危险法

在公共安全管理的实践过程中产生的最早的理论原则是全危险方法，它是指对所有类型的紧急事件都用同一套管理系统去处理。

全危险方法是随着西方公共安全管理体制的形成而形成的，并成为发达国家公共安全管理中一个主流原则。“全危险方法”是用同一套系统应对所有的灾难和事故，因此使公共安全管理的成本最经济并能满足公共安全管理的基本需要。同时，它能够保证统一高效的指挥与运作。如前文所述，发达国家的公共安全管理初具雏形是在民防事业开始建立的时期，民防事业开始大规模的发展则是在冷战时期。美国、新西兰等国的民防事业的关注目标在这个时期发生了变化，逐渐由应对核战争转向处理和应对年年发生的自然灾害方面。例如新西兰增加了原有的民防机构应对自然灾害的职能，此时的民防机构能够应对和处理各种类型的公共安全管理事件，其它的国家的民防机构只是暂时性的履行应对和处理自然的职责。实践证明这种做法是不可行的，因此设立了专门的机构处理自然灾害。例如，1974年，澳大利亚成立了自然灾害组织，主要职责为在灾难发生时协调联邦政府对各地政府的物质援助并提高各地政府应对和处理各种类型紧急事态的能力。经历了一系列抗灾实践后，1993年将组织名称改为澳大利亚紧急事态管理署，在2001年，其主管部门同国防部转到了司法部门。

全危险方法的理论原则是在20世纪70年形成的，其标志为发达国家的公共安全管理形成了一套完整的系统，对发生的自然灾害、人为灾难、技术灾害和恐怖主义可以实施准备、应对和恢复这一套完整的措施。

(二)综合紧急事态管理系统

在这个原则命名上，美国称之为综合紧急事态管理系统，澳大利亚则称为所有部门方法或者是综合方法。美国对这一原则的解释为：发生紧急事件时，需要不同的机构、部门及各级政府工作人员共同协作处理事件。要保证政府有效实施管理、提高政府的反应速度与应对能力就必须建立一个统一综合的管理系统能够使所有参与处理公共安全事件的工作人员协同高效率的工作，这样的系统就称为综合紧急事态管理系统。澳大利亚对其解释为：联邦、州、各级地方政府、法定权力部门、社区组织以及志愿者积极合作应对和处理所有的紧急事态和各种灾难而做出的安排。

虽然美国与澳大利亚对其解释不同，但是要达到的目标是一致的。一是为联邦、州和地方的充分合和实现共同目标提供灵活性。二是有效的实施对已发生的紧急事态和各种灾难管理的措施。三是将该紧急事态管理规划与州、地方的主要决策和行动方案相结合。四是扩大紧急事态管理系统的使用范围。

(三)紧急事态管理的生命周期或四个阶段理论

紧急事态管理系统在实践的过程中可以划分为四个步骤，即减除、准备、应对和恢复。

减除。消除或减轻危害的严重性。主要措施包括：合理规划土地用途、安全设施的改进、完善法律法规等。

准备。保证社区的准备工作充分。主要措施包括；灾难撤离预案制定与演习、社区安全须知与教育、安全知识和自我保护培训、紧急事态预警系统与通讯方式、安全设施检测等。

应对。对灾难造成的影响进行及时的处理。主要措施包括：有效实施灾难预案、发布灾难预警、立法、提供医疗救济、提供特别资源等。

恢复。恢复受影响地区的秩序。主要措施包括：修复被破坏的公共设施，提供生存资源、提供医疗帮助等。

在灾难事件管理的过程中这四个阶段是相互联系、相互融合的，实现了对紧急事态的全过程管理。例如，1995年日本发生的核物资泄漏事故，东海村的市长在事故已经发生了一个小时之后才知道的，并且没有人立即采取措施保护工厂附近的居民。由于事故信息公开严重滞后，造成了相当严重的损失。由此看出，日本当局在应对紧急事态过程中反应过于迟缓，没有形成减除、准备、应对和恢复四个功能区的协调统一。相反，美国在发生炭疽公共卫生事件时很好的发挥了减除、准备、应对和恢复这四个功能区的作用，将损失控制在了可接受的范围。

(四)有恢复能力的社区

“有恢复能力的社区”是由美国学者提出的，澳大利亚则称为“有准备的社区”。美国学者定义社区为一个特别的政治区划并且具有心理纽带和社会交互的作用。而澳大利亚的紧急事态管理署将社区定义为“由共同地域、经历或功能的组合”。例如社区的居民，某个俱乐部的成员。一个积极的有准备的社区是由三个方面组成的，分别为个人、志愿者组织和各级地方政府。例如，美国2001年的“9.11”事件，其中志愿者在事件中发挥了极其重要的作用。在组织救助过程中，除了政府工作人员发挥作用之外，当地的社区志愿者纷纷组织起来向遇难者的家庭提供力所能及的帮助。

(五)集合行为理论

集合行为理论实质是人们为了摆脱自身所处的困境而进行的反抗。集合行为的发生需要6个条件，分别为环境条件、结构型压力、相同情绪与信念的形成、诱导因素、行为动员、社会控制能力。

环境条件。它是集合行为产生的基础条件，分为物质条件与社会条件。例如，群众必须要有一个空间场地供聚集，这样集合行为才能产生，这些空间场地可以是公园、广场、剧场等。

结构型压力。当出现经济萧条、自然灾害时，就会对人们的心理产生压力，进而促使人们集体去解决问题。

普遍情绪的产生或共同信念的形成。当大众对某事件产生共同的感受或看法才会出现集合行为。

在农作物的生长过程中，最重要的因素就是土壤肥力，但是这不是说意味着使用的肥料越多，农作物的产量就会越高，如果在农作物的实际生长过程中，只是一味的进行盲目施肥，那么往往会起到相反的效果，对农作物的产品质量造成严重的影响，同时还会对食用者的身体健康造成一定的危害。因此在进行肥料的使用过程中，人们一定要把握好度，结合土壤的实际情况以及农作物的实际生长所需进行科学合理的施肥。

诱导因素。它是引导人们产生集合行为的引子，诱导普遍情绪和共同信念的形成。

行为动员。它能够唤起大众的情绪，可以向大众传递信息和压力感。这一行为可以让更多的旁观者成为实际的参加者。

社会控制能力。它是社会组织利用政权、法律、信仰等社会规范来约束人们的社会行为的过程。社会控制能力与集合行为的发生是成反比关系的，即社会控制能力越大，集合行为发生的机率就越小，反之则越大。

集合行为理论之下还包括斯梅尔赛的基本条件说、模仿理论、感染理论、紧急规范论、匿名理论和控制转让理论，这六种理论是用来解释集合行为理论的机制和过程。

斯梅尔赛基本条件说。它就是包括前文所述的集合行为产生的6个条件。

模仿理论。它是指当人们面对紧急事态时往往会处于丧失理智和自我控制能力，例如出现哭泣、嚎叫等行为，为了与在场多数人的行为一致，这时便会产生集合行为。这种理论的代表人物是法国的社会心理学家塔尔德。

感染理论。它是指当人们遇到紧急事故时有意识的人格已经消失，无意识的人格占据着主导地位，个人的文明程度降低，理性思考和自我控制能力减弱甚至消失，情绪和观念使集群心理朝着某一方向发展并可能立即转变为行动，继而产生集合行为。

紧急规范论。它是指当人们处在紧急事态过程中，通过互动人们会产生一种“紧急规范”，并对在场者产生规范压力，迫使他们去效仿从而产生集合行为。

匿名理论。它是指在集合行为中当人们处于匿名状态时，就可能出现他平时很少出现甚至从未出现过的行为。

控制转让理论。它是指在集合行为中，个人将自己行动的权力转让给他人。

集合行为作为一种非常态的群体行为，在西方发达国家中发生的概率逐年增加。例如1998年法国世界杯足球赛的球迷暴动事件，2011年美国发生的占领华尔街事件。在我国，最典型的事件即为2003年发生的“非典”疫情事件。自“非典”病例首次在广东省发现之后，心理恐慌、谣言、迷信等集合行为现象在我国内地散布开来，造成了社会的动荡与不安,给人民带来了物质上和精神上的损害。

三、总结

西方国家的公共安全管理制度已经发展的相当的成熟和完善，形成了一套完整的管理体系。而我国公共安全管理的发展刚刚步入应急管理阶段，还需要很长一段时间的发展才能赶得上西方国家的发展程度以及更好更快的应对和处理日益频发的自然的、人为的事件。

自“非典”疫情以来，我国又相继爆发了全国性禽流感H1N1疫情、南方悍见雪灾、四川汶川严重地震灾难和2015年天津港爆炸特大灾情等等突发事件。从这些突发事件发生前、发生中、发生后我国政府在应对和处理这些事件的过程中可以看出，我国公共安全管理制度还很不建全，还没有形成完整的体系。首先，我国政府是处理公共危机的主管部门，非政府组织的参与力度却非常薄弱，并且非政府组织大多都是在政府的指挥领导下参与公共危机的救援活动，缺乏独立性。我国虽然也有很多的志愿者组织，但这些组织的管理制度还不完善，在具体的救援工作中发挥作用有限。其次，我国在处理公共安全事件时多以历史经验为基础，以行政命令为手段，缺乏法律的依据，对政府部门的职责范围规定模糊。最后，我国缺乏对公共安全管理的理论指导。

针对上述提及的问题以及吸收西方发达国家在这方面发展的有益经验和理论原则，我国应该大力的发展社会非政府组织和志愿者组织并提高其独立性。其次加强法律法规的建设，填补空白法律，使各种活动都可以有法可依，利用法律手段规范我国公共安全管理的灾难预警与处理。最后，创建适用于我国国情的公共安全管理的理论原则，在理论原则的支撑下建立完善的公共安全管理体系。

[1]夏保成. 西方国家公共安全管理的理论与原则当议[J]. 河南理工大学学报，2006，(2)：1-5.

[2]Emergency Management Institute，Independent Study Program. Emergency Manager: an Orientation to the Position[R]，2002.

[3]Document. Emergency Management Australia，E-MERGENCY RISK MNAGEMENT APPLICA-TIONS GUIDE[M]. Commonwealth of Australia: Second edition published，Manua 5，2004.

[4]夏保成. 西方公共安全管理[M]. 北京：化学工业出版社，2006：164.

[5]夏保成. 论民防在西方国家公共安全管理发展中的作用[J]. 河南理工大学学报(社会科学版)，2007，8(1)：16～20.

[6]朱正威，张莹. 发达国家公共安全管理机制比较及对我国的启示[J]. 西安交通大学学报(社会科学版)，2006，26(2)：46～49.

Origination and Principle of Public Safety Management in Western Countries

ZHANG Ning, ZHU Yong

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063009, China)

western country; public security management; development history; principle

Public security management in developed countries has formed a complete system after a short decades of development. Mainly includes all dangerous method, the comprehensive emergency management system, emergency management lifecycle or four stages theory, the prepared community theory and the collective behavior theory. The core of the basic theoretical principles of public security management is comprehensive emergency management principles. They form the basic framework of developed countries public safety management theory.

2095-2708(2016)05-0014-04

C93-09

A