论农村法治化治理中乡镇行政与村民自治的衔接

宋义云

(益阳广播电视大学，湖南益阳　 413000)



论农村法治化治理中乡镇行政与村民自治的衔接

宋义云

(益阳广播电视大学，湖南益阳 413000)

农村法治化治理中，村级组织面对乡镇政府的指导、干预或者控制,呈现出顺从或者抵制两种政治性回应。一部分村民委员会顺从于乡镇政府,完全成为乡镇政府的“利益代言人”，另一部分村民委员会则抵制乡镇政府指导,追求“过度自治”。冲突产生的原因既有村民自治的实践与制度设计存在差距，也有基层政府的职能转变不到位的因素。实现乡镇行政与村民自治的有效衔接需要转变乡镇政府职能，改善农村治理，强化各级人大监督职能，提高乡村干部群众的综合素质。

农村；法治化；治理；乡镇行政；村民自治

从理论和制度层面而言，乡村关系是一种指导和协商的关系，乡镇行政的有效管理与村民自治的有序运行都应遵循《村民委员会组织法》的相关规定,并在此基础上实现两者的有效衔接和良性互动。但在农村法治化治理的实践中,由于受历史传统、农村环境、法律运行机制、干部群众观念意识等多种因素的交互影响,乡镇政府的行政管理与村级组织的民主自治在衔接上偏离了良性运行轨道, 乡镇政府对村民自治活动的不当干涉和村级组织的片面抵触时有发生，如何实现两者的有效衔接成为重要课题。

一、农村法治化治理中乡镇行政与村民自治衔接存在的问题

农村法治化治理是传统农村管理向现代农村治理的一种制度性变迁，是用一整套完备的现代法律制度取代传统乡村内生制度的过程，是现代法治理念、制度、机制逐步融入乡村社会的过程。[1]民主化是现代农村治理的基础和前提，法治化是现代农村治理改革的基本趋势。在推动农村治理转型的诸多主体中基层政府代表国家政权是主导者，村级组织代表村民利益是动员者和组织者，农民群众是基础。政府主导型法治建设模式下，处于起步阶段的农村法治化治理关键在于“上层”，即乡镇政府和村民委员会。乡镇行政与村民自治若能有效衔接和良性互动，则能形成整体合力；若时常冲突，则农村法治将举步维艰。实践中，乡镇行政往往居于主导地位，村级组织面对乡镇政府的指导、干预或者控制,呈现出顺从或抵制两种政治性回应，其衔接亦时常面临冲突。

(一)乡镇过于“强势”导致乡镇行政与村民自治的衔接缺乏互动基础

农村法治化治理中，乡镇过于“强势”必然导致部分村民委员会顺从甚至屈从于乡镇管制,完全成为乡镇政府在村域的“传声筒”，缺乏自主性。这种村级组织对乡镇管理的政治回应,沿袭的是“人民公社”体制下的大队对公社的绝对服从，在当时的体制下，乡村之间是明确的上下级关系，管制特性明显。乡政村治体制下，乡村关系发生了实质性的改变，乡镇行政的一味“强势”，可能导致村民委员会不得不完全按照乡镇的行政命令办事，甚至仍然继续充当“下属机构”的角色，村民自治毫无独立性，依法保障村民民主权利形同虚设，依法调处农村矛盾纠纷亦缺乏自主空间。

乡镇行政的过于“强势”主要表现为农村治理过程中人治管理的过于泛滥。一方面，表现为乡镇政府及其工作人员不一定完全依据国家法律管理农村事务。另一方面，即使依法，也可能在法律划定的框架内过于任性地行使自由裁量权。在今天的农村管理中，个别乡镇借“统筹”“均衡”之名，将本该归村集体所有或应由村级管理的资源和资金随意“统筹”，甚至直接调配，严重损害村级组织的经济支配权。个别乡镇政府任意行使手中的行政权力，把本该由基层政府提供配套服务的某些支出转嫁给村民委员会，随意指定经济条件较好的村级组织承担接待等任务。甚至有乡镇为了增加财政收入，把效益较好的、本该由村办村管的企业收上去，归乡镇管理。[2]面对“强势”的基层政府，村干部们既要顾全村域发展大局，又要顾及个人的干部岗位，尽管明白村集体利益受损，民主自治权被削弱，却敢怒不敢言。

乡镇过于“强势”背景下乡镇行政与村民自治的冲突更多地体现为对村内矛盾纠纷的调处缺乏共识，往往导致矛盾激化，影响农村社会稳定。在一些地方调处土地承包和土地征收征用纠纷中，过于“强势”的乡镇可能在主要领导的授意下自行制定处理规则和补偿标准，通过行政权力强行实施，村委会干部不得不默默配合，勉强推进。与之相反，个别村域内，影响力较大的地方精英对国家法律和政策相对熟悉，社会关系广泛，能抓住乡镇和村委工作的缺陷，组织村民集体维权，容易出现群体性事件。

(二)村委过度“自治”导致乡镇行政与村民自治的衔接缺乏群众基础

与乡镇过于“强势”相对应的另一种政治回应是村委的过度“自治”。过度“自治”表现为一部分村民委员会在农村法治化治理过程中片面强调民主自治的乡土性，除了接受支持和帮助，对乡镇政府的指导置若罔闻,对《村民委员会组织法》规定其应向基层政府负责的工作置之不理。乡镇的行政指导本意是在充分尊重村民自治权利的基础上，更好地维护农村稳定，推动农村发展，保障农民权益，不具有强制性。面对基层政府的非法干预或不当行政要求,村级组织自然可以说“不”。但有些村委会单纯从本村的利益出发,不愿意接受乡镇政府的指导,甚至力求摆脱乡镇行政管理,这种行为则在一定程度上背离了村民自治的精神。[3]乡政村治背景下的村民自治并非基于“无政府主义”所谓的纯粹自治，基层民主自治是国家治理的重要组成部分，必须在国家法律和政策的框架下推进，基层政府的指导在很大程度上是对农村发展方向的正确把握。个别村干部将村视为自己或者村民的“家”，片面地认为村民自治是村内的“家事”，与政府无关,所有村务的处理不需要基层政府“插足”，如此自治将村级治理游离于政权体系之外,背离了民主治理的初衷。实践中，个别村干部“家长制”作风严重，不经村民大会同意，甚至不经村委会会议商讨，擅自决断,恣意行使“自治权”,造成“过度自治”。

村委过度“自治”对乡镇行政与村民自治衔接的影响主要表现为可能导致农村法治化治理缺乏群众基础。村民委员会建立之初主要是为了填补国家政权退出“大队”之后的管理空白，广西合寨的村民自治即源于村内治安的需要。随着村民自治的范围不断扩大，自治制度不断完善，国家通过宪法确认了这一基层民主制度，并通过《村民委员会组织法》作出具体规范。在长期发展的村民自治实践中，农民民主权利得到保障，农村公共事务管理的民主自治性得到体现，“人民公社”时期遗留的管理痕迹逐渐消退，民主自治的氛围日趋浓厚，但是村自治机构受乡镇政府“管制”的状态并未完全消除。在各种不同的场合，村委会可能借口维护村民利益，广泛发动群众，追求“片面自治”，抵制乡镇管理，容易导致乡镇职能的行使缺乏群众基础。

二、农村法治化治理中乡镇行政与村民自治冲突的原因

(一)村民自治的实践与制度设计存在差距

在现行政治体制框架下，作为国家政权的最基层力量，基层政府除了“上传下达”，还不得不完成来自上级政府交办的各种工作。与此同时，随着农村开放性扩大，利益日趋多元化，农民的民主意识、权利观念不断增强，在电视、微信等媒介的传播下，法律意识逐渐提高，对几乎所有涉及个人利益的政府行为都予以认真审视，严防权力滥用。这使得民主化的村民自治实践与集权化的“压力型体制”形成冲突，乡镇与村委的关系时常陷入困境。一方面，村民特别是以村干部为代表的村内精英要求按照《村民委员会组织法》的规定行使村民自治权，排除外部干扰；另一方面，基层政府凭借行政指导不可能完全完成上级交办的工作，必须借助行政执法和其它行政手段维护地方稳定，由此不得不通过诸如项目资金、公共服务等对村委会加以控制。在基层政府的行政目的与村级组织的自治要求中，基层政府力图通过各种途径实现对村民委员会的行政领导，把村民委员会训练成基层人民政府的下级行政组织。村级组织则力图摆脱乡镇政府的控制，实现更大自由空间的自主治理。

(二)基层政府的职能转变任重道远

随着本世纪初在全国各地推进农村税费改革,农村社会发生了一系列新的变化。农业税的取消，在一定程度上减轻了农民负担,扩宽了农民的政治需求，也增加了农民对政府治理农村的期待和需求。乡镇政府必须主动适应新的治理需求，改变传统管理方式，通过必要的行政手段和常态化的民主协商实现农村治理，而这一转变的首要问题就是如何定位自身角色，实现职能转变。

尽管村民自治有了三十多年的实践，一直强调村级治理的自主性，但是仍有一些乡镇干部没有转变观念，对农村治理存在种种顾虑：一是不敢放手推进民主自治，害怕农村局面失控，总认为给村委会太多的自治权后,基层政府的权威性会降低，上级交办的各项工作难于开展，对推进村民自治的积极性不高；二是个别乡镇干部还未跳出传统观念的误区，认为乡镇干部是国家权力体制内的公务员，而村委会干部的身份则是农民，是地方民选的村官,在实际工作中,习惯于指手画脚，未将村级组织纳入协商治理和良性互动的平台。随着农村普法的不断推进,《村民委员会组织法》的理念得到传播，乡镇干部的观念开始转变,依法治理的意识有所增强，但与制度设计的初衷相比差距不小，基层政府的职能转变仍然任重道远。

三、农村法治化治理中乡镇行政与村民自治衔接的路径

农村法治化治理最核心的要素是所有权力的行使必须在实体和程序上有法律依据，所有对权利的限制和产生的不利影响必须有法律的明确规定。法治化治理模式下，乡镇行政与村民自治的衔接应从居于主导地位的乡镇政府着手，转变职能，并着手推进村民自治的法治化转型。

(一 )转变乡镇政府职能，实现“强势乡镇”的依法治理

转型期的农村社会是一个国家法律与农村传统习俗同时并存，共同发挥治理功能的特殊地域空间。在国家治理体系中，村民委员会的性质是农村基层群众性自治组织，实质是宪法和法律框架下国家权力的延伸(行政村并非“独立王国”，村级治理的权威规则源于国家制定和认可的法律)，其基本职能是民主自治，是依据国家法律和政策推进农村良善治理，既要紧密结合本村实际，也要与上级政府衔接，协助乡镇政府完成一定的行政任务。在实际运行过程中，一些地方的村委干部把完成乡镇政府的行政任务当成了自己的主要工作，相对忽视了对本村公共事务和公益事业的管理。在自上而下的行政管制中，乡镇依法则村委依法，乡镇不依法则村委依乡镇领导的意图处理事务。从推进农村法治化治理的视角考察，村委的依法完全取决于乡镇依法行政。由于受农村文化传统、地理环境、市场开放程度的影响，乡镇的依法行政在整个国家法治格局中成效最低。

加快管制型政府向服务型政府的转变。“为官之道”正如农村习俗，口口相传，尽管时过境迁，仍然有不少乡镇干部残留着“人民公社”时期的干部作风，将村委会视为下级机构，管制当头，动辄批评，甚至违法免职。在村务管理中，基层干部的监督、指导、支持和帮助都极不规范，人治色彩浓厚。服务型政府建设要逐步改变一些地方存在的“村账乡管”制度。“村帐乡管”是目前基层政府对村级组织实现行政管理的重要方式，尽管制度设计的初衷是防止村级权力的异化和腐化，但实践中，“村账乡管”成为了乡镇干预村民自治最直接的表现形式。通过政府机构审核、批准村级开支掣肘村民自治，限制村民委员会发挥作用的空间，同时，强化了传统的领导关系，弱化了乡镇间的新型指导关系。乡镇政府应根据农村经济体制改革和社会管理体制的新变化，探索以法律的、经济的手段来治理农村，同时为广大农民提供技术、信息和社会治安管理等方面的服务。

强化各级人大对乡镇依法治理的监督。贯彻《村民委员会组织法》不仅仅只是一部法律的简单实施，它是实现农村基层民主的重要保障，是各地农村的重大政治活动。对各级党委政府而言，如何更好地推进基层民主和完善村民自治是一项重大政治任务，是事关农村稳定发展的大事。根据《村民委员会组织法》第28条的规定，县、乡两级人大应保证该法在本行政区域内的实施，保障村民依法行使自治权利。县级人大常委会要高度重视村民自治在农村基层治理中的重要意义，为防止自治权受侵害，要加强对《村民委员会组织法》实施的监督和指导，对农村基层治理中出现的问题要督促乡镇政府及相关部门予以解决。而对乡镇人大而言，对各村情况最为熟悉，对农村治理中出现的问题能较快抓住症结，尽管未设常委会，人手不多，亦应充分发挥人大主席及人大代表的作用，确保《村民委员会组织法》得到全面实施。

(二)完善村民自治机制，实现“过渡自治”的法治化转型

乡镇行政与村民自治的冲突实质仍然是利益冲突。过于“强势”的乡镇能用足公共权力维护其政治权威，过渡“自治”的村级组织则以村民意愿为借口抵制乡镇管理。

理顺乡村关系，让村民自治权依法运行。依据法律规定,基层政权与村级组织之间的关系是指导与接受指导的关系，无行政隶属关系。由于历史的原因，乡村干部习惯性地以上下级领导关系处理事务，即使进入乡政村治时代，农村税费的催收也使得乡村之间领导与被领导关系长期延续，较长一段时间内，在中部欠发达地区农村，乡镇政府甚至能指定村干部或宣布免职，正因如此，只要有乡镇领导作出指示,村委一般都无条件地服从。随着税费改革和新农村建设推进，农业产业化、市场化进程加快，农村社会获得快速发展，农村政治生态发生根本性改变,宪法和法律赋予的公民权利、村治权力在各种媒体及国家的送法下乡中得到强化，一些群众开始关注民主权利的保障，甚至有个别农民将自身权利无限放大，出现“上访专业户”，个别村干部对基层政府的服务吹毛求疵。理顺乡村关系，既要求政府变更治理理念，也要求村级组织严守自治底线——在不违反国家法律和政策，不损害村民合法权利的前提下依法行使村民自治权。

完善村民自治内部运行机制，还权于民。民主是法治的基础和前提，农村基层的法治化治理需要有良好的体制机制。就《村民委员会组织法》的相关规定而言，目前的村民自治机制在立法上比较完善，但实际运行的效果并不理想。一些地方探索建立了村党支部、村民议事会(村民会议和村民代表会议的常设议事机构)、村民委员会、村务监督委员会“四位一体”的村级治理机制，这一制度设计的初衷良好，实施起来却由于各村经济水平、居民素质和民主法制传统不同，很难取得民主治理的良好实效。在近年的基层实践中，只有民主选举得到了完全落实，民主决策、民主管理和民主监督相对缺乏，这些治理行为更多的体现为少数农村精英的政治参与，民意的表达仍然不足。应通过建立良好的村民代表制度畅通农民利益表达渠道，通过建立完善的村民议事制度保障村民决策权利，通过建立实效化的村务监督制度保障村民民主监督权利，使之逐步纳入制度化、法制化的轨道。

(三)提高乡村干部群众的综合素质

农村社会由人治向法治、由管理向治理转型的进程中，人们更多地关注到制度运行中的种种弊端，将治理效果的不理想归咎于法制不健全或传统过于浓厚。事实上，人是一切变革的核心，再好的制度都需要依托干部群众方能实施，提高乡村干部群众的综合素质是乡镇行政与村民自治衔接的重要基础。对乡镇干部而言，转变观念不能只是大会上讲一讲、材料中写一写，应通过外部的制度化的监督使之常态化。比如执法责任制，一些乡镇主要领导以结果论功绩，时常默认一种“准则”：只要不出事，不出现上访，不管用什么手段和方式，能“摆平”就是有能力，对执法过程中的程序违法置若罔闻。今天的乡镇干部，表面上学历得到提升，实际上本身素质并不一定跟进了，不少普通干部对法律和政策仅仅停留在一知半解的水平，更多的事务仍然是按习惯或不假思索地按领导的意图在处理，当因违法被问责时，尚不知何处违法。对村干部而言，在“皇粮国税”时期的村干部日渐退出村治舞台，基本完成新老交接后，年轻一代村干部弱化了对乡镇党委的顺从，尽管有许多村级事务的处理要依赖基层政府的政治权威，但对于村域内部能处理的事务则更多地强调村民意愿与自治权力，排除乡镇干预。对农民群众而言，既是农村民主自治的主体,又是乡镇行政管理的对象,其综合素质的高低直接影响到乡镇行政与村民自治有效衔接和良性互动的效果认同。在农村社会法治化治理的转型中，乡村干部要加强党性锻炼，增强看齐意识，认真学习法律、政策，既不能违法行使公共权力，又不能不顾政策和大局我行我素。农民群众则要加强法律知识的学习和民主能力的培养，在村级治理的参与和各种利益的维护中，努力做到既懂法，又会用法。

[1]周铁涛.走向法治化的乡村治理[M].北京：中共中央党校出版社，2015.

[2]陈小力.村民利益失衡问题及法律保护[M].北京：中国社会出版社，2010.

[3]金太军，施从美.乡村关系与村民自治[M].广州：广东人民出版社，2002.

On the Connection between the Township Administrative and Villagers' Autonomy in the Process of Legalization in the Countryside

SONG Yi-yun

In the process of legalization governance in countryside, the village-level organizations have obedient or resistant attitude towards the guidance, intervention or control from the villages and towns government. Some of the villagers committee act as spokespersons of the villages and towns government. Some boycott the villages and towns government in order to obtain autonomy. The conflicts result from the gaps between the practice of villagers' autonomy and the system design and the unfulfillment of the government function transformation. An effective connection between the township administration and villagers' autonomy need to shift the villages and towns government function, improve rural governance, strengthen the supervision function of National People's Congress at all levels.

countryside; legalization; governance; township administrative; villagers' autonomy

2016—07—10

湖南广播电视大学校级重点课题“基层政府主导农村法治发展的困境与对策”(XDK2014—A—7)。

宋义云(1975—)，女，益阳广播电视大学讲师。

D920.0

A

1009-5152(2016)03-0070-05