我国农村社会保障制度的法理思考

褚倩倩（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266000）



我国农村社会保障制度的法理思考

褚倩倩
（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266000）

摘 要：在建设具有中国特色的社会主义事业道路上，我国目前还存在许多不容忽视、亟待解决的问题，比如三农问题。近些年来，国家针对农村三农问题进行了多项改革，然而还存在着许多不足之处。其中农村社会保障制度方面存在的问题，就对农村经济的发展形成了严重阻碍。文章试图从法理学角度思考我国农村社会保障制度，研究分析其当前建设现状以及存在问题，并结合我国国情以及农村实际情况提出具有针对性的建议和对策，希望能够借此给予我国农村社会保障制度的建设和完善工作以一定借鉴和参考。

关键词：社会经济；三农问题；农村社会保障制度；法理学；对策

我国作为农业大国，农村人口占了全国人口的70%左 右，然而我国在农村社会保障体系的建设工作却不尽人意。目前，诸多国内学者对农村社会保障制度的研究多是实践操作层面，即使有理论方面的分析，也多是从社会学理论和经济学理论展开。[1]基于此，文章从法理学角度研究分析农村社会保障制度存在的缺失，并在此基础上探索完善我国农村社会保障制度的具体对策，希望能对我国农村社会保障制度的进一步完善给予一定理论指导，从而切实保障农村居民的各项合法权益，促进社会和谐稳定发展。

一　我国农村社会保障制度概述

农村社会保障制度[2]是指，为了维持社会稳定和促进经济发展，国家或政府对农村居民在失业、年老、疾病、伤残、生活困难或遭遇灾害等情况下，依法给予一定物资上的帮助，保障农村居民的基本生活权利和基本权益的一种社会制度。它主要包含农村社会保险、农村社会救济、农村社会福利以及农村社会优抚等方面内容。与城市社会保障制度相比，我国农村社会保障制度其保障的对象仅是农村社会成员。

二　农村社会保障制度的法理学思考

（一）农村社会保障制度的建设与完善是保障人权的要求

国家通过制定相关法律法规来解决社会成员对社会产品分配存在的差异和不公平，保障社会成员的基本生活，这是保障公民基本人权的具体体现。由于当前农村社会保障制度存在的缺失，导致许多农村居民还不能全部享受应当享有的社会保障，因此建立完善的能够覆盖整个农村社会成员的社会保障制度是保障农村居民人权的基本诉求。[3]伴随社会的不断发展进步，关于人权的相关内涵也在不断扩大，对于生存权的思考也逐渐清晰明确，并且成为人权的基本内容之一。作为社会个体，生存权是其不可缺少的权利，它源于人类的生存本能。生存权思想提出，国家应当将保障弱者基本生存权利作为自己的义务，而生存权又与社会保障有着密切的联系。伴随社会经济的飞速发展，对于社会产品的分配，逐渐出现了差异性和不公平性情况。在竞争中，竞争力相对较弱的群体越来越深陷不利地位。而在这些弱势群体中，农村居民就占了大部分，他们的生存权面临着巨大威胁，而农村社会保障制度正是确保农村居民生存权的重要手段，是保障农村居民人权的有力措施。

（二）农村社会保障制度的建设与完善是保障社会秩序的要求

秩序是法律追求的基本目标和基本价值取向，是法律制度的基础价值。[4]作为一个农业大国，我国农村是否秩序井然对于社会的和谐稳定有着重要的影响。伴随社会经济的快速发展以及国家大力推进城乡一体化建设和新农村建设，农村居民在为增加收入努力拼搏的同时，却面临着更多风险，比如失业风险、疾病风险、工伤事故风险、其他意外事故风险等等。而且伴随土地流转的大力推进，大量青壮年农村居民外出务工，传统的土地保障和家庭保障也在不断弱化。近些年来，我国一些城市发生的许多恶性犯罪事件，犯罪者大部分都是外来务工的农民。由此可见，农村居民是否有序稳定是国家能否有序稳定的前提。而农村社会保障制度是维持农村稳定的重要调节器和稳定器，对促进农村有序稳定发展有着极其重要的作用。这主要是由于农村社会保障制度有助于消解农村潜在的隐患，减少或消除社会矛盾，进而建立良好的社会秩序，所以说农村社会保障制度的建设与完善是保障社会秩序的需要。

（三）农村社会保障制度的建设与完善是权利与义务相统一的要求

法律最基本的两个概念就是权利与义务，它正是通过设计具体的权利与义务来对相应主体的利益予以配置，进而对人们的社会行为起到规范和引导的作用。因此在对具体的制度进行设计的过程中，应当坚持权利与义务相统一这个原则。[5]农村社会保障制度的建设与完善是权利与义务相统一的要求，即要通过完善的农村社会保障制度来平衡农村居民的权利与义务，从而真正促进新农村建设，促进农村社会经济实现可持续发展，进而构建社会主义和谐社会。

三　我国农村社会保障制度建设现状及存在问题

（一）我国农村社会保障制度建设现状

经过多年的磨砺，我国农村社会逐渐形成了以新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制度为主体的农村社会保障制度体系。

（1）新型农村养老保险制度。新型农村养老保险制度又称新农保，其最大的特点就是采取了政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的模式。新农保借鉴了城镇职工统账结合的模式，在支付结构上主要分为个人账户养老金和基础养老金，其中基础养老金由国家财政支付，只要农村居民达到退休年龄，就可以拿到这部分钱。新农保其原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。首先，从农村实际情况出发，筹资与待遇标准要从低水平起步，要适应经济发展等各方面的承受力。其次，政府、集体、个人权利与义务相适应，合理分担责任。再次，政府引导农村居民自愿普遍参保。最后，先试点，再逐步推开。目前，新农保设有8个缴费标准，参保人自主选择档次，多缴多得。政府、集体、个人等缴费全部计入个人账户，存款利息以中国人民银行公布的存款利率为准。

（2）新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗制度又称新农合，由政府组织引导农民自愿参加的，政府、集体和个人共同筹资，以大病统筹为主的医疗制度，它是我国特有的医疗保障制度，在缓解农村居民因病致贫与因病返贫，确保农村居民享有基本医疗服务等方面有着极其重要的作用。而且为世界各国，尤其是发展中国家提供了一个范本以解决这些国家普遍存在的问题，不仅受到了我国农村居民的欢迎，并且在国际上也赢得了好评。新农合的运行，为缓解农村居民医疗致贫问题发挥出了重要作用，然而由于制度的不完善，新农合目前还存在着一些问题。

（3）农村居民最低生活保障制度。农村居民最低生活保障制度是依据我国当前阶段国情建立的，对促进农村社会保障体系的完善有着重要的作用。其主要内容是：只要户籍地为常住农业户口，家庭成员的人均收入不高于当地低保标准，且整个家庭财产符合当地政府规定条件的，给予差额补助的救助。农村居民最低生活保障制度的实施必须遵循以下几点原则：一是保障最基本生活需求的原则；二是政府救助与家庭赡养、抚(扶)养、社会帮扶、劳动自救相结合的原则；三是公开、公平、公正的原则；四是属地管理、动态管理和分类施保的原则。近些年来，我国政府有序推进农村最低生活保障工作，覆盖范围、保障水平、保障人数不断增加。

（二）我国农村社会保障制度目前存在的问题

一是农村社会保障制度在立法方面严重滞后，主要表现为立法层次较低，相应法律体系不健全。[6]截至目前为止，我国都还没有颁布一部综合性的社会保障法律，仅国务院和地方政府制定了一些政策和地方法规，由于没有上升到法律高度，使得农村社会保障制度缺乏法律依据和保障，缺乏法律的指引，进而造成农村社会保障工作在施行过程中处于无法可依、无章可循的局面。地方政府由于没有明确的立法依据，使其在对本地农村社会保障的各项内容进行制定的时候，只好将其定为暂行条例、暂行办法。而在具体施行过程中，由于没有强有力的法律保证，大幅度降低了地方立法的规范性、稳定性和长期性。

二是农村社会保障制度其保障水平较低，已经难以满足现阶段农民真正需要。主要有农民收入较低，无力缴纳各项资金，集体经济力量薄弱，政府投入社保资金较低等因素，使得农村社会保障资金的筹集存在困难，再加上生活水平和消费水平的日益提高，最终造成农村社会保障制度其保障水平较低，无法真正满足现阶段农民需要。就新型农村合作医疗制度来说，由于其以大病统筹为主，因此小病依然还是用农民个人医疗账户来支付。然而就算大病，一些贫穷家庭在患大病后，虽然能够报销一部分，然而他们仍然无力偿付剩下部分的费用。而对于富裕家庭来说，新型农村合作医疗制度给他们确确实实提供了优惠。因此，从大病角度看，新型农村合作医疗制度并没有解决农村贫困家庭看病贵的问题，反而会使得贫困家庭与富裕家庭之间的差距越来越大，进而加剧了农村内部的贫富差距。

三是农村社会保障工作存在管理问题。这主要是因为我国农村社会保障工作是多头管理，因此在施行过程中就存在体制不顺、职能交叉、资源分散等情况，不能对现有资源进行有效整合，使农村社会保障制度不能真正发挥出其便民利民的目的。此外，由于缺乏有力的监督机制来监督农村社会保障工作的资金筹集、管理、发放等环节，使得农村社会保障资金其运作效率不高。而现行的法律也没有赋予农民监督农村社会保障机构的权利，使得农民也缺乏参与农村社会保障的积极性。

四是政府对农村社会保障制度的宣传工作存在不足。主要存在宣传力度不够、宣传形式单一，宣传普及度不够以及宣传停留在表层等问题。使得许多农村居民对农村社会保障制度的认识不够，仅停留在表面，从而增加了许多疑惑和疑虑。比如关于新型农村合作医疗的宣传，许多地区仅仅宣传新农合能够带来的表面好处，却不帮助农村居民树立风险意识，造成许多农村居民没有对新农合制度的意义真正了解。许多人仅仅从短期角度考虑自己的利益得失，他们觉得自己很少生病，身体一向很好，更谈不上住院，不愿意花这份冤枉钱。还有农民不清楚新农合的具体理赔标准，当他们看完病去报销的时候，才发现很多药费不能理赔，即使理赔了，剩下部分也大大超出他们心理预期，从而产生负面影响。

四　完善我国农村社会保障制度对策

（一）完善农村社会保障制度相关法律法规

现有关于农村社会保障工作方面的法规、条例由于功能单一、缺乏力度，无法形成有机法规体系，已经无法适应新时期农村发展的要求。[7]因此，构建完善的农村社会保障制度相关法律法规体系迫在眉睫。一是要明确立法的思路，加速推进立法进程；二是完善地方立法内容；三是做好协调关系，使农村社会保障制度相关法律和法规形成一个有机保障体系，使农村社会保障制度实现规范化管理，进而提升其管理效率。

（二）地方政府要转变治理理念

时代在变化，社会在发展，必然要求我们党和政府必须不断改革创新，以适应新的形势变化。在当前“新常态”背景下，中央政府应适当弱化对地方政府在GDP、投资职能方面的考核，加大民生福利方面的考核，促使地方政府转变治理理念，在努力发展经济的同时，也要将发展成果切切实实转变为人民福利，使更多人，特别是广大农民群众享受到社会经济发展带来的成果。此外，地方政府还应当努力探索适合农村社会的风险管理策略框架，将农村社会潜藏的风险化解于日常的管控中，进而对农村社会实现有效管理。

（三）开展农村社会保障制度的顶层设计

现有的农村社会保障制度已经不能完全适应“新常态”下农村社会的需要，因此亟需对农村社会保障体系建设开展顶层设计。因此地方政府要处理好以下几个方面：一是妥善统筹农村社会保障内部各系统之间的关系；二是妥善调节好服务保障和经济保障与之间的关系；三是妥善调节好基本保障和其他保障（商业保险）之间的关系，积极探索可行路径来增强农村社会保障的内在能力，最终实现建立具有稳定性、可持续性的新型农村社会保障制度。

（四）对现行农村户籍制度进行改革

首先，社会保障制度与户籍制度的改革应当同步推进。如果仅仅是改革户籍制度，那么农村户籍人口仅仅是转换了身份，并不能享受到与户籍制度相关的社会保障。其次，对户籍制度的改革应当稳步逐渐推进，要遵循社会保障制度发展的自身规律，要紧密联系我国农村社会实际情况，防止因过快推进而导致农村社会产生新的问题。2014年6月30日，《关于进一步推进户籍制度改革的意见》在中共中央政治局会议审议通过了，这标志着户籍制度改革的进一步推进工作开始进入全面实施阶段。[8]据初步统计，在全国31个省区市中，至少已有广东、广西、江苏、江西、山东、山西、新疆等20个省区出台了省级深化户籍制度改革的实施意见。地方政府应当对国家关于户籍改革方面的政策予以严格贯彻落实，推进社会顺利转型，从而让更多农村居民分享到社会经济发展带来的成果，比如在城市长期就业和生活的农民工群体。

结 论

综上所述，农村社会保障制度如果得不到完善，将会直接影响我国社会经济的快速发展，直接影响社会的和谐稳定。文章试图从法理学角度思考我国农村社会保障制度，研究分析其当前建设现状以及存在问题，并在此基础上结合我国国情以及农村实际情况提出具有针对性的建议和对策，希望能够借此给予我国农村社会保障制度的建设和完善工作以一定借鉴和参考，使农村社会保障制度切切实实成为保障农村居民权利的有力举措。

参考文献：

[1]王丽.我国农村社会保障制度的立法构想[D].扬州大学,2010.

[2]吴小平.当今中国农村社会保障的法理思考[J].法制博览,2013,(4):97-98.

[3]赵新龙.农民最低生活保障权制度化研究[D].安徽大学,2011.

[4]周卉.中国农村养老保险制度的发展与反思[D].吉林大学,2015.

[5]方美玲.我国农村社会养老保险法律问题研究[D].复旦大学,2013.

[6]翁晓曼.农村最低生活保障法律制度研究[D].辽宁大学,2013.

[7]王春春.社会转型时期农村社会保障制度风险防控功能研究[D].山东师范大学,2015.

[8]周卉.我国农村养老保障的制度变迁及其法理反思[J].江西社会科学,2015,(2):164-168.

（责任编校：呙艳妮）

作者简介：褚倩倩（1977－），女，山东枣庄人，山东科技大学文法学院硕士研究生，研究方向为法理学。

收稿日期：2015－12－05

中图分类号：DF01

文献标识码：A

文章编号：1673-2219（2016）03-0106-03