高校绩效预算管理存在的问题与建议

杨晓红

(湖北科技学院 财务处，湖北 咸宁 437100)



高校绩效预算管理存在的问题与建议

杨晓红

(湖北科技学院 财务处，湖北 咸宁 437100)

2015年1月1日颁布的新预算法第一次以法律形式将绩效管理融入到公共财政预算中，而高校作为公共财政预算单位，应该引入预算绩效管理方法。目前我国高校绩效预算存在发展目标不明确、预算不精细、预算控制机制薄弱、激励机制缺乏等问题。针对上述问题，本文提出了建立结果为导向的预算管理模式，强化绩效预算的过程管理，改善高校预算管理现状。

高校财务；预算管理；绩效评价；目标考核

绩效预算的概念最早于1949年，由美国胡佛委员会提出，旨在强化政府预算过程的绩效管理，对政府部门的活动进行评估，建立政府部门活动目标与财政资源分配之间的联系。20世纪90年代以来，美国、澳大利亚、英国等发达国家陆续推出“新绩效预算”管理办法，它的核心思想是政府预算必须与政府部门的中长期战略发展规划相结合，强调以整体目标为导向，给予中、低层管理者使用预算资金的权力。

在党的十六届三中全会上，财政部首次提出预算绩效评价体系的思想。 2011年，财政部推出《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确指出建立全过程预算绩效管理体系。2015年1月1日我国正式实施《中华人民共和国预算法》，第一次将财政预算以法律形式确定，并且融入了绩效管理思想，强调了绩效在预算管理中的重要性。

高校以财政拨款为主要经费来源，高校预算属于公共财政预算，根据新预算法的要求，高校应将绩效管理融入到预算管理中。

一、高校预算管理引入绩效的必要性

高校的主要职能体现在人才培养、科学研究和社会服务，因而高校应有效地配置资源，合理地使用资金，考虑资金的使用效益。目前我国高校预算进行了部门预算、国库集中支付、政府采购、预算外资金等一系列预算改革，这些改革不但增加了预算的透明度，而且规范了预算管理，取得了较好的效果。但是仍然存在“投入式”管理现象，资金的使用效率仍然比较低。

绩效预算管理是一种动态的管理方法，强化绩效评价结果，并用来指导下一年度的预算。它具有以下优点：

1.注重目标的导向性和结果的激励性

绩效预算管理注重事前的预算和事后的总结，每一个项目都会根据制定的目标配置资金，控制资金流向。预算编制过程以目标为依据，强调预算支出的有效性，对结果负责。绩效预算管理还将对同一个单位预算执行的结果进行评估，对未达到目标的预算单位，要求承担相应的责任，对超出预期的预算单位和项目，将采取激励机制。绩效预算管理不仅仅关注支出情况，更注重支出所带来的经济和社会效益，并对下一年度的预算采取奖惩等激励机制。

2.强化过程管理，实现闭环控制

传统的预算管理模式一般只强调事前管理与事中管理，但却忽略了事后的绩效评价。绩效预算管理模式采取事前、事中和事后相结合的全过程监督和管理，通过对上一年度绩效考核来控制下一年度的预算，从而实现了闭环控制，促进了资金使用的良性循环。

3.重视事后评价，量化考核目标

绩效预算管理与传统预算管理的主要区别在于，强调预算执行的结果。预算管理的一个重要环节就是对绩效目标进行分解，用来评价目标的执行效果。它的关键作用在于建立资金使用效益的考核体系，量化绩效指标，制定评价标准和量化算法。绩效预算管理注重事后评价，它不仅考虑绩效指标的完成情况，而且还考虑预算支出的效益，包括经济和社会效益、直接和间接效益、短期和长期效益等。在量化指标的设计上，除了对每一个具体目标进行量化外，许多研究者还借鉴了平衡计分卡和关键指标等方法，将总体目标分解为子目标，对具体的绩效评价指标层层分解、层层细化。

综上所述，高校预算管理必须结合绩效来确定预算资金分配，强调过程管理和绩效评价，将本年度的预算资金与上年度资金使用效益进行比较，对总体目标进行分解与细化，实行绩效预算目标的管理，提高高校预算管理的水平。

二、我国高校预算管理中存在的主要问题

我国高校正在逐步推进预算体制改革，但受传统预算管理观念的影响，很多高校在预算管理过程中仍存在较多问题。

1.缺乏绩效管理的理念，预算编制重视不够

目前，我国高校正在实施绩效预算管理模式，但受传统预算管理思想的影响，对绩效预算管理的理解不透彻，部分高校没有意识到预算管理的重要性，片面认为预算是财务部门的事， 对于财务部门安排的绩效预算工作，没有引起足够的重视，仅仅是应付。对于学校经费的分配也是采取平均主义，错误认为加强绩效预算管理，不利于调动职工的工作积极性。从而，使高校绩效预算管理没有真正发挥预算支出绩效管理的重要作用，使预算成为一种形式，预算管理与实际情况脱节。

2.预算编制不精细，与发展目标脱节严重

高校财务预算涵盖全部收支活动，由于高校资金来源多元化，资金支出多样化，无法准确预算，导致部分资金运转脱离监督管理。同时，由于各部门对预算编制的重视程度不够，使得预算缺乏充分论证，指标核定缺乏科学依据，从而导致资金使用效益低下。

目前，我国高校预算管理对绩效管理重视不够，只是财务收支预算，局限于高校一年内的正常收支运行，未充分考虑高校的长远发展目标，使得高校的资金供给计划与学校的发展规划严重脱节，不利于高校战略目标的实现。

3.预算执行过程控制乏力

我国高校的财务管理往往把主要精力投放在预算编制上，缺乏有效的预算控制机制。在预算执行过程中，不严格按预算执行，而是千方百计找理由、立项目，不注重教育经费的使用效益，只负责把钱花完，支出盲目。这种预算编制机制导致各部门争项目、争经费，却不重视对项目过程的管理，没有有效的控制机制，导致预算资金无法达到预期效果。

4.绩效预算审计评价体系不完善，缺乏必要的激励机制

目前部分高校还没有建立完善的绩效审计体系。很多高校审计仍然以财务审计和经济责任审计为主，忽视了绩效审计。对于绩效预算审计，没有明确的规范，实际工作中既没有明确规定绩效预算审计的内容，也没有制定绩效预算审计标准，缺乏针对性和可操作性的指导文件，导致绩效预算审计难以顺利开展。目前支出项目审计仍是预算审计的工作重点，没有对预算执行结果进行考核和评价，缺乏奖惩措施和激励机制，使审计流于形式，缺乏约束力。

三、实现高校绩效预算管理的几点建议

目前，我国高校虽然引入了绩效预算管理模式，但大多数高校对绩效预算管理模式的认识还不深刻，没有建立统一的高校绩效预算体系。针对我国高校实行绩效预算管理提出以下建议：

1.树立绩效管理理念，加强预算人员的培训和管理

绩效预算工作体系复杂、涉及面广，它直接影响了高校的发展。各部门只有相互积极配合，坚持“效益优先”原则，以工作绩效作为分配预算资金的重要依据，才能有效地将绩效理念贯穿预算执行的全程。绩效预算不同于传统的“基数+增长率”模式，需要根据高校的发展目标和部门发展的需求，以及参考部门近几年绩效评价的成果，制定绩效预算规划和进行过程管理。因而，绩效预算管理不单是财务部门的事，它需要每个部门的通力配合，每个部门也需要专门的技术人员参与绩效预算管理。于是，有必要加强对绩效预算人员，特别是部门绩效预算编制人员的培训和管理，使其领悟绩效预算的重要性和责任意识，从而切实可行推动高校绩效预算的顺利实施。

2.根据学校的发展规划，制订合理的绩效考核目标

2012年，我国颁布了《事业单位财务规则》，它指出高校预算管理应以高校发展目标为起点，重视预算管理与战略发展目标的关联性，使预算资金发挥最大使用效率。

预算管理是高校财务管理的核心，引入绩效考核目标，才能有效保证提高资金的使用效益。高校应该根据其战略发展规划和近期发展目标进行财务预算，而对于每个确定的项目，合理设置其绩效考核目标，而且要设计科学合理的评价体系和责任追究机制。在目标制订过程中，强调高校的基本职能，发挥人才培养、科研成果和社会效益的作用，将绩效目标融入预算编制环节，同时充分考虑上一年度该部门绩效目标完成情况，给予适当的奖惩措施，这样才能发挥绩效目标的导向作用。此外，对每一个项目的绩效目标进行层层分解，具体化到每一个部门。

3.设计科学的绩效预算考核指标体系，建立问责机制和奖惩措施

(1)设计科学的绩效预算评价指标体系

高校不同于企业，企业以经济效益的最大化为目标，而高校则以教学效果、科研产出、社会效益为主要目标，因而建立科学合理的绩效预算考核体系是非常关键的。

绩效预算指标体系的设计工作，要遵循科学性、整体性、可比性和动态性原则。要根据项目的特点、性质、动态发展规律，从高校总体发展目标出发，设计可比性评价标准，同时，还要根据高校的动态发展过程，进行适当调整，不断完善动态任务，适时修订加以完善。

高校绩效预算的目的是使有限的资金发挥最大的效益，因而高校应将预算目标划分为不同类别，如：教学类、科研类、资产类、产业类等。其次，要将绩效指标分为关键指标和一般指标，对于不同的指标给予不同的积分值。最后，高校绩效指标体系的建立还要借鉴国外成熟的经验，将平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合，在每个大类中选取若干个关键绩效指标，对预算执行结果加以衡量，形成高校绩效预算指标体系。

(2)建立问责机制和奖惩机制

高校应当下放预算管理的权力，使各部门具有一定的预算自主权。同时遵守“花钱必有效、无效必问责”的原则，建立和完善切实可行的有效评价和问责机制，对预算执行不力的，预算目标达不到要求的，追究部门负责人责任；对违反财经法规的，还应追究法律责任。与问责机制相对应，也要建立适当的奖励机制，制定考核和奖惩办法。对绩效评价优秀的部门，实行每月考核和年终奖惩相结合，将考核结果与部门评优以及下一年度预算挂钩，维护预算的严肃性和有效性，调动各部门的积极性，做好预算编制和管理工作。

4.加强预算实施过程的监控

高校绩效预算管理要重视预算执行过程的监控，定期对项目进展情况进行监督和检查，并对项目考核目标和评价体系，进行合理的鉴定和考核。学校财务部门、审计部门和预算单位要相互配合，强化过程管理，保证预算有效实施。各预算单位必须严格执行预算限制的额度，经费执行原则上不允许较大调整，对于需要较小调整的资金，必须进行说明和报批。高校财务部门应该进行实时监控，有效地监督和检查各种经济活动，对预算的执行情况要进行分析汇总，做出评价；审计部门要对重大项目进行考核与审计，并对其做出评价。

5.加强部门协调，接受群众监督

绩效预算管理是高校全过程、全员参与的管理模式，涉及全局，专业性较强，需要成立专门的预算管理委员会和预算管理办公室。预算管理委员会组成人员包括学校主要领导和相关职能部门的负责人，它以决策和监督层面出现，对预算进行有效的监督和管理；预算管理办公室可以设在财务处，负责预算的执行和实施过程的日常监督和管理，为预算管理委员会的决策和监督提供支持。

为了更好地对高校绩效预算管理进行监督，有必要通过网络信息平台实现绩效预算信息公开透明，使高校能够较好地接受政府、内部教职工以及社会相关人员的监督，提高预算资金的使用效率。

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2016-09-28

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