中国与加拿大跨境追逃法律机制研究

黄　炎

(华东政法大学研究生教育院，上海　201620)



中国与加拿大跨境追逃法律机制研究

黄炎

(华东政法大学研究生教育院，上海201620)

加拿大是中国开展国际追逃工作的重点合作对象，在以往的司法实践中，中国主要通过非法移民遣返程序从加拿大追捕逃犯。然而，繁复拖沓的移民遣返程序已严重阻碍中国追捕在加逃犯的进度；而通过多边条约或“特定协议”向加方提出引渡请求的途径缺乏稳定性，且易受两国外交关系的影响。从长远角度看，缔结中加双边引渡条约会更有利于推进两国刑事司法合作，显著提高跨境追逃工作效率。

中国/加拿大；跨境追逃；移民遣返程序；双边引渡条约

一、引　言

党的十八大以来，在中央反腐败协调小组的统一部署下，中央纪委、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、外交部、国家安全部、司法部、中国人民银行等有关部门依托国际追逃追赃内部协调机制，组织开展了“天网”专项行动，掀起了腐败犯罪案件跨境追逃追赃工作的高潮。截至2016年4月，我国“天网”行动已从68个国家和地区追回863人，其中党员和国家工作人员196人，首次实现追回人数超过新增外逃人数。

加拿大作为我国外逃犯罪分子的主要目的国，是我国开展国际追逃合作的重点对象。据统计，“百名红通人员”以加拿大为藏匿地的多达26人。由于中加两国尚未签订双边引渡条约，在以往的司法实践中，我国主要通过烦琐的移民遣返程序从加拿大追捕逃犯，在一定程度上影响了追逃工作效率。本文将从“赖昌星案”切入，分析“红色通缉令”名单中的在加逃犯程慕阳可能面临的遣返程序，在此基础上探讨缔结《中华人民共和国与加拿大双边引渡条约》(简称《中加引渡条约》)的迫切性与可行性，并就《中加引渡条约》的谈判以及双边引渡机制的构建提出若干建议。

二、加拿大移民遣返程序评析

移民作为加拿大人口的主要组成部分，在整个社会生活中占有重要地位。为加强对移民与难民权益的保护，加拿大于2001年颁布了《移民与难民保护法》，并在2002年颁布了该法的实施细则——《移民与难民保护条例》，两项法案均于2014年进行了修订，并于2015年3月31日起施行。根据《移民与难民保护法》的相关规定，加拿大负责遣返非法移民的主要部门包括边境管理局、移民与难民委员会、移民部以及各级联邦法院。其中，边境管理局负责对非法移民的调查、逮捕和拘留，代表主管部长在移民与难民委员会各法庭提起指控；移民与难民委员会是一个独立的行政法庭，下设移民庭、移民上诉庭、难民保护庭和难民上诉庭；移民部负责处理移民与公民事务，对移民及难民事务负有全面责任；而联邦法院则负责对移民和难民案件的司法审查，联邦地方法院作出司法审查裁定后，当事人若不服裁定，可以上诉至联邦上诉法院，甚至联邦最高法院[1]。

加拿大《移民与难民保护法》及其实施条例详细规定了移民庭准入聆讯程序和上诉程序，以及难民聆讯程序、遣返前风险评估程序和司法审查程序。然而，由于当事人和主管部长对移民与难民委员会在遣返程序中每一环节的裁定，几乎都可以申请司法审查，加之《移民与难民保护法》对移民与难民委员会审理案件或法院进行司法审查及审理上诉并无时限规定，使得风险评估程序进入“上诉—评估—再上诉—再评估”的循环。因此，遣返非法移民案件往往历时漫长。以下将从“赖昌星案”切入，分析“程慕阳遣返案”可能的后续发展。

(一)“赖昌星遣返案”——以“难民资格审理”为主的遣返程序

赖昌星于1994年成立远华集团，从成立到1999年案发从事走私犯罪活动达五年之久，走私货物总值530亿元，偷逃税额300亿元，合计造成国家损失830亿元。该案堪称中国自1949年以来查处的最大一起经济犯罪案件，引起了国内外的广泛关注。就在案发后，赖昌星携家人持香港护照和旅游签证潜逃至加拿大。而在其签证到期时，加拿大移民部以非法移民罪将其拘捕。赖昌星以回国后将忍受酷刑并可能被判处死刑等理由，向加拿大移民与难民委员会申请难民资格，从此开始了十多年的难民身份确认程序。

1.难民聆讯程序

《移民与难民保护法》在第99条至第109条规定了加拿大的难民聆讯程序：难民保护庭负责对难民申请的聆讯，其中尤其关注对遣返目的国司法程序及人权状况的审查。难民聆讯程序结束后，难民保护庭应作出批准或驳回其难民保护申请的裁定。申请人和主管部长均可就难民保护庭的裁定向难民上诉庭提出上诉，对难民上诉庭的裁定不服的，还可以向联邦法院起诉。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p75-83.

赖昌星的旅游签证于2000年3月到期时，加拿大边境管理局向其发出离境令，但赖昌星继续在加拿大境内逗留。同年11月，移民部以非法移民罪将其拘捕，赖昌星则向难民保护庭提出了难民保护申请。2001年7月，难民保护庭就该案进行难民聆讯，认为赖昌星在中国犯下了严重的非政治罪行，并不符合《移民与难民保护法》对难民身份的界定。难民申请被驳回后，赖昌星于2002年至2005年分别向联邦地方法院、上诉法院和最高法院提起诉讼，均被裁定为不具备难民资格。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration and the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) 2011 FC 915. para.76.

2.遣返前风险评估程序

根据《移民与难民保护法》第112条的规定，当事人的难民申请被驳回后，可以申请遣返前风险评估程序，由加拿大移民部对行为人被遣返以后是否会遭受不公正的待遇进行评估。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p87.评估认为遣返后不存在风险的，将执行遣返；而认为存在风险的，被遣返人将获得难民保护，并可申请永久居民身份。

在赖昌星案中，遣返前风险评估程序主要围绕我国的死刑状况和刑事司法程序的公正性展开。由于此前我国外交部已就赖昌星案作出不判处死刑的承诺，加拿大移民部最终在2006年5月作出评估报告，认为赖昌星被遣返回国后并不存在死刑或酷刑风险。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration) 2006 FC 672. para.12.

3.司法审查程序

根据《移民与难民保护法》第72条的规定，对于移民与难民委员会的最终裁定或者移民部的遣返前风险评估裁定，当事人可以向联邦法院提出司法审查。对于联邦地方法院的司法审查裁定不满的，还可以提出上诉，直至上诉到加拿大联邦最高法院。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p53.

就赖昌星案而言，加拿大移民部早在2006年就已裁定赖昌星遣返回国并不存在风险，但赖昌星在其律师戴维·马塔斯的帮助下就移民部风险评估裁定向联邦法院申请司法审查。联邦法院于2007年4月作出判决，认定风险评估裁定“缺少对赖昌星回国可能遭受虐待的可信保证”，要求移民部重新启动风险评估程序。联邦法院的这一裁定使得“赖昌星遣返案”再次进入冗长的司法程序。最终，加拿大联邦法院在2011年7月作出裁决，将赖昌星遣返回中国。*See Lai Cheong Sing v. Canada (The Minister of Citizenship and Immigration and the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness) 2011 FC 915. para.80.

(二)“程慕阳遣返案”——针对加拿大永久居民的遣返程序

程慕阳系原河北省委书记程维高之子，于20世纪90年代在我国涉嫌腐败犯罪后将赃款赃物转移至加拿大，并于1996年获得加拿大永久居民身份。他被我国2015年“红色通缉令”列入名单后，在加拿大积极兴诉，试图依据加拿大《移民与难民保护法》向移民与难民委员会申请难民保护。

程慕阳案与赖昌星案的相同之处在于：第一，在中国均涉嫌腐败犯罪。赖昌星涉嫌走私普通货物罪和行贿罪，而程慕阳涉嫌贪污罪和窝藏转移赃物罪。第二，犯罪后均出逃加拿大。第三，二者均不接受我国政府的劝返措施，而是利用加拿大繁复拖沓的遣返程序拖延回国时间，并选择同一律师戴维·马塔斯代理其难民身份案件。两案的不同之处在于：赖昌星逃亡加拿大时只是持有香港护照和旅行签证，并未获得过加拿大临时居民或永久居民的身份，因此其遣返程序主要包括难民聆讯、对难民保护庭裁定的司法审查、遣返前风险评估、对遣返前风险评估的司法审查等程序。与赖昌星不同，程慕阳早在1996年就获得了加拿大永久居民的身份，如果加拿大移民部门对其主动实施遣返措施，还需要首先启动移民聆讯程序，否定其合法移民身份。

《移民与难民保护法》对移民聆讯程序作出了详细的规定，具体包括移民庭聆讯和上诉程序。根据该法第44条的规定，边境管理局官员认为在加拿大境内的某永久居民或外国人属于禁止入境人员的，可起草报告陈述相关事实，并提交给主管部长。主管部长如果认为该报告理由充分，可以将案件提交给移民庭。据相关媒体报道，程慕阳并没有被动等待加拿大移民部门对其实施遣返程序，而是分别于2001年和2004年两次申请加入加拿大国籍，一直未获批准。2014年，程慕阳试图向隶属于移民与难民委员会的难民庭申请难民身份，在其难民申请被拒绝后，他向温伯尼法院提出司法复核请求。2015年7月，温尼伯法院作出裁决，将程慕阳的难民申请发回难民庭重审，使得该案再次陷入僵局。如果难民庭最终认定程慕阳为加拿大难民，是否就无法将其遣返回国？

事实上，对于程慕阳这种已取得加拿大永久居民身份并申请难民保护的情形，我国主管机关可以调查其是否采用了违法手段办理居留手续。因为根据《移民与难民保护法》第46条、第109条和第114条的规定，如果难民保护庭审理认为难民保护裁定是由申请人提供失实信息，或隐瞒重要事实造成的，则难民保护庭可以撤销原裁定。*See Immigration and Refugee Protection Act, Statutes of Canada 2015, p41, p82 and p89-90.我国主管机关必要时还应主动派遣侦查人员到加拿大移民或难民法庭出庭作证，向主管部长或法官说明我方依法侦查的过程，陈述我国在司法公正和人权保护方面的法律政策及实践，证明我国提供证据的合法性和可信度。然而，长期以来由于我国和加拿大在法律和文化等方面存在诸多差异，我国主管机关遣返在加逃犯时，可能忽略了加方认为非常重要的线索，这使得我国在面对加拿大本就复杂漫长的遣返程序时雪上加霜。

三、中国与加拿大缔结双边引渡条约的必要性与可行性

加拿大非法移民遣返程序作为引渡的替代措施，在“赖昌星遣返案”中充分体现了其繁复拖沓的弊端，且相较于双边引渡条约缺乏稳定性，易受国际政治格局和一国外交政策的影响。从长远角度看，缔结《中加引渡条约》将大力推进两国刑事司法合作，提高引渡工作效率。事实上，随着中加两国法律交往和执法合作的不断深入，加拿大逐步了解我国的法律制度，两国的引渡理念也日益接近，缔结《中加引渡条约》的时机日趋成熟。

(一)中加缔结双边引渡条约的必要性

移民遣返程序作为引渡替代措施，在中加尚未签订双边引渡条约时发挥着一定作用，但通过以上对加拿大非法移民遣返程序的剖析，不难看出其弊端也是显而易见的。首先，移民遣返程序是逃犯藏匿地为维护本国的安全秩序，根据本国移民法律作出的单方面决定，因此，遣返非法移民在形式上未必表现为国际合作。我国只能依赖加拿大移民部门的遣返裁决对逃犯进行追捕，在加拿大移民遣返程序中发挥的作用甚微。其次，遣返程序针对的是当事人的非法移民身份，而非逃犯身份，相较于引渡程序而言，其更注重对被遣返人的保护。再次，加拿大《移民与难民保护法》及其实施条例就非法移民遣返程序规定得十分繁复拖沓[2]，赖昌星就曾利用移民遣返程序在加拿大“赖”了12年之久。由此可见，加拿大移民遣返程序在充分保障移民与难民权益的同时，也为逃犯逃避本国法律制裁提供了契机，加拿大因而成为我国犯罪分子的“庇护天堂”。

基于此，有学者提出，虽然我国尚未与加拿大签订双边引渡条约，但依据加拿大1999年《引渡法》，多边公约或“特定协议”也可以作为提出引渡请求的依据。该法第2条规定：“引渡合作伙伴是指与加拿大达成引渡协定，或者与加拿大已经达成特定协议或者其名字已列入附件中的国家或者实体。”*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p2.根据该条规定，成为加拿大引渡合作伙伴有以下三种情形：第一，请求国与加拿大签署了“引渡协定”。该法第2条将“引渡协定”界定为“包含引渡规定且以加拿大为一方当事人的已生效协议，特定协议除外”，也就是说“引渡协定”包含加拿大加入的、含有引渡条款的多边公约。第二，请求国与加拿大达成了“特定协议”。根据该法第10条的规定，司法部长可以在双方不存在引渡条约的情形下就个案批准达成“特定协议”。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p5.第三，请求国是“列入附件中的国家和实体”，主要包括英联邦国家。

针对加拿大1999年《引渡法》放弃“条约前置主义”的规定，有学者认为，就“赖昌星案”而言，适用非法移民遣返程序可能是当时唯一的选择，也更有助于将其缉捕回国。由于赖昌星的出逃时间是1999年8月，而加拿大新的《引渡法》于1999年6月通过，当时我国对新《引渡法》中的多边条约和“特定协议”程序不熟悉，因此并未提出引渡请求。但2005年的“高山案”*高山，原中国银行哈尔滨河松街支行行长，伙同北京世纪绿洲投资有限公司董事长李东哲骗取巨额存款后，通过地下钱庄将钱转移至加拿大，并于2004年出逃加拿大。经过中加两国的共同努力，高山于2012年回国自首。中，我国应通过2005年《联合国反腐败公约》或“特定协议”的方式向加方提出引渡请求，而不必再借助移民遣返程序。这样不仅能早日将逃犯追捕回国，也更能体现我国在跨国追逃工作中的主动性，开创中加引渡合作的先例。

本文认为，依据《联合国反腐败公约》向加拿大提出引渡请求在理论上是可行的，我国外交部也可以代表中央政府与加拿大司法部进行磋商，探讨就具体案件签署“特定协定”。但现实情况是，我国政府一直将非法移民遣返程序作为追捕在加逃犯的首选路径，而从未向加方提出引渡请求。虽然包括加拿大在内的英美法系国家逐渐放弃或变通“条约前置主义”，允许将多边公约或个案协议作为引渡合作的依据，但相较于双边引渡条约而言，这些变通措施缺乏稳定性，且易受两国外交关系的影响。事实上，面对加拿大漫长的移民遣返程序，我国并非不愿“开创中加引渡合作的先例”。由于缺乏双边引渡条约的保证，尝试依据多边条约或“特定协议”提出引渡请求可能会遭到加方拒绝，进而丧失将逃犯追捕回国的时机。因此，与加拿大签订双边引渡条约是未来追捕在加逃犯工作的重中之重。

(二)中加缔结双边引渡条约的可行性

我国和加拿大早在1994年就签订了双边刑事司法协助条约，但由于种种原因，至今未缔结双边引渡条约。2014年以来，国家主席习近平在与加拿大总理哈珀举行会谈时，多次提出两国应在打击腐败、执法交流、追逃追赃等方面加强合作；哈珀在2014年访华时也明确表态，加拿大无意收留外国逃犯，愿意在遣返方面同中方合作。同时，中加两国的引渡理念日趋接近，特别在引渡规则的核心问题“拒绝引渡的理由”方面并不存在重大分歧，这为缔结《中加引渡条约》奠定了基础。

加拿大《引渡法》在第44条至47条具体规定了司法部长“应当拒绝引渡”和“可以拒绝引渡”的情形，我国《引渡法》在第8条和第9条也作出相应规定。两国引渡法律均规定在以下情形中“应当拒绝引渡”：引渡是不公正的或不人道的；被请求引渡人仅因其种族、宗教、国籍、性别、政治见解或者身份等方面原因而被提起刑事诉讼的；因政治犯罪而请求引渡的；引渡请求所指的犯罪纯属军事犯罪的；对被请求引渡人的追诉已超过时效或时限的。就“可以拒绝引渡”而言，两国《引渡法》均规定，引渡请求所针对的行为正在被请求国接受刑事追诉时，被请求国可以拒绝引渡。

值得注意的是，“死刑不引渡”和“政治犯不引渡”等长期阻碍中加引渡合作的敏感问题也在逐步得到解决[3]。随着人权观念的兴起和发展，废除和严格限制死刑已成为国际趋势，“死刑不引渡”已成为现代引渡制度的一项重要原则，如加拿大《引渡法》在第44条第2款规定：“根据请求方的法律，被引渡人的犯罪行为可能被判处死刑的，司法部长可以拒绝引渡请求。”*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p18.长期以来，我国《刑法》中死刑罪名大量存在，而加拿大已废除死刑，并在其《引渡法》中明确将死刑作为可以拒绝引渡的理由。为了把在加逃犯顺利追捕回国，我国顺应国际趋势，由最高人民法院作出不判处死刑的决定，并通过外交部向被请求国正式作出承诺。此外，我国已逐渐形成生命权高于财产权的共识，并逐步减少了死刑罪名。2011年《刑法修正案(八)》取消了13种经济犯罪的死刑，2015年《刑法修正案(九)》又取消了集资诈骗罪等9项死刑罪名，使我国的死刑罪名降至46个。这不仅从立法上改变死刑罪名过多的现状，也有助于避免经济犯罪分子在引渡或遣返后摆脱死刑命运的司法不平等现象。

“政治犯不引渡原则”曾经是引渡合作的一项重要原则，但由于贪污腐败、恐怖主义等犯罪行为的主体往往在逃亡国外后，利用其政治身份为自身的罪行开脱，如果不对政治犯的内涵作出详细界定，该原则将逐渐沦为犯罪分子逃避惩罚的工具[4]。加拿大《引渡法》用反向列举的方式对政治犯作出了明确界定，根据该法第46条第2款的规定，如果加拿大加入的国际公约要求缔约国对某些犯罪负有“或引渡或起诉”的义务，则这类犯罪不构成政治犯罪；此外还列举了其他不具有政治性质的犯罪，包括谋杀或过失杀人、严重伤害、绑架、人质劫持、敲诈勒索、使用爆炸物或燃烧物等。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p19.我国《引渡法》也在第8条第3款中将政治犯罪确定为“应当拒绝引渡”的情形。中加两国均为缔约方的《联合国反腐败公约》同样对“政治犯不引渡原则”作出了回应，根据该公约第44条第4款*该条款规定：“本条适用的各项犯罪均应当视为缔约国之间现行任何引渡条约中的可以引渡的犯罪。缔约国承诺将这种犯罪作为可以引渡的犯罪列入它们之间将缔结的每一项引渡条约。在以本公约作为引渡依据时，如果缔约国本国法律允许，根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯罪。”的规定，当我国依据本公约向加拿大提出引渡请求时，加拿大不得将贪腐犯罪认定为政治犯罪。

四、《中加引渡条约》中的实体规则与程序规则前瞻

加拿大调整本国与其他国家引渡关系的法律历经逾百年的沿革，从1877年《加拿大引渡法》，到1882年《加拿大逃犯法》，继而到最新的1999年《加拿大引渡法》，而我国直到2000年才颁布《中华人民共和国引渡法》。虽然两国的引渡理念日趋接近，但在实体规则与程序规则方面仍存在较大差距。以下将对比分析两国的引渡制度，并对《中加引渡条约》中的实体与程序规则设计提出若干意见。

(一)《中加引渡条约》中的实体规则

双边引渡条约的实体规则主要包括“可引渡的犯罪”和“拒绝引渡的理由”两方面。“可引渡的犯罪”主要涉及引渡刑期标准问题。根据我国《引渡法》第7条的规定，外国向我国提出引渡请求的前提是，引渡请求所指的行为依照我国法律和请求国法律均构成犯罪，且均可判处一年以上有期徒刑；而根据加拿大《引渡法》第3条的规定，根据特定协议和依据引渡条约请求引渡的刑期标准并不相同，分别为五年以上监禁和两年以上监禁。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p3.由此可见，加拿大对引渡请求所指行为的刑期比我国更长。在中加双边条约谈判过程中，我方应尽可能将最低刑期标准定为一年，这样有利于扩大被引渡人的范围。事实上，我国与其他国家签订的双边引渡条约也是如此规定的。*例如《中华人民共和国和俄罗斯联邦引渡条约》第2条第1款、《中华人民共和国和秘鲁共和国引渡条约》第2条第1款第1项、《中华人民共和国和西班牙王国引渡条约》第2条第1款、《中华人民共和国和南非共和国引渡条约》第2条第1款、《中华人民共和国和大韩民国引渡条约》第2条第1款都将引渡的最低刑期标准定为一年。

“拒绝引渡的理由”包含“应当拒绝引渡的情形”和“可以拒绝引渡的情形”两方面。我国《引渡法》第8条第8款将“请求国根据缺席判决提出引渡请求”纳入“应当拒绝引渡”的情形，而加拿大则将其纳入“可以拒绝引渡”的情形。由于加拿大是我国外逃腐败犯罪分子的主要目的国，绝对不认可缺席判决的做法可能会影响我国追捕在加逃犯，因此宜在《中加引渡条约》中将“作出缺席判决”规定为“可以拒绝引渡”的情形。其次，我国《引渡法》在第8条第1款中规定“被请求引渡人具有中华人民共和国国籍的”，“应当拒绝引渡”，确立了我国《引渡法》中“本国国民不引渡”的原则，而加拿大《引渡法》则没有类似的规定。政治性和司法性是现代引渡制度的两大属性，引渡制度中的一切问题，归根结底是由如何看待两者的关系决定的，而绝对不引渡本国国民是法律属地主义原则的表现。[4]我国在今后的引渡工作中，应更多关注引渡的司法性特征，逐步允许引渡本国国民。

针对“政治犯不引渡”原则，我国虽已在《引渡法》第8条中将政治犯罪规定为“应当拒绝引渡”的情形，但未对“政治犯”作出明确界定。《中华人民共和国与西班牙王国引渡条约》在第3条第1款明确规定“恐怖主义犯罪和双方均为缔约国的国际公约不认为是政治犯罪的行为均不视为政治犯罪”，《联合国反腐败公约》也在第44条规定“依据本公约提出引渡请求时，被请求国不得将贪腐犯罪认定为政治犯罪”。在中加引渡条约文本中，应明确界定政治犯的内涵，尤其应当将贪腐犯罪、恐怖主义犯罪、跨国有组织犯罪等犯罪行为排除在政治犯罪之外。

就“死刑不引渡原则”而言，应当正视我国短期内保留死刑的事实，同时尊重他国废除死刑的刑事政策，具体可在《中加引渡条约》中借鉴《中华人民共和国与澳大利亚引渡条约》的相关条文，明确规定若被引渡人根据请求方的法律可能被判处死刑，则被请求方应当拒绝引渡，除非请求方作出不判处死刑的承诺。*《中华人民共和国和澳大利亚引渡条约》第3条前言规定“有下列情形之一的，应当拒绝引渡”，其中第6款规定,“根据请求方法律，被请求引渡人可能因引渡请求所针对的犯罪被判处死刑，除非请求方保证不判处死刑，或者在判处死刑的情况下不执行死刑”。今后还应逐步减少乃至废除经济犯罪的死刑，缩小死刑的适用范围，从而增强引渡合作伙伴对我国的信任，推动我国与加拿大等贪官逃亡目的国双边引渡条约的缔结。

(二)《中加引渡条约》中的程序规则

加拿大《引渡法》对引渡请求的处理程序规定得十分细致，几乎所有法条都体现了其缜密的程序规则，而我国《引渡法》则粗略地规定了引渡案件的程序规则。为此，应当对中加两国《引渡法》中的程序规则进行对比分析，在双边引渡条约的文本中借鉴加拿大《引渡法》中的合理内容；针对其引渡实践中引渡审查程序复杂、审理时限过长的情形，可引入“简便引渡程序”的规定。

证据标准是引渡程序规则中的首要问题。加拿大1877年《引渡法》对引渡请求的证据标准规定得十分严格，要求所有证明材料都要通过宣誓的方式进行确认，严重拖延了引渡程序。1999年《引渡法》一方面继续坚持“表面证据”的标准，另一方面也根据引渡合作的实际情况作出一些比较灵活的规定。该法第31至37条规定了引渡的证据标准问题。*See Extradition Act, Statutes of Canada 2015, p14-15.主管法官可以在不完全遵循加拿大法律确定的证据规则的情况下，采纳请求方提供的证据材料。请求方为支持其引渡请求所提供的文件和材料可以是原件，也可以是影印件或者复印件，并附有加拿大官方语言的译文。上述文件和材料及其译文不需要通过宣誓等方式加以确认，除非有关的引渡协定作出不同的规定[5]。

证据规则的完善与否是衡量一个国家引渡制度先进与否的标准之一，而我国《引渡法》并没有关于证据规则的条文，对证据材料的忽视已成为阻碍我国主动引渡的一大障碍。我国应加强对加拿大《引渡法》中证据制度的研究，重视对外逃案件的调查取证工作，在证据材料备齐时再提出引渡请求，以符合加拿大《引渡法》中的证据标准；同时我国引渡主管机关应与加拿大构建更便捷的沟通渠道，及时提供补充证据，让加拿大了解我国保护人权的法律法规、政策和实践。在中加引渡条约的谈判中，可以借鉴加拿大《引渡法》对“表面证据”标准所做的灵活调整，对证据材料作出相应的要求。

就引渡案件的具体程序来看，我国负责对引渡请求审查的主管机关包括外交部、最高人民法院、高级人民法院、最高人民检察院和公安部。根据我国《引渡法》第16条至第29条的规定，外交部负责对引渡材料进行形式审查，高级人民法院进行实质审查，作出符合引渡条件或者不引渡的裁定后，报请最高人民法院复核，最终由外交部报送国务院决定是否引渡。加拿大《引渡法》的引渡审查程序主要分为六个步骤：(1)审理授权书程序：司法部长认为引渡请求所针对的犯罪属于可引渡的犯罪，可以签发审理授权书，授权法院拘押被请求引渡人。(2)引渡听审程序：主持引渡听审的法官在收到司法部长签发的审理授权书后开始进行引渡听审。(3)行政审查程序：法官作出同意引渡的报告后，由被引渡人申请，司法部长对引渡报告进行行政审查。《引渡法》赋予司法部长相当宽泛的权力，可以单独决定是否将被引渡人引渡给请求国。(4)上诉程序：对于法官作出的同意引渡的报告，被引渡人不仅可以向司法部长申请行政审查，也可以上诉，直至上诉至加拿大联邦最高法院。(5)司法审查程序：就司法部长作出的同意引渡的决定，被引渡人还可以向法院提出司法审查申请。如果被引渡人已就同意引渡的报告提出了上诉，上诉法院可以决定将上诉审理与司法审查程序合并进行。(6)引渡执行程序：引渡的执行须由加拿大司法部长签发移交令，并在相应期限届满前实施移交程序。

对比中加两国关于引渡程序的规定，不难发现，加拿大在引渡审查过程中设置了更为细致的行政和司法救济程序。首先，我国的引渡主管机关虽包括外交部等多个国家机关，但真正对引渡条件进行审查的主体是高级人民法院和最高人民法院，其他中央机关的职能只是辅助性或程序性的。针对高级人民法院作出的同意引渡的裁定，被请求引渡人可以向最高人民法院提出上诉，最高人民法院作出的裁定为终审裁定。我国《引渡法》虽在第29条规定了国务院将最终决定是否予以引渡，但并未明确其行政审查的具体权限。加拿大对引渡决定的审查程序规定得更为详细，针对法院作出的同意引渡的报告，被请求引渡人不仅可以向省级法院上诉，也可以向司法部长提出行政审查的申请。针对司法部长作出的行政审查报告，被请求引渡人还可以向法院提出上诉。其次，就司法救济程序而言，我国《引渡法》仅规定在高级人民法院作出同意引渡的裁定时，被引渡人可以向最高人民法院提出意见，但并未赋予引渡请求方在高级人民法院作出不同意引渡裁定时的上诉权利。而在加拿大，针对法官因同意引渡而签发的拘押令，被引渡人有权向省级上诉法院提出上诉；针对法官因不同意引渡而签发的释放令，引渡请求方也可以通过加拿大总检察长向省级上诉法院提出上诉。

现代引渡制度兼有行政属性和司法属性，加拿大1999年《引渡法》中体现了司法行政部门与法院的配合和协作，这是我国今后需要学习和借鉴的。同时，1999年《引渡法》在1877年《引渡法》的基础上简化了引渡程序，降低了引渡证据标准。但在加拿大引渡实践中，英美法系“遵循先例”的判例法原则修正了1999年《引渡法》中的司法程序，被引渡人可寻求的法律救济程序过于复杂。2000年《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、2005年《联合国反腐败公约》等国际公约已在呼吁各国在引渡合作中适用简易程序，1990年《联合国引渡示范条约》更是在第6条中明确规定了“简易引渡程序”，建议被请求方在被引渡人明确表示同意的情形下将其直接提交给请求方。本文建议，我国在与加拿大进行双边引渡条约谈判时，可以参照《中华人民共和国和秘鲁共和国引渡条约》第13条*《中华人民共和国和秘鲁共和国引渡条约》第13条规定，“如果被请求引渡人同意被移交给请求方，被请求方可以在其法律允许的范围内尽快移交该人，而无需任何后续程序”。的规定，将引渡程序分为一般程序和简易程序，并在被引渡人同意被移交给请求方的情形下适用简易程序，将被引渡人尽快移交给请求方。另外，在引渡实践中，还应进一步提高我国各中央主管机关在引渡审查工作中的能动性，疏通审查和决策机关的关系，提高引渡合作的效率。

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2016-03-28

国家社科基金青年项目(16CFX071)

黄炎(1988-)，女，博士研究生，助理研究员；E-mail:crystalhuangyan@163.com

1671-7031(2016)05-0024-07

D997.9

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