环境风险评估制度构建的基本理论问题研究

2016-03-07王镥权

大连海事大学学报（社会科学版） 2016年6期

关键词：评估制度环境

王镥权

(武汉大学法学院，武汉 430072)

环境风险评估制度构建的基本理论问题研究

王镥权

(武汉大学法学院，武汉 430072)

环境风险评估制度是对环境风险评估过程的法定化和制度化，中国当前针对环境风险评估制度的研究匮乏，相关制度建设存在大量空白。探讨环境风险评估制度构建的几个基本理论问题，如环境风险评估的概念和内涵、环境风险评估制度的法律属性和法律价值等，并总结中国当前建立环境风险评估制度的可行性和必要性，以期推动中国环境风险评估制度的构建和完善。

环境风险；风险评估；风险预防；评估制度

现代社会是一个“风险社会”(risk society)，乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中睿智地描述到，“今天的现代化正在消解工业社会，而另一种现代性则正在形成之中”[1]3。我国当前正处在全面现代化的过程中，随之而来的现代风险复杂多样，风险预防和风险管理已经成为法学、社会学、管理学等多个学科的热门话题。其中，“环境法是最突出展现风险规制问题的法律领域”[2]4，而且风险预防已经成为环境法的一项基本原则。特别地，风险评估作为风险预防和风险规制的重要组成部分*鉴于无论在哪种情形、哪个层面，风险规制都离不开对风险的识别、估算和评价——风险评估，离不开研究、制定和采取降低或避免风险的计划、方案以及措施——风险管理，离不开在利益相关的组织体或个人之间传递所有的风险及风险防范信息——风险交流，所以，风险评估、风险管理、风险交流通常被视为风险分析框架的基本组成。参见文献[3]。，近年来受到了世界各国的普遍关注，我国新《环境保护法》第39条明确规定“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”，然而，令人遗憾的是，环境风险评估制度作为环境风险预防和管理领域的一项基础性制度，在我国当前环境法体系中仍然属于空白，亟待深入研究相关理论，并全面构建相关制度。本文从环境风险评估制度构建中的基本理论问题着手，以期夯实理论基础，为制度的构建打好根基。

一、概念的界定

(一)环境风险

“风险”一词最早源于航海事业，现代意义上的风险概念，来源于社会学，始于德国社会学家乌尔里希·贝克，但贝克并没有清楚地定义风险，通过他的后期著作《世界风险社会》，可以看到社会学的风险概念有以下特点：不可避免性、难以认知性、后果的多样性与灾难性、表现形式的日常性与公共性以及地域范围具有全球性。[4]实际上，直到现在，在社会学、经济学和管理学等多个学科领域，关于风险都没有一个真正被普遍接受的定义，但他们都认为风险在一定程度上是可预测的，而且人类预测的结果往往与真实的情况有所差异。在法律制度层面，风险也没有一个公认的确切概念。究其原因，一方面是由于风险社会风险本身的复杂性和不确定性；另一方面是由于法学领域二级学科众多，传统学科如刑法或保险法中的风险概念与一些新学科如科技法或环境法中的风险概念都不相同，它们各自关注的风险内涵、应对风险的方法也不尽相同。因此，笔者认为没有必要强行统一法学领域的风险概念，而针对具体的风险类型，不同的法律部门可以有不同的阐述和界定。然而，根据法学本身的固有特点，关于风险有必要先澄清几个问题：第一，法学所要应对的风险应当具有可预测性(但并不意味着具有确定性)，风险是可以进行认知、评估、预防或管理的，这是法律对风险进行规范化管理的前提；第二，法学应对风险的核心目标是保障国家和公民的权益，减少或避免权益的损失；第三，法学应对风险的方法必然涉及权力或权利的分配以及义务的承担；第四，法学应对风险尤其是分配风险时必须兼顾公平正义，无论实体正义还是程序正义。

针对环境风险的概念，学界也尚未达成共识。在国内，环境科学研究者较早地提出了环境风险的概念和分类:“环境风险是由自然原因和人类活动(对自然或社会)引起，并通过环境介质传播，对人类社会及自然环境产生破坏、损害以至毁灭性作用等不幸事件发生的概率及其后果。环境风险按风险源分类可分为化学风险、物理风险及自然灾害引发的风险；按承受风险的对象分类可分为人群风险、设施风险及生态风险。”[5]结合赵晓莉、毕军和卢静等人的观点以及《建设项目环境风险评价技术导则》中的相关规定*卢静等人将“环境风险定义为由自然或人为活动引发的，并通过自然生态环境的媒介作用，对人、财产、生态环境构成威胁的一种潜在危险状态，包括这种危险状态爆发的可能性与不确定性，以及危险可能导致的危害性后果两方面的内容”。参见文献[6]。，本文将“环境风险”的概念表述为因人类的开发、生产活动而导致的突发性事故、环境污染或生态破坏的可能性，既包括前述危险状态爆发的可能性与不确定性，也包括危险状态爆发后可能导致的危害性后果。实际上，针对风险的类型，德国学者Gerhard Banse认为，从结构和历史两个维度出发，可以把风险分为三类：“传统型”风险、工业-福利国家型风险、技术-科学型风险。[2]36而在当代社会才逐渐兴起的新学科所研究的风险(如环境法中的环境风险)一般仅指技术-科学型风险。根据不同的技术领域，环境风险又可以分为核物质风险、危险化学品风险、基因技术风险等。总的来看，现代社会的环境风险有以下主要特征：科技性和不确定性、人为性和主观性、公共性和现代性。[7]

(二)环境风险评估

关于一般意义上的风险评估，我国学者杨小敏认为：“风险评估是指，根据科学对特定危险产生的可能性、后果及不确定性进行评价的过程。”[8]德国学者William D. Rowe认为风险评估是指“风险分析的整个过程”，并提出一个表格，把风险评估分为“风险确定”和“风险评价”两个领域，并进而把风险确定分为“风险识别”和“风险预测”，把风险评价分为“风险厌恶”和“风险接受”。很明显，这种解释方法是站在一个技术性的视角，因此忽略了风险感知和风险交流等重要因素。而美国围绕环境问题展开的风险研究，则把风险研究分为“风险分析”和“风险管理”两个分支，学者Eberhardt进一步把风险分析分为“风险预测(风险确定)”和“风险评价”两个领域。[2]33关于环境风险评估，我国自然科学领域的研究者认为，“环境风险评估是指对某建设项目的兴建、运转，或是区域开发行为所引发的或面临的灾害对人体健康、社会经济发展、生态系统所造成的风险可能带来的损失进行评估，并以此进行管理和决策的过程”，并进一步把评估过程分为“主要环境风险因子的识别和筛选”、“环境风险综合评估”两个阶段。[9]

整体来看，无论在国内还是国外，学者们普遍认为在技术层面上，风险评估应当包括“风险识别(或风险确定)”和“风险评价(或风险综合评估)”两个阶段。但十分明显的是，这种技术性的视角分析忽略了一些重要的问题，如风险感知、风险交流、风险评估议题的形成等。可以看到，风险评估应当有广义和狭义之分。广义的风险评估是指从风险感知、风险识别、风险评估议题的设定到风险评价和风险应对的一系列流程，其中还贯穿着不同主体间的风险交流。狭义的风险评估仅指风险评价，即采用定量和定性分析相结合的方法，对风险发生的可能性进行分析、排序、估算和评价的过程。科学技术领域多采用狭义的风险评估概念，即风险评价，社会科学领域则多采用广义的风险评估概念。因此，笔者认为，作为法律制度层面的“环境风险评估”(environmental risk assessment)应当是一个广义的概念，它应当是一个包含环境风险感知、风险识别和确定、风险评价、风险交流在内的整体性过程。但评估过程并不包含“风险决策”，特别是有关环境风险项目的决策，因为相对于环境风险评估，风险决策是风险预防和管理中的一个独立环节。

(三)环境风险评估制度

环境风险评估制度是对环境风险评估过程的法定化和制度化，其设计的目的就是通过规范和调整环境风险评估主体的行为和利益关系，起到预防风险的作用，并最终实现社会的公平正义和环境生态的平衡。环境风险评估制度的实质是通过制度化的风险评估机制使环境风险利益相关者合理地参与风险评估，为后续的风险决策和风险管理提供科学的评估结论，落实风险预防的原则，从而最终达到人与自然、社会健康和谐发展的目标。在环境法领域，环境风险评估制度是一项贯彻和落实风险预防原则的环境保护制度。实际上，我国当前有多项环境保护制度体现了风险预防的原则，如环境影响评价制度、污染物总量控制制度等。风险预防的原则或方法在国际环境法和国内环境法领域都得到了广泛的应用，如《环境与发展国际盟约(草案)》第7条规定，“风险预防是一项义务。即使缺乏科学的确定性，还是应该采取适当的行动以预测、防止和监控严重或不可逆转的环境损害的风险”。我国1989年和2014年《环境保护法》都规定了“预防为主”的原则，虽未使用“风险预防原则”这一术语，但已经体现了风险预防原则的实质。[10]风险预防源自损害预防原则，但是它有自己特定的适用条件，即有证据表明某项活动有可能对环境造成损害，但又缺少足够的科学确定性。[11]结合环境风险科技性和不确定性的特点，可以看到，环境风险的管理必须采用风险预防的原则或方法。风险预防的落实一般有三个阶段：风险评估、风险沟通和风险决策。[7]而我国现阶段，环境风险评估制度的缺失，极大地阻碍了环境风险预防和管理工作的开展。

同时，在制度层面，还应当区分环境风险评估制度与我国已有的环境影响评价(environmental impact assessment)制度的区别和联系。在评估或评价内容上，前者主要评估某项不具有足够科学确定性的活动可能对环境或人类健康造成的损害；后者则是针对政府规划和建设项目对环境的不利影响进行定性和定量的评价。实际上，环境影响评价主要解决的是传统工业社会面临的传统环境问题，环境风险则是第三次科学技术革命以来产生的一种新的环境问题，对这类问题在科学认识上还存在较大的不确定性，它在危害发生机制、危害发生原因、危害后果等方面与传统环境问题存在较大区别，因此现有的环境影响评价制度并不能完全满足当前环境保护实践的需要。[12]27我国现有的环境影响评价制度仅仅只是针对可以证明环境不利影响的工程建设等行为在法律程序上进行一定的制约，对具有不确定性和潜在性的环境风险还是不能够进行评价的。[13]在评价方法上，环境风险评估主要针对不确定性，多采用概率论的方法；环境影响评价主要针对较确定的危害，多采用确定的方法。[14]同时，在评价主体、评价程序、依据的原则方面，两者都有不同。值得注意的是，我国当前的建设项目环境影响评价制度中包含了一部分“环境风险评价”的内容，但根据前文分析，环境风险评价只是环境风险评估全过程的其中一部分，且《环境影响评价技术导则总纲》中的“环境风险评价”只是为了辅助环境影响评价的完成，并不是为了全面评估潜在的环境风险。因此，可以说，我国当前并没有真正意义上的环境风险评估制度。

二、环境风险评估制度的法律属性及法律价值

(一)环境风险评估制度的法律属性

一般认为，法律制度是与经济制度、政治制度、文化制度并存的社会制度。同时法律制度又与其他社会制度关系密切，在现代社会中，重要的制度通常都有相应法律规定或都在相应法律范围内发生作用。[15]在我国当前的法律法规中明确规定“环境风险评估”的主要有两部。新《环境保护法》第39条规定：“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”该条文至少明确了两点：其一，我国要建立、健全环境风险评估制度；其二，环境风险评估的主要内容是评估和调查环境风险和公众健康风险。《危险化学品安全管理条例》(2011年修订)第6条第4款规定：“环境保护主管部门负责废弃危险化学品处置的监督管理，组织危险化学品的环境危害性鉴定和环境风险程度评估……”从而明确了危险化学品风险评估的行政主管部门是环境保护主管部门。涉及环境风险评估的其他国家规范性文件主要有《国家环境保护“十二五”规划》和《化学品环境风险防控“十二五”规划》，其中，前者将防范环境风险列为“十二五”期间国家环境保护的主要任务之一，同时规定国家建立环境与健康风险评估体系。除此之外，我国当前还有一些关于建设项目和外来物种环境风险评估的技术标准。可以看到，我国当前虽然并没有完整的环境风险评估制度体系，但是几乎各个层级的法律条文都有涉及“环境风险评估”。可以说，环境风险评估制度正是风险预防思想、环境风险评估法规、各项技术标准和有关环境风险防控政策的总和。

具体而言，在法律属性上(以公法和私法的分类为标准)，环境风险评估制度应当属于行政法即公法的范畴。实际上，环境与资源保护法学作为一门独立的法学二级学科有其独特的调整对象，它通过直接调整人与人之间的关系而间接调整人与自然环境和资源的关系。但环境法作为当代社会新兴的一个部门法，其法律属性问题一直颇受争议，曾出现有四种观点，即“独立说”、“行政法说”、“经济法说”、“社会法说”。还有德国学者从科学与法律的角度论述，“环境法一直以来都是信息传递法。它将干预界限与环境科学的认知潜力相连接。它规定了相对于对国家的及社会参与者间的信息权利和信息义务”[2]92。但学界一般认为，环境法是由综合性环境法、污染防治法、生态保护法和自然资源法组成。在这样一个数量众多、条文庞杂的规范领域，从宪法规范、行政法规范到刑法规范，再到民事、商事等规范，应有尽有。[16]法律体系的基本分类是公法与私法，两大法律体系有着不同的法治理念和原则，环境法可以说是综合运用了公法和私法的理念与方法以解决人与环境的问题。然而，在多数情况下，环境法中的环境利益是具有公共性的公共利益，此时环境法律关系的主体必有一方是国家或政府机关，因此环境法律规范中有着大量公法尤其是行政法的内容。根据我国现有的法律法规的规定，本文所探讨的环境风险评估制度，明确涉及政府监督管理环境风险评估的权力和责任、企业和公民参与环境风险评估的权利和义务，因此具有典型的行政法属性。

(二)环境风险评估制度的法律价值

价值展现了一项制度的积极追求，环境风险评估制度的法律价值是其之所以具有意义的终极根源。法律价值有多种类型，按照法律价值的概念化形态来划分，有自由、正义(公平、公正)、效率、民主、法治、发展(进步)、秩序、人道、平等、安全、人权、社会安定、经济增长等价值范畴。[17]环境风险评估制度内在地需要一套具有稳定性和确定性的价值体系，并以此确定环境风险评估制度的目标选择、制度架构。笔者认为，正义和安全是环境风险评估制度的目标价值，民主是环境风险评估制度的内生价值。当然，环境风险评估制度也在一定程度上包含并体现了自由、效率、秩序、经济增长等法律价值。

首先，公平正义是法律的基本价值选择。美国著名法哲学家罗尔斯指出：正义是社会制度的首要价值，是一个社会首先要解决的问题。[18]正义的主题是基本权利与义务的分配和社会公共利益的划分。贝克曾指出，“风险和财富一样是要分配的东西，两者都构成地位——分别是风险地位和阶级地位”[1]25。风险社会的核心议题是风险，风险分配正在取代财富分配成为社会关注的话题。与财富不同的是，风险必须被消除或者否定并且加以再诠释，风险和危机的存在和分配主要是通过论证来传递的。也就是说，“论证”风险的过程实际上也是分配风险的过程。环境风险评估的目的不仅是为环境风险决策提供可靠的、合理的依据，更是为了公平和公正地分配和负担环境风险。因此，正义应当是环境风险评估制度的首要法律价值。

其次，安全也是法律的基本价值之一。边沁认为，“法律控制的首要目的不是自由，而是平等和安全”[19]。“如果法律秩序不表现为一种安全的秩序，那么它根本都不能算是法律”[20]。传统社会中，社会风险主要是自然风险，人为的、潜伏性的、全球性的环境风险并未凸显，法律侧重的是对个体的生命、财产安全的保护。进入风险社会后，风险无处不在，尤其是现今的环境风险更是全民高度关注的社会问题，公众面对环境风险的不确定性，整体地陷入焦虑和恐慌。近年来，环境风险项目立项时常陷入“邻避困境”，甚至引发群体性事件，典型如北京、广州等地公众集体反对垃圾焚烧厂的建设。[21]这些事件一再表明，公众面对环境风险时，集体对安全价值的渴望和需要。具体到环境风险评估制度的安全价值，应当包含两个方面，即内部的安全价值和外部的安全价值。前者是环境风险评估制度本身的安全性和稳定性，后者是环境风险评估过程和评估结果的安全性，即要保证风险评估的结论是科学合理的，是有益于社会稳定和公众安全的。

再次，民主价值也是环境风险评估制度的核心法律价值之一。将民主引入环境风险评估制度，不仅是现代行政法程序正义的要求，同时也是环境风险评估工作内在的实体要求。虽然环境风险评估比较依赖科学技术和风险专家，但在风险社会，环境风险评估工作是一个“决策于不确定之中”的活动，其中涉及风险认知、风险确定和风险分配，其中内在地包含着伦理和价值判断，而且环境风险最终是由社会公众共同来承担，因此，政府或专家单方面的参与已经无法支撑评估结果的合理性和合法性，公众参与也就应运而生。因此，可以说，将民主协商特别是公众参与引入环境风险评估过程，使政府公共决策的过程民主化和透明化，增强了环境风险评估结果的合法性和合理性，有利于公众进一步接受后续的风险决策，也有利于日后分担可能出现的环境责任。

综合环境风险评估制度的正义、安全和民主等法律价值，同时结合美国学者关于风险的研究成果——“专家和普通人之间的许多分歧源于这样的事实，那就是专家拥有更多的信息”[22]，可以得出这样的结论，环境风险评估制度为要保证评估结果的合理合法，实现风险分配的公平正义，至少需要解决这样几个问题：第一，由哪些机构或专家参与环境风险评估活动，如何保证相关机构或专家的评估结论是公正的、价值中立的；第二，公众如何获取足够的环境风险信息，以便有效地参与环境风险评估(因为相比政府和专家，公众在环境风险信息的获取方面处于十分弱势的地位，如果公众的环境风险知情权不能有效落实，风险评估过程就有失公平)；第三，公众如何参与风险评估过程，特别是如何真正落实公众的参与权和决策权；第四，如何保证环境风险评估制度的有效实施，相关主体的权利受到侵害时如何救济等。

三、建立环境风险评估制度的必要性

一项制度的建立必须要明确其必要性，这是制度建设的一个基础性问题。环境风险评估制度的建立根植于风险社会大背景下环境风险问题的日益突出，同时是环境风险评估和管理实践的迫切需要，也是完善我国环境风险法制乃至环境法律体系的内在需求。具体来说，包括以下几个方面。

(一)遏止环境风险事故频发的现实需要

近年来，我国环境风险事故频发，如危险化学品爆炸、转基因食品安全事件、垃圾焚烧厂选址引发的群体性事件等，都严重威胁着公众的生命、健康、安全以及社会秩序，环境风险防控形势日益严峻。举例来说，曾造成严重后果或引起较大争议的案例有天津滨海新区危险化学品仓库爆炸事件、福建漳州古雷PX项目(2013年和2015年发生两次爆炸)、大连福佳大化PX项目(2014年发生泄漏着火)、重庆小南海水电站(2015年被最终叫停)、云南怒江水电站(前后争议十余年)、北京六里屯垃圾焚烧发电厂(因居民反对而迁址缓建)等。其中，造成严重后果的天津危化品爆炸事件、漳州PX项目爆炸事件的调查结果显示，这些环境风险项目的环境影响评价文件都存在一定问题，如漳州PX项目曾在规划环评尚未通过的情况下就投产建设[23]，同时，这些项目都缺乏完整的环境风险评估。可以说，这些环境风险项目之所以酿成了严重后果，重要原因之一就是事先缺乏合理合法的环境风险评估过程。因此，要在全国范围内有效遏止环境风险事故的再次发生，必须严格进行环境风险评估和项目决策。可见，建立规范化的环境风险评估制度势在必行。

(二)指导环境风险评估和管理工作的实际需要

由于我国当前缺乏关于环境风险评估制度的专门立法，造成相关管理部门监督管理，企业、公众和相关组织参与环境风险评估工作时无法可依。实际工作的开展没有规范性文件的引导和制约，容易造成决策者的任意妄为。如前述的漳州PX项目、天津危化品项目都是在没有开展环境风险评估——风险评估是风险预防和管理工作的第一步——的情况下，主管部门就进行了风险项目的决策，可见其风险管理逻辑的荒谬。实际上，环境保护主管部门已经意识到建立环境风险评估制度对环境风险防控工作的指导意义，环境保护部2013年制定的《化学品环境风险防控“十二五”规划》规定，“十二五”期间的主要任务之一就是“制定和完善危险化学品相关行业和区域规划环境风险评估技术导则、环境影响评价技术导则，完善环境风险评估方法，科学确定化学品建设项目环境安全防护距离。将化学品环境风险评估作为化学品建设项目环境影响评价的重要内容，强化突发环境事件潜在风险分析……”可以预见，建立完善的环境风险评估制度体系，将极大地促进我国环境风险评估和管理工作的开展，将为我国环境风险预防原则的应用和落实提供明确的法律依据。

(三)完善中国风险行政法和环境法体系的客观需要

在我国，关于风险的法律研究始于行政法领域，但至今相关的研究成果仍然较少。可以说，风险规制仍然是行政法学的一个新兴研究领域，也是一个充满希望和挑战的新的学术增长极。[12]6在行政法领域，关于风险的研究涉及面非常广，主要有风险预防、风险评估、风险交流、风险决策、风险管理以及突发事件的应急管理等。当前已有的研究成果多是从宏观角度对风险规制或风险防范进行研究，鲜有专门对风险评估制度进行深入研究的成果。加之，环境风险是各类社会风险中最为突出和高发的类型，因此对环境风险评估制度进行深入研究和建构，必将有助于完善我国的风险行政法体系。在环境法领域，传统的研究方向主要有三个，即污染防治法、生态保护法和自然资源法，另外还有一些与其他法律部门交叉的研究方向。然而在风险社会的大背景下，传统的分割式的污染防治和生态保护方法已经不能有效应对环境风险突发的问题(如当前环境影响评价制度的不科学)，因此必须要整合传统环境法本身的研究方法，借鉴行政法在风险规制领域的研究成果和研究方法，丰富和发展环境法应对环境风险的能力。可以预见，研究并建立专门的环境风险评估制度，将极大地丰富和完善环境法律体系的内容。

(四)引导公众参与，提高公众风险预防意识的需要

在风险预防和管理工作中引入公众参与根植于环境风险的不确定性、主观性、公共性的特征。环境风险评估的模糊性，特别是风险评价标准的不明确和社会公众接受程度的不确定，也决定了环境风险评估必然是一个各利益相关方广泛参与协商的过程，否则环境风险评估的结果就难以让大多数公众接受。风险评估的过程涉及价值判断，任何人都不可能做到价值无涉，因此需要不同行业的专家、利益相关单位和个人等多元主体广泛参与，这是环境风险评估合法性的真正来源。然而在我国，当前的环境治理模式仍然可以定性为以政府为主导的“命令-控制”型管制模式[24]，但为了应对风险社会提出的挑战，世界主要发达国家都不约而同地采用了“多元共治”的环境治理模式，其中特别强调公众的参与权和决策权。而我国当前公众参与环境风险预防和管理仍存在诸多问题，如在客观上，法律法规的不明确导致公众参与没有常态化，参与深度不够，形式单一；在主观上，公众普遍风险预防意识不高，缺乏参与经验，甚至有时会过度参与并引发群体性事件。因此，建立并完善环境风险评估制度有助于用法律文件明确公众参与的流程和方式，引导公众合理合法参与，提高公众的风险预防意识。

四、建立环境风险评估制度的可行性

建立环境风险评估制度的可行性，即建立该项制度的实际可能性，或者说是建立该项制度所具有的基本条件。笔者认为，我国十余年的环境风险评估经验、现有的法律法规以及国外较为成熟的环境风险评估制度体系等都为我国建立环境风险评估制度奠定了基础。

(一)中国已有多年环境风险评估工作的实践经验和教训

实际上，关于环境风险评估，我国已有十余年的实践经验。如早在2004年，原国家环保总局就发布了《建设项目环境风险评价技术导则》，将建设项目环境风险评价纳入环境影响评价管理的范畴，提高了环境风险评价和审查工作的质量和效率；2010年1月，环境保护部发布了修订后的《新化学物质环境管理办法》，实现了新化学物质危害评估转变为风险评估。我国多年来的环境风险评估实践有成功也有失败，甚至有些教训是惨痛的，如近年来多起化工项目发生爆炸。总体来看，我国当前的环境风险评估工作主要存在以下几个问题：第一，环境风险评估工作依附于环境影响评价，对环境风险重视程度不足；第二，多数环境风险评估是在出现环境风险事件后被动开展，没有真正贯彻风险预防原则；第三，环境风险评估专家不能做到价值中立和利益无涉，评估结果屡遭公众质疑[25]；第四，环境风险评估技术有待发展，多项环境风险领域缺乏评估技术标准。可见，尽管这些经验还不够全面，当前案例也多是失败的教训，但毕竟有多年的实践经验，这些都是我国建立统一完善的环境风险评估制度的宝贵财富。

(二)中国已有多部法律法规和政策文件明确规定了环境风险评估制度

我国当前与环境风险评估有关的法律法规等规范性文件，大体可以分为三类：一是明确规定环境风险评估制度的法律法规；二是明确规定了环境风险评估内容的国家规划或国家标准；三是部分内容与环境风险评估有关的法律法规。第一类主要有：新《环境保护法》(2014年修订)第39条、《危险化学品安全管理条例》(2011年修订)第6条第4款、《新化学物质环境管理办法》(2010年修订)等。第二类主要有：《国家环境保护“十二五”规划》(2011年)、《化学品环境风险防控“十二五”规划》(2013年)、《外来物种环境风险评估技术导则》(2011年)等。第三类主要有：《突发事件应对法》(2007年)、《政府信息公开条例》(2007年)、《环境信息公开办法(试行)》(2007年)等。这些有关环境风险评估、环境影响评价、环境信息公开或公众参与的规范性文件为环境风险评估制度的建立和完善奠定了良好的基础。在“十三五”期间，我国可在现有的制度基础上，着重加强和细化《国家环境保护“十二五”规划》中关于“重点领域环境风险防控”的工作要求，特别是加快建立环境与健康风险评估体系，完善以预防为主的环境风险管理制度，并应当着重突破危险化学品、核物质、转基因等领域的环境风险评估和管理制度。

(三)有可资参考或借鉴的外国环境风险评估法律法规和实践经验

对环境风险评估制度的研究最早兴起于20世纪70年代的工业技术发达国家，特别是美国和欧盟的研究比较突出。美国的环境风险管理起源于对健康风险的重视，并且长期以来以健康风险防控为重点，20世纪90年代以后逐渐拓展到生态环境风险领域。美国十分重视环境风险评估，在长期的基础研究与实践当中，逐渐建立起比较完善的健康风险评估、生态风险评估方法体系，并在化学物质、污染场地以及溢油事故等领域的风险评估与管理中得到了广泛应用。环境风险评估结果为环境基准的确定提供科学依据，而环境标准的设定则建立在环境基准的基础之上。[26]美国与环境风险评估相关的法律法规主要有：《有毒物质控制法》《清洁水法》《清洁空气法》《应急规划和社区知情权法》《综合环境反应、赔偿和责任法》(俗称《超级基金法》)。而欧盟国家的相关立法主要起源于职业污染防范和职业健康保护等领域，然后逐渐过渡到环境污染风险防范，2000年欧盟通过了《关于环境风险防范原则的公报》，为环境风险评估制定了明确有效的指南。欧盟在2006年又出台了《化学品的注册、评估、授权与限制法》，特别明确了化学品风险评估的责任主体、评估程序和信息交流等内容。另外值得一提的是，环境影响评价制度也源自美国，我国于20世纪70年代引入环境影响评价，但如今，以美国为代表的发达国家，在环境影响评价制度之外，都纷纷建立了别具特色的环境风险评估制度。因此，我国应当积极开展相关研究，借鉴发达国家的经验，加快建立适合我国国情的环境风险评估制度。

(四)有建立环境风险评估制度需要的物质保障和智力支撑

环境风险评估的顺利开展有赖于充足的物质保障和智力支撑，而我国在这些方面已经有了较好的基础。《国家环境保护“十二五”规划》中明确国家“加强科技支撑，提升环境科技基础研究和应用能力。夯实环境基准、标准制订的科学基础，完善环境调查评估、监测预警、风险防范等环境管理技术体系”。2011年，我国在北京建立了环境基准与风险评估国家重点实验室，目的正是为我国环境质量标准制定和修订、保护生态环境和人体健康的重大决策及环境风险管理提供科技支撑。[27]由此看到，国家和政府对环境风险评估工作的重视和支持。实际上，“标准制定是风险规制的一种重要形式或者说工具，是行政机关整个规制流程中一个重要的环节”[28]。而我国在环境风险评估技术标准方面也有了一定基础，如《外来物种环境风险评估技术导则》(2011年)、《尾矿库环境风险评估技术导则(试行)》(2015年)、《化学物质风险评估导则(征求意见稿)》等。总体来看，我国虽然在物质保障和智力支撑方面还有待加强，但是现有的条件已经为建立统一的环境风险评估制度奠定了坚实的基础。

五、结语

在风险社会之中，没有一个国家能够完全摆脱环境风险的困扰，我国也不例外。环境风险具有科技性、不确定性、主观性、现代性等一系列的特点，决定了环境风险评估工作的复杂性。当前，我国对环境风险评估制度的研究相对匮乏，相关法律法规等制度性规定有待完善。因此，首先必须深入研究环境风险评估制度的基本理论，明确界定环境风险评估的概念和内涵，分析并掌握环境风险评估制度的法律属性和价值要求，并进而论证我国当前建立环境风险评估制度的必要性和可行性，才能真正为环境风险评估制度的建立和完善打下坚实的基础。因此，本文就尝试分析构建环境风险评估制度的几个基本理论问题，以期为日后建立环境风险评估制度厘清理论争议，并期望以此推进我国环境风险预防和管理工作的进展，乃至丰富和完善我国的环境法制体系。

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