矿产资源所有权之比较法分析

聂莉斌

(忻州师范学院 法律系，山西 忻州 034000)



【法坛论衡】

矿产资源所有权之比较法分析

聂莉斌

(忻州师范学院 法律系，山西 忻州 034000)

摘要：由于多种矿产资源是战略性物资，许多国家都在其宪法、民法或矿产资源法中规定矿产资源归国家所有。在矿产资源国家所有权的公权或私权属性上，学者们持不同态度。然而，传统公权私权的截然划分已经不能解决包括矿产资源在内的公共物品问题，矿产资源国家所有权兼具公权和私权属性，公权在和私权衔接的同时也在限制着私权的滥用。矿产资源所有权的实现仰仗市场手段下的开发利用，国家所有权人收获税费或权利金，采矿权人取得权利孳息——矿产品，然后换取对价。

关键词：矿产资源所有权；公权；私权

矿产资源的开发利用是经济社会中极具战略意义的核心部分，发展中国家更需坚持这一在全球贸易自由化背景下与跨国矿企进行谈判的筹码，同时要顾及国内资源和福利的公平分配以及对资源环境保护的负担。虽然很多国家对土地的权属都采取了私有制，但是对矿产资源所有权的法律规制显现出国有化的趋势。

一、矿产资源所有权的法律规制

从柏拉图到格老秀斯都主张自然资源共有，也即每个人都可以依法自由使用，但任何人都不能独占共有财产。公共财产信托理论进一步推进了政府在保障社会公益权能上的发展，为诸多国家以法律规定矿产资源国有奠定了理论基础。绝大部分国家都将矿产资源权利与土地权利剥离，规定矿产资源归国家所有。矿产资源所有权在不同的国家体现为宪法直接规定、民法或矿法单独规定等不同模式。

社会主义国家如越南、古巴、朝鲜、老挝等国都在宪法中规定了矿产资源(矿藏)的国家所有权，一些非社会主义国家，如俄罗斯、阿联酋、菲律宾、吉尔吉斯、科威特、土耳其、爱尔兰、爱沙尼亚、保加利亚、巴西、墨西哥等也都有类似规定，其中秘鲁宪法中更是专设“自然资源”一节，对国家的资源权利和义务作出专门规定[1]。

英美法系中的加拿大、澳大利亚在宪法中规定自然资源归州政府所有。英国《土地管理法》中确定了部分的矿产资源归王室(crown)即国家所有。美国1872年颁布的《通用矿业法》将除煤、石油、天然气、砂石以外的所有有价值矿产(hardrock minerals指固态矿物)规定为国家所有；1920年颁布的《矿产出租法》规定石油、天然气、煤炭、磷、钾、硫、沥青等矿产只能由采矿者向国家租用；1970年颁布的《地热法》也规定了类似的国家矿产出租权。这三部法律都只适用于联邦政府所有土地。因此，美国虽规定矿产资源归土地所有权人所有，但因大部分的国土归联邦政府所有，所以也在事实上施行着部分的矿产资源国有制。美国联邦最高法院还通过司法判例认定宪法授予了国会联邦财产权(包括自然资源权利)，并通过国会制定的州与州之间的贸易条款来间接规制各州政府的自然资源所有权[2]。法国、西班牙、意大利、荷兰、比利时、瑞士、泰国等都在民法中将它作为财产权来调整。德国、南非、韩国、日本等国则在矿产资源法或土地管理法中确立了矿产资源国家所有权。我国《宪法》第9条、《物权法》第46条和《矿产资源法》第3条等法律条款皆载明了矿产资源的国家所有权。

二、矿产资源国家所有权的性质

我国矿产资源国家所有权的公权和私权性质之争喋喋不休。然而，现代社会的所有权概念不再囿于民法藩篱之内。20世纪20年代前后，苏维埃宪法和魏玛宪法的矿产资源国家所有权更多具有高度的政治性目标，主要是为了重塑生产资料国家所有的全民共有经济制度，而不是传统宪法只是为了争取自由独立的人权以挣脱国家强权政治的桎梏[3]。宪法上的矿产资源国家所有权并不当然意味着民法私权。宪法上抽象的“矿藏”全民所有，在何种法律架构下成为民法上可调整的物进入私法领域？这都指向了难以回避的矿产资源国家所有权性质问题。

(一)公权？私权？

国家所有或被称为全民所有。根据卢梭的《社会契约论》，“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个集体，……并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分”[4]。从此集体权利的行使不再受转让者的限制。这就涉及集体权利和个体权利能否共存的问题。如果集体权利表征为国家所有权，性质为公权，那么可否兼顾私权？这个问题在理论层面已经解决。我国人权理论通说认为个体权利和集体权利是辩证统一的，国家的集体权利是个人权利得以充分实现的先决条件和必要保障，但国家权利最终会体现为个体权利。那么，该如何看待矿产资源国家所有权的属性呢？

从公权和私权的划分角度来看，宪法上的矿产资源国家所有权指向的是国家和个人关系，双方地位不平等；国家具有立法权、分配权和强制执行力，并不谋求对物的直接支配，且客体也不受民法规则调整，不得让与也不可为强制执行标的；且国家不是任何公法人，矿藏也只是抽象的集合名词，集合物不得成为民法之物权标的物。非具象的所有权主体和客体，并没指向民法上的特定主体和特定物，只能是公法支配权，是公权力为维护整体社会公益而作出的制度安排。公法上的所有权通过公法行为(如许可)体现其支配权作用。即使《民法通则》《物权法》对相关条款重述也是具体国情下的立法技术安排，不改变其公权性质。

可能会有这样的说法：宪法规定了财产权，但财产权归于民法范畴；同理，宪法规定了矿产资源所有权也是民法上的私权。该观点有待商榷。从人权角度来说，宪法所保护的私有财产权属于人权，为“人之所以为人”，人格独立的三大支撑之一，是从抵御政府公权力的滥用来说的，而非意在财产的使用权能。同样，宪法上矿产资源国家所有权的规定是从反面来保障国家的公权不得为私权染指，以保障社会公益和平等权的。

受法国公有物理论的影响，有的学者认为矿藏属于国家专属财产，具公有物性质，国家所有权代表了国家利益即社会公共利益。因此，矿产资源的国家所有权具有公权性质[5]。也有观点认为矿产资源不符合大陆法系公物理论，而是国家私产或具有私人财产性质的政府财产，矿产资源国家所有权应属私权，受民事法律规范调整[6]。该权利具有排他性，国家可获得收入、提高效率，实现国库收入的最大化，并依法使之成为可为私人所有的民法上的受限物权以及民事强制执行标的。笔者认为，该两种观点或可解释一二，但因其或凸显社会公益之体现或过分强调权利使用的经济利益，都有失偏颇。

国家矿产资源所有权的确立不仅为获得收入充盈国库，划分权利界限以确定公共利益内容，控制规范公民个体行为，保证社会成员享受利用资源的平等权，此外还有基于对国家安全、军事或政治威慑等方面的考虑。窃以为，宪法上矿产资源的国家所有权不仅规范了国家的所有权，而且还有国家的立法权、支配权以及为之负担的公法义务。经济社会发展日新月异，传统的公权和私权的划分理论在某些领域已经显得捉襟见肘，将矿产资源国家所有权硬嵌入公权或私权的框架内都显得不够严谨。矿产资源国家所有权主要体现为公权性质，因其在民法上又为私法所调整的财产权，在不同的国家具不同程度的私益体现，将之定位于兼具公权和私权的二重性，受私法和公法共同调整，才是相对科学的，也可将矿产资源所有之公权以法律之手推入市场。

(二)公权与私权的衔接

宪法关注的是如何利用国家手段保护所有权，民法考虑的是所有权所蕴含的私法利用可能性，以及私人间如何对所有权、使用权实施保护。宪法所规定的基本权利仅是一种原则性宣示，惟有民法将宪法原则性的规定转化为具体的民事权利并加以确认后，权利方可获得切实保护。所以，宪法上的所有权欲在民法上有所作为，需将宪法上的矿产资源权利转化为民法上指称的物权或财产权。综观各国立法例，主要有以下两种形式。

第一种是民法对宪法相关条款的重述。宪法规定的矿产资源国家所有权形式，体现了矿产资源所负载利益的公共性以及国家所代表利益的全民性。宪法层面对矿产资源所有进行纲领性的规定，可为民事基本法律的制定提供原则性指引。我国《物权法》第46条到第49条对《宪法》第9条的解读即是范例。

第二种是通过司法审查判例确定权利的授予。美国印第安纳州最高法院裁决矿权归土地所有人所有[7]，宾夕法尼亚州最高法院确立的“the Dunham rule”规则中土地所有权人所拥有的矿权中不包括天然气权[8]，南达科他州最高法院则确立州政府拥有密苏里河沿岸的矿权[9]等不一而足。

(三)公权对私权的限制

由于矿产资源是经济社会发展中必备的各种重要能源、资源，为保障本国经济社会的健康发展和能源安全以及对其他公共利益的顾及，各国在立法中用公权对私权进行限制。主要体现为：限制国家以外主体获得矿产资源所有权；只有公权力可以对矿产资源权利进行初始分配；通过征收将私权收归国有，再次建立矿产资源国家所有权。当然最后一个方面涉及到公权和私权的界限问题，各国宪法都有类似征收征用条款，在作出赔偿或补偿的前提下，可基于公共利益需要征收征用包括矿产权利在内的私人财产。我国宪法也在第10条和第13条阐明了此点。

三、矿产资源所有权的实现

矿产资源所有权设立的最终目的是为了实现矿产资源的有序开采和利用，促进经济社会的发展和人民生活水平的提高，这就有赖于其财产利益内容的实现。所有权既涉及对财产所拥有的占有功能，也包括通过开发交易其财产以获得收入的使用、收益和处分权利功能。矿产资源的所有权人并不直接开发利用以实现财产权益，而是由国家设立许可、所有权人出租、出售等形式，以获得相应财产权利的形式出现。矿产资源所有权在英美法系国家主要体现为权利金，而在大陆法系国家情况较为复杂：德国通过收取收入税、贸易税、专门的能源税等获得国家矿产资源所有权收益；法国为按年度向国家缴纳的矿山租金；波兰矿床国家所有权由国家财政部设置采矿使用权以收取采矿使用权费；日本韩国需支付等价金；我国台湾地区是收取矿税，具体分为矿区税和矿产税；在我国大陆地区则表征为探矿权采矿权价款、资源税费等[10]。

矿产资源被开采形成矿产品，采矿权人取得了矿产品的所有权，那么，矿产资源所有权实现的过程是否是所有权权能的转让？这个问题意味深长，因为稍有失误就会造成国有资产流失。有学者这样解释：根据洛克的劳动占有论，矿产资源所有权可通过无差别的人类劳动，使原生状态的矿产资源与所属土地剥离，行使探矿权或采矿权使抽象的矿产资源转化为具体的矿产品，实现了国家所有权向用益物权的转化，用益物权人进而拥有了矿产品的所有权[11]。此种理论生动地描述了矿产品的生产过程，但是劳动能否作为催化剂，使矿产资源所有权变成用益物权，又变出矿产品的所有权呢？但要注意的是，用益物权仅是使用权而非所有权。我国《物权法》对矿产资源使用权即探矿权、采矿权用益物权属性的安排，固然有其可抨击之处，但用益物权的属性绝对不是魔术师的帽子，在矿产资源从国家所有到私人所有的过程中只起障眼法的作用。劳动仅仅是占有的实际表现之一，占有本身也并不进一步意味着可取得所有权。实际上，通过行政许可阶段探矿权、采矿权价款的缴纳，资源税费等的征收，所有权人已经获取对价，实现了矿产资源国家所有权的权益。至于该部分价款在金额上是否足够是个见仁见智的事情，但并不影响其对价的性质。

关于矿产品的问题，采矿权人通过出让、转让等国家规定的形式获得了开采矿产的权利，其投入了人力、技术、资本等各种生产要素，最终取得的矿产品应视为权利孳息。王泽鉴先生也认为孳息中存在以其开采或采摘方式获得物产的类型[12]。因此矿产品的所有权取得并非来自国家矿产资源所有权的出让，而是权利人劳动所得的权利孳息，权利人以其出售行为获取财产利益。

四、结束语

矿产资源国家所有权和政府管理努力保证矿业的运作方式能符合大多数公众福利及利益，但不可避免也会受到官僚主义和国际资本主义体制中经济整合所强加的限制。矿产资源所有权的实现中对经济利益的盲目追求也带来一定的的资源浪费和环境问题，这需要国家公权力进一步发挥作用，以促进经济社会与环境的可持续发展。作为社会法学或问题法学环境法的分支之一，我国的矿产资源权利研究体系还有待持续跟进。这不仅需要构建跨学科和部门法的平台，还要跳出法学传统理论的桎梏，以开放宽容的态度解决各种问题。

参考文献：

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[6]谭启平，朱涛.论物权主体[J].甘肃政法学院学报，2008(5)：9-12.

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[12]王泽鉴.民法总则[M].北京：北京大学出版社，2009:183.

Comparative Analysis of the Ownership of Mineral Resources

NIE Li-bin

(LawDepartmentofXinzhouNormalUniversity,Xinzhou034000,China)

Abstract:As many mineral resources are strategic to a nation, Constitution, Civil law or mineral laws in many countries regulate that mineral resources are owned by the nation. Scholars hold different opinions on the nature of the national ownership over minerals. However, the distinction between conventional public power and private right is no longer an effective method to solve public property including minerals. The national ownership of minerals indicates both public power and private right characteristics. The former relates to and confines the latter. Realization of mineral ownership relies on market methods, in which the national owner harvests tax, fees or royalty, and then mining right owners get the mineral products as fructus, and then change them for consideration.

Key words：mineral ownership; public power; private right

作者简介：聂莉斌(1983— )，女，山西忻州人，讲师，硕士，从事环境与资源保护法学研究。

基金项目：山西省高等学校哲学社会科学研究项目(2013250)

收稿日期：2015-08-16

文章编号：1672-3910(2016)01-0105-04

中图分类号：D922.62

文献标志码：A

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.01.020