WTO补贴规则视角下中国文化产业财税政策措施探析

马 冉

(郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)



WTO补贴规则视角下中国文化产业财税政策措施探析

马 冉

(郑州大学 法学院,河南 郑州 450001)

财税政策措施通常指财政支出领域的资金给予和财政收入领域的税收优惠。我国文化产业的实践已经证明，单纯的市场机制并不能从根本上解决我国文化产业的发展问题，适度又有针对性的财税政策是发展我国文化产业的重要保障。经济全球化背景下，产业政策与贸易政策有着紧密的联系，彼此协调的趋势已定。SCM协定等WTO相关规则为我国制定实施文化产业财税政策措施提供了国际法依据的同时，也意味着对其的限制。因此我国文化产业财税政策措施的制定与改进，必然应在WTO框架下基于贸易政策与产业政策的协调来进行：分阶段废除涉文化产品的禁止性出口补贴，避免其他补贴措施的专向性，适度扩大文化服务出口补贴，加大针对文化服务产业的财税优惠力度。

WTO； 文化产业； 财税政策措施

所谓财税，一般理解为财政与税收，但严格来讲，财政与税收不是同一层次的概念。财政包括税收，但不限于税收，前者是属概念，后者是种概念。但由于税收在财政分配关系中的独特地位与突出作用，人们已习惯于将两者相提并论。作为推动文化产业发展的政策工具，财税政策措施通常指财政支出领域的资金给予和财政收入领域的税收优惠[1]。

我国国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、文化部及国家新闻出版广电总局等相关政府机构相继颁布实施了一系列涉及公共财政支出与税收优惠激励的政策法规，在有效推动文化产业发展的同时，也暴露出一些问题。尤其在文化“走出去”的战略背景下，政府针对文化产业进行的财税支持必然也对我国的对外文化贸易产生直接影响。审视相关政策措施进而解决问题需要置于国际贸易的大视野下，而WTO作为全球唯一有效运作的贸易组织，就成为绕不过去的国际法制度框架，因此如何保证以财税政策法规为代表的文化产业支持措施与WTO补贴规则相符合，乃是完善中国文化产业财税政策法规的现实选择。

一、中国文化产业财税政策措施的现状*囿于篇幅，本文无法列尽所有的政策措施，其他可参见财政部、商务部、国家税务总局、海关总署等网站的相关内容。

(一)现行文化产业财政资助政策措施

据对文化部、财政部下设的中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室、国家新闻出版广电总局等相关政府机构网站中相关信息的汇总，涉及对文化产业支持性财政支出的行政法规、规范性文件、部门规章等近百余项，以资助方式及对象作为分类标准，大致可分为以下几种具体的政策措施：

1.文化产业发展专项资金与基金

自2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出要“设立国家文化发展专项资金和基金”后，文化产业发展专项资金作为中央财政安排，涉及最广泛意义上文化产业发展的财政资助安排被逐步引入实践。按照2012年4月28日财政部印发的《文化产业发展专项资金管理暂行办法》，对于符合支持条件方向要求的项目可采取项目补助、贷款贴息、保费补贴及绩效奖励等支持方式。自2008年起，至今已安排了5期，共计支出242亿元，支持项目4100多个*参见《关于申报2016年度文化产业发展专项资金的通知》(财办文资〔2016〕3号)。。

另外，不同文化产业领域还存在单项更具针对性的资金安排，例如动漫产业发展专项资金、国家电影事业发展专项资金和出版发展专项资金*分别参见2006年财政部等联合制定《关于推动我国动漫产业发展的若干意见》、2002年2月1日起施行的国务院《电影管理条例》与2016年6月8日国家新闻出版广电总局联合财政部下发的《关于印发〈国家出版基金资助项目管理办法〉的通知》。。依据“十一五”“十二五”时期的文化改革发展规划纲要，还相继设立了国家社会科学基金、国家出版基金、国家艺术基金等公益性基金种类，多用于对文化创作的扶持鼓励，从源头上支持文化产业的发展。

2.文化产业投资基金

2009年通过的《文化产业振兴规划》在政策措施中明确规定：“一是加大政府财政投入，……二是设立中国文化产业投资基金，基金由专门机构进行管理，实行市场化运作，通过股权投资等方式，推动文化资源重组和结构调整，促进国家文化产业发展战略目标的实现。”财政部会同中宣部经过深入调研和充分论证，确定以财政部、中银国际控股有限公司、中国国际电视总公司和深圳国际文化产业博览交易会有限公司作为联合发起人，采取有限合伙制股权基金的方式，设立中国文化产业投资基金，该基金已于2011年正式挂牌成立，总规模约200亿元。据该基金官网显示，截至目前已投包括新华网股份有限公司在内的38个项目*数据来源于中国文化产业投资基金网，参见http://www.chinacf.com/Company.asp?id=50，访问时间：2016年6月1日。。

3.文化产业投融资鼓励措施

2014年5月31日财政部等联合印发的《关于支持电影发展若干经济政策的通知》中设专题鼓励采取贷款贴息、保费补贴等多种金融手段支持电影产业发展*具体参见《关于支持电影发展若干经济政策的通知》“七、对电影产业实行金融支持政策”。。对电影产业国务院办公厅2014年4月2日发布的《进一步支持文化企业发展的规定》中关于投资和融资的内容有：“进一步促进文化与金融对接，鼓励文化企业充分利用金融资源，投资开发战略性、先导性文化项目，进行文化资源整合，推动文化出口，中央财政和地方财政可给予一定的贴息。”

4.文化“走出去”促进措施

2014年出台的《国务院关于加快发展对外文化贸易的意见》中指出：“进一步完善《文化产品和服务出口指导目录》，定期发布《国家文化出口重点企业目录》和《国家文化出口重点项目目录》，加大对入选企业和项目的扶持力度。”其中《文化产品和服务出口指导目录》将各类文化产业领域中重点支持的企业标准予以明确，作为确立后两个目录具体名单的依据。目前实行的是2012年2月1日发布的版本。依据2010年2月1日商务部等十部委联合制定并颁发的《关于进一步推进国家文化出口重点企业和项目目录相关工作的指导意见》，加大资金支持力度作为首选保障措施被列出，具体方式有贷款贴息、项目补助、奖励、保费补助等。

(二)现行文化产业税收优惠政策

从数量上看，相关税收优惠安排远多于纯粹的财政支出项目，而且相关政策措施阶段性、变动性更强。对文化产业领域的税收优惠政策措施可以从不同角度进行归纳分析。鉴于WTO《补贴与反补贴协定》(以下简称SCM协定)的相关规则将国内税负分为直接税与间接税，因此对我国文化产业税收优惠安排就以此为角度进行梳理。

1.直接税优惠安排

2.间接税优惠安排

间接税即对产品和交易征收的税，SCM协定将其规定为销售税、消费税、营业税、增值税、特许税、印花税、转让税、存货税、设备税、边境税以及除直接税和进口费用外的所有税。从本质上说，关税也是一种间接税。文化产业领域的间接税优惠的表现形式更加多样，主要有增值税与营业税的减免等。例如国务院办公厅2014年4月2日发布的《进一步支持文化企业发展的规定》中关于财税政策的内容有：“对国家重点鼓励的文化产品出口实行增值税零税率。对国家重点鼓励的文化服务出口实行营业税免税。结合营业税改征增值税改革试点，逐步将文化服务行业纳入改革试点范围，对纳入增值税征收范围的上述文化服务出口实行增值税零税率或免税……为承担国家鼓励类文化产业项目而进口国内不能生产的自用设备及配套件、备件，在政策规定范围内，免征进口关税……2017年底前，符合条件的动漫企业，按规定享受增值税优惠政策；经认定的动漫企业自主开发、生产动漫直接产品，确需进口的商品可按现行规定享受免征进口关税和进口环节增值税的优惠政策。”

二、WTO补贴规则对中国文化产业财税政策法规的影响

SCM协定是目前WTO框架下唯一的一部有关补贴的专门协定，只适用于货物贸易领域；服务贸易领域的补贴与反补贴尚未建立成型的制度，只在GATS中做了原则性规定，有待完善。

(一)涉文化产品的财税政策措施符合SCM协定有关补贴的一般认定

SCM协定第1条从主体、形式与效果三方面对补贴进行了界定，即补贴必须是由政府或公共机构提供的，以财政资助或符合GATT第16条规定的任何形式的收入或价格支持为具体方式，并使相关企业或产业获得利益的国内支持性措施。作为补贴的提供主体，公共机构虽没有明确定义，但争端解决实践表明受政府委托或指示的私营机构都可能成为补贴的实施者。至于资助的形式，无论是资金的直接转移还是税费收入的放弃或减免，不仅SCM协定条文规定得宽泛，实践中的判断标准也相当宽松，即资金的直接或潜在转移无须实际发生，只要存在可能导致未来转移的做法即可*See Panel Report on Brazil-Aircraft,para.7.；是否构成税费收入的放弃或减免，是将受诉措施条件下的税费收入与本来在“其他情况下”可以取得的税费收入进行比较，而比较的基础即所谓“规范性基准”则是涉案成员的内部税收体制，只有根据涉案成员内部税收体制实际内容才能确定“其他情况”*See WT/DS8/AB/R,WT/DS10/AB/R,WT/DS11/AR/R,para.16;WT/DS87/AB/R,WT/DS/110/AB/R,paras.59.60;WT/DS108/AB/R,para.90。。关于该协定第1.1(b)条中“授予一项利益”的衡量标准，专家小组与上诉机构将天平最终倾向于市场而非政府的净成本，即所谓“利益”的判定应该是受补贴方从某项政府补贴措施中取得了它从市场上不能取得的竞争优势*See WT/DS70/AB/R,para.161。。

上述我国现行的涉文化产品的财政政策措施多由财政部等国家部委直接发文安排；具体资助方式主要表现为财政支出式的专项资金与基金、贷款贴息及财政收入方面的税费减免等；SCM协定对授予利益的判定需定量分析，利益的计算需具体至相关市场才能进行，但相关企业从政府利好措施中获得更多收入、减少成本或税费的实际减免等已能在定性层面对“利益”的获得进行说明。就财政支出式措施而言，可能存在的问题与补贴提供者有关，金融类支持性政策措施的实施者多为包括央行、国有商业银行等在内的国有金融机构，其是否为适格的补贴主体直接影响到相关措施作为补贴的认定。就税收优惠安排而言，除依据SCM协定第1条判定其补贴性质外，GATT1994第16条与SCM协定附件1-3还特别就直接税与间接税做出了不同规定*详见下文“3.涉文化产品的财税政策措施与禁止性补贴”。。上述现行相关税收优惠措施涉及文化产业各个环节，主要表现为增值税与营业税的减免优惠，一旦受惠文化产品出口，就有可能因为构成补贴而招致WTO其他成员的反补贴诉讼*例如2004年3月18日美国诉中国集成电路的增值税退税措施案(WT/DS309)，2007年2月2日美国诉中国减免和返还税收及其他支付的措施案(WT/DS358、359)。。

(二)涉文化产品的财税政策措施与专向性的判定

(1)沉降过滤式离心机脱水效果良好，脱水产物水分为18.50%，脱水率高达96.23%，即离心液和滤液中携带的水量为入料量的96.23%，脱水产物中只夹带了3.77%的剩余水量。

补贴作为政府调整经济的重要手段，WTO并没有完全否定，仅允许对严重扭曲市场竞争及正常贸易秩序的国内补贴进行反补贴或诉诸WTO争端解决。“专向性”就成为判断补贴是否符合SCM协定规制条件的标准。根据SCM协定第2.1条，补贴专向性包括企业专向性(一国政府挑选一个或者几个公司进行补贴)、产业专向性(一国政府针对某一个或者某几个特定的部门进行补贴)、地区专向性(一国政府对于其领土内特定的生产进行的补贴)与拟制专向性，也即禁止性补贴(与出口实绩或者使用国产投入物相联系的补贴)[2]。专向性既包括法律上的，也包括事实上的。虽然SCM协定对专向性的认定也规定了一些指导性要求，但实践中仍主要是通过WTO争端解决机构进行个案处理，强调应依据肯定性证据明确证明，而不能将专向性的认定当作是证明补贴存在后的自然结果。

为确定专向性，SCM协定第2.1(b)条规定，如授予补贴的机关或其运作所依据的立法制定适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不存在专向性。但一项补贴即使在法律上是非专向性的，也有可能形成事实上的专向性补贴。SCM协定第2.1(c)条规定，在考虑授予机关管辖范围内经济活动的多样化程度，及已经实施补贴计划的持续时间的情况下，可根据以下4项因素判定是否存在事实上的专向性：有限数量的某些企业使用补贴计划，某些企业主要使用补贴，给予某些企业不成比例的大量补贴，授权机关在做出给予补贴的决定时行使决定权的方式。可见事实上的专向性具有“结果主义”特征，其重点在于授权机关做出补贴决定的方式及其后果[3]。前述资金、基金等奖励扶持类直接支出式财政措施通常都是对资助范围做大致界定，并没有明确具体可操作的资助条件，补贴资格很难自动获得，因此很可能符合法律上“专向性”的要求。税收优惠措施中无论是直接税还是间接税，如果其优惠条件确定，除却以出口为导向的优惠安排，则应被排除在法律上的专向性范围之外；但实践中，国务院颁发的相关意见、规定中大多有“对国家重点鼓励的文化产品出口实行增值税零税率”“享受税收优惠政策的国家重点鼓励的文化产品和服务的具体范围由财政部、税务总局会同有关部门确定”等模糊的表述，而且后续确定的具体范围或名单往往缺乏客观中立的条件，政策导向性明显，因此很容易与“专向性”联系起来。

另一个有关专向性的争论焦点在于如何界定“企业或产业，或一组企业或产业”。SCM协定对此没有明确规定，争端解决实践对“产业”的理解也不完全一致。加拿大软木案(WT/DS277)专家组认为，产业或一组产业不一定按其生产产品类型的不同而划分，但美国高地棉补贴案(WT/DS267)专家组都肯定了产业的划分同其生产的产品是相关联的[4]。我国就文化产业在国家层面出台的财税政策措施可能涉及企业、产业专向性问题。文化产业是统称，包括货物与服务。我国财税优惠政策措施中既有覆盖文化产业整体的，也有只针对涉及有形产品的出版、印刷、影视制作等分支部门的。如果说后者因为产品同类性对企业或产业专向性的判定不构成障碍，那么前者所涉企业、产业的广泛性则在实践中对确定专向性构成一些挑战。

(三)涉文化产品的财税政策措施与禁止性补贴

SCM协定第3条规定禁止性补贴有两种具体的行为:一是在法律或事实上以出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，即出口补贴；二是视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴，即进口替代补贴。无论是出口补贴还是进口替代补贴，在实践中均存在法律上与事实上的区分。前者是指相关国内法律法规中包含出口实绩或满足当地含量为给予补贴的条件要求，后者则是指补贴的给予事实上与实际或预期出口相联系，或事实上以使用国产货物而非进口货物为给予补贴的条件要求*尽管SCM协定第3.1(b)条有关进口替代补贴的规定并没有像第3.1(a)条样明确提及“法律上或事实上”，但这并不必然意味着第3.1(b)条只适用于法律上的条件性。如果该条只适用于在“法律上”适用国产货物而非进口货物的条件要求，就与SCM协定的目的和宗旨相矛盾，因为这样容易造成WTO成员方轻易就能规避法定义务。See WT/DS142/AB/R,paras.139-143。。就法律上的补贴措施来说，一方面WTO并没有对具体渊源做过多限制，可以包括成员内部的法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件；另一方面WTO争端解决实践却对法律性补贴属于强制性规范还是任意性规范做了区分。当相关补贴措施依据成员内部强制性规范提供，则受影响的其他成员方可要求将该强制性规范直接定性为禁止性补贴；如果补贴措施是授权机构依据任意性规范自由裁量授予，则该任意性规范本身并不违反WTO规定。

我国针对文化产业的财税政策法规中经常就促进出口设置专章专条，例如财政部2012年4月28日下发的《文化产业专项资金管理暂行办法》“第二章 支持方向与方式”中专设一条“(六)推动文化企业‘走出去’。对文化企业扩大出口、开拓国际市场、境外投资等予以支持”；国务院2006年4月25日颁布的《关于推动中国动漫产业发展的若干意见》设专题“八、支持动漫产品‘走出去’,拓展动漫产业发展空间”；我国《文化产品和服务出口指导目录》等规范中规定了受资助的对象应具备一定的条件，其中有些企业明确规定了具体的产品出口额度要求，或者是“具有一定国际市场开发和营销能力”等表述，这些措辞很容易给外界造成获得政府的资助、税收优惠等补贴需要以出口实绩为条件之一的印象[5]。然而这些出口导向的措辞是否一定会被认定为禁止性补贴还需要对包含这些措辞的政策法规文件的性质进行判断。资金、基金类型的财政手段一般缺乏强制性规范的特征*一般认为，强制性规范是指当事人无法通过合同准据法或程序性制度来选择的法律规范。See Pierre Mayer，Mandatory Rules of Law in International Arbitration,Arbitration International,1986,2(4),pp.274,275.转引自张骞：《WTO视域下中国文化“走出去”税收优惠措施研究》，载《南京大学学报》(哲学、人文科学、社会科学)2015年第6期。,即便将促进出口的项目或企业纳入资助范围，也很难被认定为禁止性补贴。以文化产业发展专项资金为例，无论是创设这一财政措施的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》，还是对其使用进行详细规定的《文化产业发展专项资金管理暂行办法》，补贴方都无法直接依据这些规范提供补贴，而只是获得了确定接受补贴方的权力与方法，最终补贴发放的对象、方式与程度属于主管机构自由裁量的范围。排除了法律上出口补贴，主管机构的自由裁量行为仍然有可能构成事实上出口补贴。然而后者的认定显然要复杂得多。就出口导向型税收优惠措施而言，SCM协定依据税负是否转嫁给予直接税与间接税区分对待。根据SCM协定附件1-3的规定，对一个出口产品，免征其同类产品供国内消费时所负担的关税和国内税，即间接税，或免除此类关税或国内税的数量不超过征收的数量，不得视为一种补贴；而与出口产品有关的直接税的免除、减免或递延都有可能构成出口补贴[6]。如前所述，我国文化产业领域现行的税收优惠措施既包括直接税也包括间接税，一旦相应税收优惠安排与出口的文化产品直接相关，则就有可能构成SCM协定项下的禁止性补贴。

(四)涉文化产品的财税政策措施与可诉性补贴

可诉性补贴是SCM协定中的一项核心内容，对于进口方与出口方都意义重大，前者可对其采取反措施或诉至WTO争端解决，后者则可在法律规定的范围内主张权利。可诉性补贴是一种不被禁止但又不能免于被质疑的补贴，基本上，只要补贴具有专向性并造成不利影响且两者之间具有因果关系，就可被认定为可诉性补贴。专向性的判定上文已做阐释，应该说在文化产业领域确认存在专向补贴性并不罕见，然而实践中，一成员是否可以采取SCM协定项下的救济方式以对抗另一成员涉文化产品的财税政策措施，关键问题还在于“不利影响”的确定。SCM协定第5条在GATT1994第16条的基础上，进一步将所谓“不利影响”细化为三类，即损害另一成员的国内产业；使其他成员在GATT1994项下直接或间接获得的利益丧失或减损，特别是GATT1994第2条项下约束减让的利益，即“非违反之诉”；严重侵害另一成员的利益。就第一种不利影响来说，“损害”需为实质损害或威胁，以及对此类产业建立的实质阻碍*SCM协定脚注45。；“国内产业”在一般情况下是指“同类产品的国内生产者全体,或指总产量构成同类产品国内总产量主要部分的国内生产者”*参见SCM协定第16.1条。。对文化产品来说，无论是“损害”“国内产业”，还是“非违反之诉”中关税减让利益的丧失幅度，以及“严重侵害”中的“严重”程度，要在量上对上述概念进行个案确认的一个核心问题在于“同类产品”的判断。虽然早期的加拿大期刊案最终裁决均表明，试图基于文化因素而对产品进行区别的做法很难得到WTO争端裁决者的认同[7]。而且近期的中国出版物案并没有对文化产品同类性问题进行专门探讨，但不代表文化因素在以后文化产品同类性的认定中不会发挥作用。另一方面，同类性的传统标准适用于文化产品领域也并非完全没有问题，例如载体的技术性更新对同类产品判断的影响*在线数字化传播对于影音作品性质界定带来的冲击已得到学者与实务界的广泛关注，反映在WTO规则层面表现为应适用货物贸易规则还是服务贸易规则，适用规则不同必然影响同类产品的判定。。

随着经济贸易水平的发展，大多数成员方采用的措施均由最初的以出口为导向的禁止性补贴转变成具有较强隐蔽性的可诉性补贴。前述我国文化产业领域内大量可能具有专向性的非禁止性补贴均属于可诉范围，特别是在双反已逐渐成为针对我国的贸易摩擦主流的背景下，一旦其他WTO成员提出确实的不利影响证据，我国难免面临被诉的可能。

(五)GATS第15条与中国文化财税政策措施

技术更新使得文化产业分支多属于服务领域，主要由GATS规制。然而GATS不同于WTO下的货物贸易协定，在自由贸易规则的设定方面更加宽松灵活。就补贴与反补贴纪律而言，GATS仅用一条——第15条做了原则性规定:补贴可能会对服务贸易产生扭曲影响；应通过成员方谈判寻求建立必要的多边补贴与反补贴规则以约束各成员方对服务贸易的补贴。GATS既没有对服务贸易领域内的补贴进行要素确定，也没有就补贴对贸易产生效果的衡量标准进行规定。因此WTO成员在包括文化产业具体门类在内的服务型产业采取资助补贴措施的空间就很大。

三、中国文化财税政策措施的反思与改进

(一)反思与改进的现实基础——WTO框架下贸易政策与产业政策的协调

1.WTO框架下贸易政策与产业政策协调的前提与表现

产业政策更加立足于一国内部宏观经济管理，是针对资源分配方面出现的市场失灵而进行的政策性干预；而贸易政策更加立足于一国的国际经济交往，起到将本国资源配置问题与他国乃至国际资源配置问题联系起来的桥梁作用。因此出于本国产业利益维护而实施贸易保护政策并不稀奇，[8]而这与奉行自由贸易的WTO体系就产生了方向上的矛盾。经济全球化使得一国产业发展不能脱离国际市场，产业政策的作用领域必然扩展到国际贸易领域；反过来看，贸易政策说到底还是服务于一国产业发展的需要。因此产业政策需与贸易政策协调运作，贸易政策也必然影响到产业政策的制定与实施。WTO自由贸易体系是现行国际贸易体制的基本框架，贸易政策与产业政策的协调互动是成员发展经济的现实需要，具体表现为国际与国内两个层面，即WTO如何在制度框架下解决自由贸易规则与单独成员内部以保护与促进为目的的产业政策法规之间的矛盾，以及成员方如何使其产业政策法规符合WTO贸易规则的要求。

2.WTO框架下贸易政策与产业政策协调的法律基础与方式

建立在比较优势理论基础上的自由贸易虽为WTO所提倡，但WTO各协定并非绝对化的自由贸易规则，反而为各成员维护其产业利益提供了许多政策空间:各种非关税性贸易保护措施，例如技术性贸易壁垒、反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施以及许可证、海关估价等行政性管理措施都得到了WTO的认可，然而贸易保护手段的法制化也为各成员采取相应措施设定了不可逾越的界限，任何贸易保护性措施必须达到WTO规则的要求才能被成员实施，否则就面临被诉诸争端解决及贸易报复的危险。发达成员随之率先开启采用产业保护性政策手段的角逐，WTO的触角也因此延伸至与贸易有关的产业政策领域*例如WTO对竞争规则、政府采购等问题的关注与深入。。补贴作为各国普遍实施的产业扶助政策措施，应该说在WTO体系内最先得到规制，相应规则也最完备。

如前所述，WTO框架下贸易政策与产业政策协调的表现有国际国内两个层面，国际层面的协调由WTO运用自身制度性安排来实现，主要通过谈判达成承诺与协定、发挥贸易政策审议机制的监督作用以及争端解决办法的采用等方式；国内层面的协调由成员的内部改革来实现，主要立足于调整国内政策法规以符合WTO规则的要求，同时还应配合有各主管部门之间的协调及相应机构的设置等。

(二)反思与改进的路径选择——文化产业财税政策措施与WTO贸易规则的协调

1.按照SCM协定分阶段废除涉文化产品的禁止性出口补贴

如前所述，有些促进文化企业和文化产品“走出去”的财税优惠政策措施构成了SCM协定规定的禁止性补贴，这就需要对现有规范性文件进行清理。清理的过程应分轻重缓急，对于税收法律等强制性规范中的出口导向措辞要坚决删除；对可能构成事实上出口补贴的任意性规范，考虑到规则的稳定性和连续性，应分阶段废除。

2.按照SCM协定尽量避免补贴措施的专向性

具体政策措施设计中，需要特别注意国有企业的问题。首先，国有商业银行是否符合SCM协定中“公共机构”的要求？文化产业财税政策措施领域，国有商业银行对文化产业的贴息贷款等金融支持行为是响应国家层面发展文化产业倡导的具体表现，但在SCM视域下，国有商业银行的上述行为很有可能会被判定为补贴，关键问题就在于国有商业银行能否被认定为公共机构。韩国商用船舶措施案(WT/DS273)及美国和欧盟对韩国动态随机存储器反补贴案(WT/DS296)中，WTO争端解决机构采纳“政府控制”标准，认为政府拥有这些商业银行的多数股权和控制其决策就是政府控制的表现。中国“双反案”(WT/DS379)中，上诉机构推翻了专家组延续之前控制说的做法，支持中国提出的“政府职能”标准，即被赋予政府权限并履行政府职能的实体才能成为公共机构，但最终仍然将涉案的中国商业银行认定为公共机构。理由之一与国有商业银行对国家产业政策的支持有关：我国当时实行的《商业银行法》第三十四条*2015年10月1日起实行的新版《商业银行法》第三十四条仍然如此规定。规定：商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。《中国银行全球招股说明书》提到“《商业银行法》要求商业银行在做贷款决定时考虑国家的宏观经济政策”。对此，我国应在今后相关争端解决的实践中，延续依据“政府职能”标准对“公共机构”进行法律解释的成功做法，坚持主动“制定法律政策和管理支配行政对象”是“行使或被授予行使政府权力”的应有之义，另一方面也应不断深化商业银行体制改革：完善公司治理规章制度，提高风险管理技术，提高信贷决策的审慎度[9]。其次，文化财税政策中针对国有企业的优惠安排是否构成SCM协定“专向性”要求？2014年新闻出版广电总局等有关部门和单位拟定的《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》中对国有经营性文化事业单位转企改制进行了过渡期的特别安排，即在2014年1月1日至2018年12月31日5年时间里，可享受一次性拨付一定金额资金、财税部门专门制定的财税优惠政策及免征企业所得税等优惠待遇。SCM协定有关专向性的规定并没有提供企业或产业的认定标准，但《中国加入议定书》第10.2条的规定却对我国国有企业获得补贴施加了额外的枷锁。该条规定：就实施SCM协定第1.2条和第2条而言，对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。相较于SCM协定第2.1(C)条有关产业专向性的规定中并不区分国有企业与非国有企业的做法，可以说我国的入世承诺要严苛许多，实质性降低了中国通过补贴国有企业来实现政策目标的可能。

3.依据GATS协定适度扩大文化服务出口补贴范围，增加针对文化服务产业的补贴

文化产业各分支大多可归于服务门类，GATS对补贴规制的抽象性使得我国在文化服务产业领域采用财税补贴措施的空间相当广泛。在文化“走出去”战略引领下，一方面不断完善现有年度国家文化出口重点企业目录与重点项目目录，落实支持文化服务出口营业税、增值税等的优惠安排，另一方面应效仿发达国家设立文化产业融资担保基金、建立海外文化产业投资风险准备金制度。同时还应完善境外投资的税收饶让制度，避免企业重复征税。

针对文化服务产业门类众多的特点，扩大财政支出式资助的支持范围，在已有动漫、电影等专项资金的基础上增设分行业专项发展资金,以对本文化创意行业进行更直接、集中和有效的支持；出台并细化针对文化创意从业人员的个人所得税优惠政策，进一步增强对中小文化创意企业的所得税优惠力度，弥补专项资金偏重大型项目与企业的不足，加大对文化服务提供者的支持力度。

四、结语

2007年中国出版物案争议措施中，我国国内实行的限制文化产业市场准入的措施终被认定为违反WTO规则，即使“公共道德”例外也未能使其豁免。自由贸易的首要要求就是关税减让、开放市场，正面向地拒绝外来竞争在包括文化产业在内的各个经济领域日渐式微，在“文化多样性”作为公共利益尚未得到WTO官方认可的情况下，我国也很难援引一般例外规则为限制市场主体资格的行为开脱。补贴是WTO最先明确规制的国内产业管理政策措施，实践领域以财税政策措施为代表的扶持性产业政策也成为各国维护产业利益的重要保障。文化产业在我国尚属新兴产业，财税资助的空间还相当大，因此我国应将文化产业发展的重点放在如何扩大资助范围，增强资助效果上。SCM协定、GATS等规定一方面为我国实行文化产业财税政策提供了国际法依据，另一方面也限制了财税政策的实施手段，我国应依照WTO规则调整现行文化产业财税政策措施的具体做法，以实现贸易政策与文化产业政策的协调。

[1]郭玉军，李华成.国际文化产业财政资助法律制度及其对中国的启示[J].河南财经政法大学学报,2013,1.

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责任编辑:闻 刚

A Study on China’s Cultural Industry Financial Measures and Tax Policies in the Framework of WTO Subsidy Rules

Ma Ran

(LawSchool,ZhengzhouUniversity,ZhengzhouHenan450001)

Financial measures and tax policies include fiscal expenditure and tax incentives.The practice of China’s cultural industry has proved that the simple market mechanism cannot fundamentally solve the problem of the development of China’s cultural industry.Appropriate and targeted fiscal policy is an important guarantee for the development of China’s cultural industry.Under the background of economic globalization,industrial policy and trade policy are closely related,and the trend of mutual coordination has been determined.SCM Agreement and other WTO related rules provide the basis of international law for our country to develop the financial measures and tax policies of the cultural industry at the same time,it also means that the rules restrict the measures and policies.Therefore,the formulation and improvement of China’s financial measures and tax policies of cultural industry must be based on the coordination of trade policy and industrial policy under the framework of WTO:phased abolition of prohibited export subsidies related to cultural products,avoidance of the specificity of other subsidy measures,proper expansion of cultural services export subsidy and improvement of financial and tax incentives for cultural services industry.

WTO; cultural Industry; financial measures and tax polices

2016-07-01

本文系 2011年度教育部人文社科研究青年基金项目“WTO体制下中国文化政策法规的困境与出路”的最终成果(项目编号：11YJC820079)。

马冉(1978— )，女，河南郑州人，郑州大学法学院副教授，武汉大学法学院国际法博士，研究方向为国际法。

D996.2

A

2095-3275(2016)05-0158-09