试论海外非法移民返回(遣返)制度

刘国福(北京理工大学 法学院，北京 100081)



试论海外非法移民返回(遣返)制度

刘国福
(北京理工大学 法学院，北京 100081)

海外非法移民是中国面临的非传统安全领域的问题之一。海外非法移民是指在海外的非法进入或滞留在其他国家和地区的中国公民，重点是偷渡者，享有入境权。海外非法移民返回(遣返)制度的原则是先核查后遣返、整批整船遣返、自己支付费用等。2008年以来，海外非法移民返回(遣返)制度在保护海外非法移民合法权益、严厉制裁偷越国(边)境者、重点制裁非法移民的组织者、运输者和中介机构等方面取得进展。海外非法移民返回(遣返)制度存在制度文件源于多处和位阶低、偷越国(边)境罪法律不完善、返回(遣返)条件严格等不足。探究海外非法移民返回(遣返)制度的完善，寻求解救海外非法移民问题的更有效方法，势在必行。

非法移民；偷渡；返回；遣返

非法移民是中国面临的非传统安全领域的问题之一。中国保护海外非法移民的合法权益，坚决打击非法移民活动，重点打击组织偷渡活动的犯罪团伙。在涉及海外非法移民返回(遣返)的研究中，讨论海外非法移民的多，海外非法移民返回(遣返)制度的少，归纳打击偷渡活动制度不足的多，海外非法移民返回(遣返)制度不足的少。本文梳理海外非法移民返回(遣返)制度的内容，分析海外非法移民返回(遣返)制度的不足，探究海外非法移民返回(遣返)制度的完善，寻求解救海外非法移民的更有效方法。

一、保护回国权与打击非法移民活动

非法移民的对象和内容非常广泛，具体含义因语境而定[1]。在移民和中国语境下，根据1992年《外交部、公安部关于为非法移民补换发护照的通知》，非法移民是指非法进入或滞留在其他国家和地区的中国公民。公安部在《边防和出入境管理》教材中提出，非法移民的行为主要表现为偷渡。偷渡包括非法出境、组织偷渡和运送偷渡等[2]。本文中的海外非法移民是指在海外的非法进入或滞留在其他国家和地区的中国公民，重点是偷渡者。

返回、遣返、接收是非法移民、所在国、国籍国从各自角度对回国的解读。海外非法移民有回国的权利和需求，面临来自所在国的遣返压力。所在国需要遣返非法移民，要求非法移民国籍国接收非法移民，签署接收非法移民协定，维护本国利益[3]。国籍国有义务接收被确认为本国公民的非法移民。中国较多使用“遣返”和“驱逐”等强制性回国方面的词，很少使用“自愿回国”“自愿返回”等自愿性回国方面的词。《辞源》《近现代辞源》《现代汉语词典》都没有收录“自愿回国”“自愿返回”。《现代汉语词典》[4]和《辞海》[5]甚至没有收录“回国”。中国没有与其他国家签署接收非法移民的专门协定。

海外非法移民享有回国权，可以返回中国。回国权已经被国际社会和中国政府接受，其作为法律规则的存在不容质疑。众多国际文件承认回国权。1948年《世界人权宣言》第13条第2款规定：人人有权返回他的国家。1996年《公民权利和政治权利国际公约》第12条第4款规定：“任何人进入其本国权利，不得任意加以剥夺。”我国法律保护公民回国权益。2013年《出境入境管理法》第三条第一款规定：“国家保护中国公民出境入境合法权益。”2007年《护照法》第一条规定：保障中国公民出入中国国境的权益。

海外非法移民返回中国，应持出入境证件并履行规定的手续。海外非法移民回国权的基础是国籍，只要符合2007年《护照法》、2003年《居民身份证法》(2011年修正)、1980年《国籍法》、1958年《户口登记条例》等法律的规定，拥有中国国籍，就享有回国权。护照是在国外证明中国国籍的身份证件*2006年《护照法》第二条。，身份证是在境内证明中国公民的身份证件*2003年《居民身份证法》(2011年修正)第一条。。2013年《出境入境管理法》第九条规定：中国公民出境入境，应当依法申请办理护照或者其他旅行证件。第十一条规定：中国公民出境入境，应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他旅行证件等出境入境证件，履行规定的手续，经查验准许，方可出境入境。

在保护海外非法移民回国权的同时，要坚决打击非法移民活动，严惩组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的犯罪分子，制止偷越国(边)境的违法犯罪活动。非法移民活动给有关国家带来重大灾害，破坏出入境管理秩序，可能危及非法移民的生命或安全。2000年11月，联合国大会通过了《〈联合国打击跨国有组织犯罪公约〉关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》，旨在预防和打击偷运移民行为及促进缔约国之间为实现这一目标而开展合作，同时保护被偷运移民的权利。1979年《刑法》第一百七十七条规定了组织、运送他人偷越国(边)境罪，为选择性罪名。1994年3月，全国人大常委会公布《关于严禁组织、运送他人偷越国(边)境犯罪的补充规定》，单独规定了运送他人偷越国(边)境罪。2000年3月，公安部公布《关于妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》，明确了妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准，及办理妨害国(边)境管理犯罪案件的管辖分工、办案协作、案件处理。

二、海外非法移民返回(遣返)制度的内容

(一)海外非法移民返回(遣返)制度的目的

我国制定和实施海外非法移民返回(遣返)制度，主要是为了消除有关传统和非传统的国家安全危害，保护海外非法移民的入境权和社会救助权。非法移民会引发军事冲突等传统国家安全危害，也会引发非军事冲突、改变所在国的人口结构和权利格局、提高国籍国和所在国的犯罪率等非传统国家安全危害*沈国放：亚太难民、流离失所者及移民问题政府间磋商论坛年会开幕式上的讲话，上海,2005年10月24日。。海外非法移民作为中国公民，与境内居民一样，享有入境权和社会救助权，并由于在境外和身处困境，需求更为迫切。

根据1992年《外交部、公安部关于为非法移民补、换发护照的通知》、2001年《外交部、公安部关于进一步做好核查遣返工作的通知》，处理非法移民回国申请及所在国的遣返请求是一项涉外性很强、难度很大的工作。基于边境和沿海形势特点以及打击各类跨境犯罪活动需要，不间断地开展反偷渡专项行动，通过集中整治，有力维护口岸和边境地区安全*朱启明：口岸通关移民管理与服务国际研讨会上的发言，上海,2012年8月20日。。

根据2006年《护照法》第11(2)条、2015年《中国领事保护和协助指南》第三部分、2011年《中国领事证件服务指南》第四部分，驻外使领馆根据法律和法规，为中国公民提供受理护照换发申请、护照补发申请、护照加注申请、旅行证申请、回国证明申请等出入境证件服务，协助购买回国机(车、船)票，提供小额回国垫款。

(二)海外非法移民返回(遣返)制度的原则

根据有关海外非法移民返回(遣返)的规范性文件，海外非法移民返回(遣返)制度坚持先核查后遣返、整批整船遣返、自己支付费用、严厉打击、开展国际合作等五项原则。

先核查后遣返原则是指先核查确认被遣返人员为中国公民，然后再接受遣返的原则。根据1992年《外交部、公安部关于为非法移民补、换发护照的通知》第七部分、2001年《外交部、公安部关于进一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，对于所在国要求遣返而本人不愿回国的非法移民，如非法移民所在国强烈要求我国接受遣返，驻外使领馆应先核查后遣返。凡使领馆不能确认被遣返人员为中国公民身份的，必须报国内核查后再实施遣返。根据外交部的领事常见问题问答，对经核实确系从中国大陆出境的中国公民，中方愿积极配合，接受遣返。根据1995年《公安部关于实施〈出境入境边防检查条例〉中检查、监护和阻止出入境等问题处理办法的通知》第七部分的规定，特殊情况下，外国政府强烈要求紧急成批遣返，并承诺如其中有非中国公民，对方可再接回非中国公民并承担费用的，经公安部边防局、外交部领事司批准，可先遣返后核查。

整批整船遣返原则是指对整批整船偷渡出境的非法移民，只接受整批整船遣返的原则。根据2001年《外交部、公安部关于进一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，对整批整船从陆地边境或海上偷渡出境的，含利用集装箱偷渡，坚持整批整船遣返的原则。1999年12月，公安部边防局副局长郭西钦指出，坚持整批整船遣返就是为了避免偷渡者钻难民和非法移民合法化的法律空子。

自己支付费用原则是指海外非法移民自己支付或亲朋垫付，中国政府不负担返回(遣返)费用的原则。根据2015年《中国领事保护和协助指南》第五部分，中国公民在国外的费用应由自己负责解决。根据外交部的领事常见问题问答，中国公民因非法进入或滞留其他国家和地区被抓获并遣返时，如有关国家不承担遣返费用，则由当事人或其亲友承担。核实被遣返非法移民的中国公民身份后，其亲友先将款项以人民币汇至或以美元面交外交部财务司。驻外使领馆接到外交部的收款通知后，协助安排当事人回国。

严厉打击原则是指采取各种措施坚决反对并严厉打击非法移民的原则。严厉打击非法移民有利于遏制和减少非法移民，减轻接收非法移民的压力。1993年，最高人民法院发布《关于严厉打击偷渡犯罪活动的通知》。2004年11月，外交部领导成员乔宗淮在国际移民对话会高级别论坛上指出，中国政府坚决反对非法移民活动，严厉打击偷渡等跨国有组织犯罪活动。2012年4月，司法部副部长赵大程在第21届联合国预防犯罪和刑事司法委员会会议上重申，中国政府坚决反对并严厉打击非法移民活动，严厉打击偷渡等跨国有组织犯罪。

开展国际合作原则是指积极配合有关国家和地区遣返非法移民的原则。根据2001年《外交部、公安部关于进一步做好核查遣返工作的通知》第一部分，我国政府历来重视在打击非法移民方面加强国际合作。对于偷渡到国外的我国公民，凡有关国家要求遣返的，都予以积极配合。2005年11月，外交部部长助理沈国放在国际移民对话会高级别论坛上发言，2007年11月，外交部副部长乔宗淮在国际移民对话会高级别论坛上发言，2012年4月，司法部副部长赵大程在第21届联合国预防犯罪和刑事司法委员会会议上发言，都强调，中国政府重视并积极参与移民领域的国际合作，主张在打击非法移民和针对移民的暴力犯罪问题上进一步加强国际合作。

(三)海外非法移民返回(遣返)制度的主要内容

2008年至今的海外非法移民返回(遣返)制度延续了此前的海外非法移民返回(遣返)制度，并保护海外非法移民的合法权益、在差异性办理非法移民返回(遣返)事务、严厉制裁偷越国(边)境者、重点制裁非法移民的组织者、运输者和中介机构、提高出入境边防检查机关执法主体的法律地位等五个方面取得了进展。

保护海外非法移民的合法权益，签发出入境证件，允许其回国，解决处于困境者的生计问题。根据2015年《中国领事保护和协助指南》第五部分，对于非法进入或滞留他国，既无有效证件，也无经济来源的非法移民，经原居住地公安机关核实、确认中国公民身份，且家属已垫付回国费用，领事官员可以颁发回国旅行证件，并协助购买回国机(车、船)票。根据2015年《中国领事保护和协助指南》第三和第四部分、2013年《旅游法》第八十二条第二款，中国公民在境外陷于困境时，有权请求我国驻当地机构在其职责范围内给予协助和保护，我国驻当地机构应在其职责范围内协助其与国内亲属联系，或者提供资助，以便及时解决生计问题。

严厉制裁偷越国(边)境者，禁止被遣返的非法移民在一定期限内出境，违反国(边)境管理法规，偷越国(边)境的，予以行政处罚，情节严重的，予以刑事处罚。2013年《出境入境管理法》第七十五条规定：内地居民出境后非法前往其他国家或者地区被遣返的，收缴和6个月至3年不予签发出境入境证件。2013年《出境入境管理法》第七十一条规定：有持用伪造、变造、骗取的出境入境证件出境入境的，冒用他人出境入境证件出境入境的，逃避出境入境边防检查的，以其他方式非法出境入境的，处以罚款、拘留。1997年《刑法》(2015年修正)第三百二十二条规定：“违反国(边)境管理法规，偷越国(边)境，情节严重的，处1年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”

重点制裁非法移民的组织者和运输者。1997年《刑法》(2015年修正)规定了针对组织者、运输者的组织他人偷越国(边)境罪、运送他人偷越国(边)境罪等五个妨害国(边)境管理罪，最高刑期为无期徒刑。根据2000年《关于加强出入境中介活动管理的通知》，出入境中介机构不得为服务对象提供虚假材料骗取出境证件，不得以提供出入境中介服务为名从事组织偷渡等违法犯罪活动。2013年《出境入境管理法》第八十三条规定：出境入境交通运输工具载运不准出境入境人员出境入境的，处每载运1人5000元以上1万元以下罚款。

根据1992年《外交部、公安部关于为非法移民补、换发护照的通知》，对不同海外非法移民采取相应的返回(遣返)措施。非法进入或滞留他国无有效证件和经济来源的中国公民支付回国费用后，提供领事保护。合法出境后在其他国家和地区非法居留的，可以申请换发护照、补发护照回国。合法持因私护照出境后偷渡，无证件偷渡出境后持假护照非法入境的，可以申请补发护照、换发护照和旅行证回国。持因公普通护照以劳务为名出境后非法入境的，可以申请换发护照、补发护照回国。海外非法移民放弃难民身份的，可以申请补发护照、换发护照回国。持有效因私普通护照出境，合法进入他国但非法滞留或非法进入他国的，可以申请护照延期。国外生活无着落但又无护照的、被遣返的，可以申请旅行证回国。已在其他国家或地区取得定居权的，尽可能争取遣送回原定居国或地区。对违法犯罪后出国的，直接联系本人或通过亲属，规劝其自愿回国。

提高出入境边防检查机关执法主体的法律地位。根据2013年《出境入境管理法》第七十条，出入境边防检查机关是《出境入境管理法》行政处罚的独立执法主体，县级以上地方政府出入境边防检查机关有权决定行政处罚。这消除了出入境边防检查机关行政处罚主体资格长期不确定的尴尬状态[6]。

三、海外非法移民返回(遣返)制度的不足

(一)制度文件源于多处和位阶低

尽管2013年《出境入境管理法》、2006年《护照法》、1997年《刑法》(2015年修正)、1996年《出境入境边防检查条例》等法律和法规在规范海外非法移民返回(遣返)中发挥了基础和核心的作用，但是治理海外非法移民返回(遣返)是以外交部、公安部等部门的制度文件为主，例如1992年《外交部、公安部关于为非法移民补、换发护照的通知》、1995年《公安部关于加强协作打击偷渡活动的通知》、2000年《公安部关于妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》、2001年《外交部、公安部关于进一步做好核查遣返工作的通知》等。这些制度文件源于多处和位阶低，便产生了权威性不够、法律冲突，不适当地直接规范海外非法移民返回(遣返)事务，缺少适时修正、适应性差，行文笼统和模糊、不便于实施，公开透明度不够、影响实施效果等不足。

(二)偷越国(边)境罪法律不完善

偷越国(边)境罪设计不合理，偷越难以涵盖骗越、强越、转道偷渡等非法出境行为[7]。除骗取出境证件罪可由单位作为犯罪主体外，其他罪均没有规定单位犯罪，难以刑事制裁组织他人偷越国(边)境的旅行社、出入境中介机构等单位。1997年《刑法》(2015年修正)与2006年《护照法》、2013年《出境入境管理法》关于弄虚作假骗取护照的规定，没有有机衔接。2006年《护照法》第十七条没有限定弄虚作假骗取护照的前置条件和主观要件，而1997年《刑法》(2015年修正)限定弄虚作假骗取护照的前置条件是以劳务输出、经贸往来或者其他名义，主观要件是为组织他人偷越国(边)境使用。处理合法出境后被遣返案件，缺少法律责任、管辖的法律依据。对合法出境、妨害他国的国(边)境管理秩序被遣返的，是否应追究法律责任[8]？1998年《公安部刑事案件管辖分工规定》(2015修正)没有关于合法出境后被遣返案件的规定。根据1997年《刑法》(2015年修正)第六十七条、2010年《最高人民法院关于处理自首和立功若干具体问题的意见》，难以认定海外非法移民自愿返回(遣返)行为为自首，从轻、减轻或者免除处罚。

(三)返回(遣返)条件严格，返回(遣返)程序繁琐

海外非法移民申请换发护照、补发护照，需要持有所在国居留证件或其他身份证明，放弃难民身份，这对于非法进入或滞留在其他国家和地区的海外非法移民而言，并非易事。根据2009年《境外申办护照、旅行证须知》，申请换发和补发普通护照，必须提供现持护照(原件和复印件)、遗失护照经过的书面报告，在当地的有效居留证件或其他合法身份证明(原件和复印件)等材料及证明文件。根据1992年《外交部、公安部关于为非法移民补、换发护照的通知》第四部分，取得难民身份的海外非法移民申请补发护照或换发护照，需要放弃难民身份和交回原持有的护照。

海外非法移民申请换发护照、补发护照，需要确认公民身份，亲自办理，等候3个月至1年。根据1992年《外交部、公安部关于为非法移民补换发护照的通知》第八部分，补发、换发护照的审理时间一般不得少于3个月。对于私自涂改、损坏、拆装护照，不能继续使用而申请换发，或故意销毁、藏匿护照要求补发的，驻外使领馆根据当事人所犯错误性质、承认错误的态度，以及要求换发和补发护照的理由等情况，在半年至1年间作出审理决定。如果驻外使领馆发回国内的核查电函内容全面、准确和真实，各省、自治区、直辖市公安厅、局或外事办公室、外交部领事司可以通过性别、身份证号码、人像比对等方式快捷地完成核查工作。如果被核查人隐瞒或者虚报身份信息，将因为身份信息有误而无法通过公民身份信息核查系统查询，只能入户外调，这将延长国内答复核查电函的时间。

(四)防范偷渡能力有待提高

2002年《出入境边防检查行政处罚实施办法》对认定破损护照无效附加了“不能辨别身份”的条件，出入境边防检查机关无权扣缴内容被撕毁但还能辨别身份的护照，不能限制此类人员出入境。目前法律对于持用真假两套出入境证件或者在持用真出入境证件的同时持有假另纸签证(居留证)非法出入境，没有规定如何处理此类人员持有的真出入境证件，出入境边防检查机关无权扣缴，不能限制他们出入境[9]。目前法律没有关于外国出入境证件、戳记及资料的真实性鉴定的机构的规定，出入境边防检查机关无权决定是否需要由国外机构鉴定，由哪些机构鉴定，什么情况下可以由国内机构鉴定，发生争议时，哪个机构作出最终鉴定，影响对偷渡案件的定性和处罚当事人。

(五)国际合作有待拓展

海外非法移民返回(遣返)国际合作的内容多是边境安全防范、遣返合作、信息交流和警务合作，很少是产生非法移民、阻碍非法移民返回的根源。非法移民屡禁不止的主要原因是世界经济结构的失衡和经济利益的驱动，以及制度法律不完善、科技发达、历史渊源和地理便捷[10]。非法移民所在国自行采取合法化措施，一定程度上鼓励非法移民，使中国在国际合作过程中比较被动[11]。海外非法移民经济收入、社会地位和教育程度低，语言不通，了解所在国移民法律不真实和全面。海外非法移民离开家乡较长时间，对家乡变化知之不多，缺少返回中国的勇气和信心。国际合作的形式多是不具备法律约束力的联合声明、谅解备忘录或者协定中某一概括性声明条款，没有一项以返回(遣返)为主题的双边协定。与重点航线国家的协助阻留转道偷渡人员方面的沟通机制尚需完善。

四、海外非法移民返回(遣返)制度的未来展望

(一)开展海外非法移民返回(遣返)立法

修正2013年《出境入境管理法》、2006年《护照法》、1997年《刑法》(2015年修正)、1996年《出境入境边防检查条例》等法律和法规时，要融入海外非法移民返回(遣返)方面政策文件的成功经验。海外非法移民返回(遣返)方面政策文件主要是1992年《外交部、公安部关于为非法移民补、换发护照的通知》、1995年《公安部关于加强协作打击偷渡活动的通知》、2000年《公安部关于妨害国(边)境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》、2001年《外交部、公安部关于进一步做好核查遣返工作的通知》等。从法治意义上讲，政策文件只能指导或者间接规范海外非法移民返回(遣返)事务，不能作为有关部门规范海外非法移民返回(遣返)的直接依据。需要评估海外非法移民返回(遣返)方面政策文件的实施效果，总结其经验和不足。

(二)完善偷越国(边)境罪法律

将“偷越国(边)境罪”更名为“非法出入境罪”，未经许可出入国(边)境的构成该罪。与偷越国(边)境罪相比，此罪不论是否“偷越”，准确地体现了这一罪名本质和基本特征，弥补了偷越国(边)境罪涵盖内容的不足，与我国现行行政法规保持一致，又与国际通行称谓衔接。法定最高刑由1年调整为3年，并规定加重情形和罚则。明确组织他人合法出境转道偷渡行为是犯罪。在《刑法》第三百一十八条增加一款“以组织他人偷越国(边)境为目的，借旅游、劳务输出、经贸往来或其他名义取得出境证件，出境后滞留不归，或者以出境国为中转站非法前往目的国，情节严重的，依照前款定罪处罚”[12]。将组织他人非法出入境罪主体从个人扩展至单位。除个人外，公司、企业、事业单位、机关、团体等单位都有可能，更有条件完成领导、策划、指挥他人偷越国(边)境或者在首要分子指挥下，实施拉拢、引诱、介绍他人偷越国(边)境等组织他人偷越国(边)境行为。加重罚金的惩罚力度，按照组织者的收入确定罚金的数额。

取消骗取出境证件罪“以劳务输出、经贸往来或者其他名义”的前置条件，任何形式的骗取行为都对出入境管理秩序造成破坏。取消骗取出境证件罪“为组织他人偷越国(边)境使用”主观要件，大量的非法组织和个人为了牟取非法利益骗取出境证件，这些证件经常被非法出入境者个人实施非法出入境行为，而非“组织他人”。

追究合法出境转道偷渡行为的法律责任。转道他国非法移民，不但违反了他国的出入境管理法规，而且对行为人国籍国造成了社会危害。当事人从国内出发至第二国，然后非法移民第三国的行为是一个整体，发生在中国领域内的合法出境行为是整个违法行为的预备行为，以合法形式掩盖非法目的，且具有社会危害性，应确定为非法行为和追究相应法律责任。

如果当事人有妨害国边境管理行为后潜逃境外，在被追捕过程中主动放弃利用所在国司法程序滞留不归的机会，自愿返回(遣返)，具备了投案的主动性和中止司法机关追逃行动和接受审判的客观性，应认定为自首。这对鼓励犯罪分子改过自新，分化瓦解犯罪势力，减少社会不安定因素，及时侦查破案具有重要意义。

(三)放宽返回(遣返)条件，简化返回(遣返)程序

取消关于海外非法移民申请换发护照、补发护照需持所在国居留证件或其他身份证明、放弃难民身份的规定，此规定对于非法进入或滞留在其他国家和地区的海外非法移民而言，很难具备。福建省公安厅出入境管理处副处长张丰申认为，向符合条件者颁发护照是合法移民数量增加，非法移民数量下降的一个重要原因[13]，反之亦然。

将驻外使领馆审理非法移民补发、换发护照申请时间从3个月至1年缩短至15个工作日。15个工作日是根据2006年《护照法》及相关法律可正常受理的常规护照申请(如原护照系受理使领馆签发或仍在有效期内的普通护照)的审理时间。对常规申请以外的情形，由驻外使领馆向海外非法移民说明审理时间，最长不超过3个月。对无经济来源、须办理旅行证回国的海外非法移民，授权各驻外使领馆视情减免相关办证费用，杜绝出现因费用问题导致海外非法移民无法及时办理回国旅行证件的情形。

(四)提高防范偷渡能力

赋予出入境边防检查机关足够的执法办案权力。持用无效、他人、伪造、涂改或骗取的证件出入境而被遣返，情节轻微，尚不构成犯罪的，由边检站直接受案，依法予以行政处罚和采取行政强制措施。在对被遣返人员的初步审查中，如果发现有偷越国(边)境犯罪或组织、运送偷越国(边)境犯罪的重要线索的，由边检站移送所在地市边防支队调查处理。在对境外被遣返人员的审查中，如果发现有骗取出境证件犯罪的重要线索的，由边检站将案件以涉嫌“骗取出境证件”名义移交当地公安机关处理。赋予出入境边防检查机关通过人像比对确定出入境证件真伪的权力，提高出入境证件真伪甄别工作的效率。

强化空港、海港和船舶防管措施，完善边境治安管理体制，严防不法分子偷渡。加强对船舶和外来人口的检查管理，做好船舶出境前、航行途中及到达国外港口前的自身“三查”工作。加强与偷渡人员经常落脚的宾馆的联系，有情况及时发现，有活动及时掌握。

加大对纵容、放任或组织偷渡人员的处理力度。一些干部认为偷渡自古有之，难管难防。认为偷渡是帮助解决农村剩余劳动力问题的一种有效方法，偷渡一个，脱贫一户。一些偷渡出去的人，在境外发了财，衣锦还乡、投资办厂。这些事例在鼓励、纵容偷渡行为，对群众心理影响极大。

开展旅游偷渡鉴别工作。建立旅游者信息资料库，对旅游者信用作出评级，对信用等级低的游客予以更高关注，优化配置安检力量，使旅游偷渡鉴别工作更有成效[14]。加大打击非法出入境中介力度，公安、工商等部门联合执法，压缩非法出入境中介参与非法移民活动的空间。

(五)积极开拓非法移民国际合作

争取非法移民所在国资助返回海外非法移民的再融入及支持我国非法移民重点地区的经济社会发展。开拓海外劳务市场，支持和帮助劳务人员通过合法途径到其他国家和地区务工。向边检等部门及时全部通报押送回国的非法移民的名单和遣返事由，协助出入境边防检查部门甄别出入境证件真伪*由于法律没有规定中国边检机关的出入境证件鉴定结论的法律效力，当一些出入境人员不认可中国边检机关的出入境证件的鉴定结论时，就很难以鉴定结论作为办案证据。。

呼吁非法移民输入国加强境内治理，严格非法移民合法化条件，进一步监控洗钱等与非法移民有关的金融领域犯罪，严厉打击聘用非法移民的雇主，降低偷渡者和组织偷渡者的获利可能。非法移民输入国定期合法化非法移民，会向非法移民传递需要和纵容的错误信息。改变移民法律制度时及时与中国沟通，不将非法移民问题政治化[15]。(西方国家出现过不认真查处非法移民务工的情况。)

与非法移民所在国联合开展非法移民返回(遣返)宣传。制作生动和深入的纸质和视频资料，在当地主流媒体和汉语媒体刊发和播出，介绍所在国移民法律，打消海外非法移民不实际的长期或永久居留的想法。积极宣传中国的经济和社会发展成就，特别是回国非法移民获得的事业成功和家庭幸福，树立在国内发展能取得成就的榜样，引导海外非法移民回国。

评估非法移民身份核查双边协议和非法移民自愿回国项目，提升为以返回(遣返)为主题的双边协定。公安部与英国、法国、德国、意大利、荷兰、比利时和澳大利亚等国相关部门签订了身份核查方面的双边协议。核查了约20多批，每批约70多人。已经不再向法国、意大利和荷兰派驻核查人员。近年，每年约500名在英国的非法移民通过非法移民自愿回国项目返回中国，尚未形成积极示范效应。

加强与重点航线国家的移民部门、驻华大使馆联系，完善协助阻留转道偷渡人员方面的沟通机制。出入境边防检查机关在适当时候，通过外交等政府部门与重点航线国家的移民部门联系，请求加大对因私出境转机、过境该国的我国公民的检查力度[16]。

[1]宋全成.英德非法移民社会问题之比较研究[J].欧洲研究,2008,(5).

[2]公安部教材编审委员会.边防与出入境管理[Z].北京:群众出版社,2011.145.

[3]郝鲁怡.非法移民及其遣返法律制度研究[J].河北法学,2013,(11).

[4]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(汉英双语)[Z].北京:外语教学与研究出版社,2002.858-863(“回”词条).

[5]夏征农,陈至立.辞海[Z].上海:上海辞书出版社,2010.803-805(“回”词条).

[6]毛晖.学习《出境入境管理法》,需把握实质内涵[N].人民公安报,2013-01-13.

[7]刘建国.惩治与预防偷越国(边)境犯罪研究[D].保定:河北大学法学院,2010.

[8]邹梅根.关于办理机场遣返非法移民案件的几点思考[J].中国边防警察,2008,(10).

[9]王烁.出入境边防检查机关执法不足、原因及对策研究[D].长春:吉林大学法学院,2011.

[10]刘国福.试论国际社会对非常规移民的治理[J].学习论坛,2016,(1).

[11]徐军华,李新.非法移民国际法律控制中的双边合作机制:以中国的实践为例[J].湖北社会科学,2007,(5).

[12]王红安.论组织他人偷越国(边)境罪[D].哈尔滨:黑龙江大学法学院,2009.

[13]张峰.叶有申.试论依法管理出入境行为与打击非法移民活动[J].福建公安高等专科学校学报,2003,(2).

[14]于锦华,王宁.中国旅游偷渡犯罪问题管见:以辽宁省旅游偷渡现象为例[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2009,(2).

[15]江海洋.偷渡犯罪之法律控制问题研究[D].厦门:厦门大学法学院,2008.

[16]安翠丽.打击迂回偷渡的警务协作模式构建[J].湖北警官学院学报,2012,(7).

责任编辑：闻 刚

A Study on the System of Overseas Illegal Migrants Return (Repatriation)

Liu Guofu
(SchoolofLaw,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081)

Overseas Chinese illegal migrants is one of the issues China has faced in the field of non-traditional security.Overseas Chinese illegal migrants refers to overseas citizens illegally entering into and residing in other countries,particular smugglers,having the right to return.The principles of Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants are verification-before-readmission,readmission-in-batch,at-immigrant’s-expense,cracking down on illegal immigration and international cooperation.Since 2008 in which economic crisis erupted in the world,Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants is moving ahead in the regards of protecting the legal rights and interests of Chinese illegal migrants,severe punishment by law on those who illegally cross Chinese border as well key punishment on the organizer,transporter and agency of illegal migrants in China as well.Deficiencies of Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants are mainly multi-sources and low hierarchy of policy files,in-advanced laws of secretly crossing national boundary (border) crimination and high criterion of readmission.It is imperative to improve the Chinese policy on readmission (repatriation) of illegal migrants,find out much effective ways to solve the issues of overseas Chinese illegal migrants.

illegal migrants; smuggling; readmission; repatriation

2016-08-26

本文为国务院侨务办公室2016—2017年重点课题“侨务法治建设难点问题研究”(项目编号：GQBZ 20160001)的阶段性成果。

刘国福(1970— )，男，河南信阳人，北京理工大学法学院副教授，哲学博士，研究方向：移民法律和政策。

D998.2

A

2095-3275(2016)06-0147-08