九年一贯制办学改革的行动策略与现状分析：政策过程的视角——以北京市D区为例

程 素 萍

(北京教育科学研究院评价中心，北京 100101)

教改论坛

九年一贯制办学改革的行动策略与现状分析：政策过程的视角
——以北京市D区为例

程 素 萍

(北京教育科学研究院评价中心，北京 100101)

党的十八届三中全会明确提出“义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生”。北京市D区通过构建组织结构、创新工作机制，畅通信息渠道、提高执行效率，保障改革资金、限定使用范围等三种行动策略推行九年一贯制办学改革。推进九年一贯制办学改革，需要构建改革主体的利益协调机制；加强五四学制教材的教研，重视小学教育质量监控；传承小学的优秀历史文化传统，加强小学教师培养力度。

九年一贯制；办学改革；义务教育；政策目标；行动策略

党的十八届三中全会明确提出“义务教育免试就近入学，试行学区制和九年一贯对口招生”。北京市D区探索实行学区制多年，九年一贯制办学改革是在学区制基础上的深化改革举措。本文基于政策过程的视角,采用深度访谈的方法，力图客观描绘D区九年一贯制办学改革的行动策略与现状，为推进同类改革提供参考依据。

一、核心概念与实验路径

1.核心概念

相对于六三学制和五四学制中小学分段教学而言，九年一贯制办学指小学、初中联体办学，使九年义务教育成为一个连续、系统、整体的一种学制模式。[1]九年一贯制是实施义务教育的一种学制，它的基本特征是九年义务教育课程整体设置，学校有完整的一至九年级课程方案、课程计划，学校在办学目标、课程目标、学生培养目标、教师发展目标、学校管理制度等方面形成一个完整的一体化管理体系，使得九年义务教育具有连续性、完整性，达到学制一贯、升学一贯。[2]

九年一贯制体现的是教育一体化和教育规模集聚理论。[3]教育规模集聚理论是重组教育资源，使内部各因素能比较均衡地运行，达到较高的效益。九年一贯制学校是教育体制改革的产物，实施九年一贯制有利于教育经费和教育设施的合理配置、师资力量的合理调配，实现教育资源的优化组合；有利于加强中小学教育教学的衔接，探索青少年学生的成长规律，促进学生个性、行为、品质的形成和综合素质的提高，避免小学、初中在学生素质培养方面的脱节和断档；有利于解决择校问题及就近入学问题，克服应试教育的弊端，将教育作为一个整体凸现出来，从整体上实施素质教育。[4]

2.政策目标与改革路径

D区相关文件规定九年一贯制学校办学改革的目标：一是将区域内一些小而散的教育资源聚集成一定规模的教育品牌，提高优质品牌覆盖率，从根本上破解择校难题；二是构建学区共享管理层面的保障、评价、激励机制，突破干部教师的培养使用和轮岗交流机制；三是探索搭建学段顺畅衔接、个性化人才成长模式，发挥其应有的作用，研究学生成长规律。政策目标反映了改革旨在实现提高教育实效、共享优质教育资源、提高教育质量、促进教育公平的发展意图。

改革路径是通过学区内示范中学增设小学部(即示范中学承办普通小学，共结成7对学校)、优质品牌小学增设初中部(即由小学延伸出初中学校，共结成2对学校)两种方式，实行统一的学校行政、教育、教学一体化管理。结成九年一贯制学校的初中和小学根据学校文化根源相同、地域相近、特色相似的原则组建实验学校,探索中小学衔接发展的实施路径。

二、行动策略

1.组织变革与制度创新：构建组织结构，创新工作机制

在推进九年一贯制办学改革的过程中，D区教委通过系统设计组织结构、组建改革议事协调机构、构建系列工作机制，推动改革实验探索。其中，成立由主管副区长为组长的学区制综合改革领导小组，统领学区综合改革，协调各项工作；设立学区工作委员会，负责各学区日常的协调、管理、服务等工作；完善学区督学责任区制度，建立学区义务教育公平发展工作机制；推进教育特色发展，创立义务教育质量提高工作机制；继续实施素质教育育人长效机制等。参与改革实验的中学、小学通过委派人员参与组织实施相关事宜，形成改革共同体。由此，架构起系统管控改革方向、目标规划改革部署、协同促进改革效率、规则制度推动改革的组织格局。

2.结构变革与信息传递：畅通信息渠道，提高执行效率

研究表明，组织结构的变革与信息传递方式具有密切的联系，这种联系通过信息传递效率影响组织效率。[5]改革通过构建关系协调机制，确保信息传递渠道通畅，保障组织制度的落实。为提高改革效率，D区建立联席会议制度，定期听取改革工作进展情况汇报，推动改革过程中的重点难点问题解决，并将改革工作纳入区委、区政府的监督工程，确保各项改革举措落到实处。同时，通过加强舆论引导，D区各部门、各单位形成了支持九年一贯制办学改革的价值共识，形成了教育部门牵头、有关部门各司其职、社会力量广泛参与及支持办学改革的良好社会氛围。这些措施有效化解了组织系统中层级增加可能带来的信息衰减。

3.资金投入与使用要求：保障改革资金，限定使用范围

资金保障是改革顺利运行的物质基础和前提,决定着改革实施的广度和深度。根据改革需要，D区政府为改革提供了必要的资金和补贴，为促进九年一贯制学校发展提供了一定的工作支出经费及相关人员的奖励经费，鼓励学校在教育改革中做出积极探索。但在实际的执行中，改革绩效的考核是一个普遍性难题，客观原因在于教师工作的特殊性导致奖励性绩效的许多方面难以量化，不容易找到衡量的载体来体现教师工作的数量和质量，实践探索中奖励性补贴的绩效考核缺乏经验。同时，受限于财务管理制度的规定，改革经费只能用于购买设施设备、课程、聘请专家等方面，不能对在改革中付出额外工作的学校教师用于劳务补助。随着一轮又一轮教育改革内容的不断增加，教师的绩效工资没有随之变化。如何在现有绩效考核的基础上，由学校按照改革工作的特点确定分配方式和办法、根据实际情况设置特殊津贴、完善绩效工资政策、把绩效考核的过程变成学习和实践现代教育思想的过程，还需要不断探索。

三、成效分析

九年一贯制办学改革具有一定的社会基础，改革政策得到了大多数学校干部、教师和学生、家长的赞同，改革的支持力量远远大于改革的反对力量和中间观望力量。

访谈过程中，某中学教师的观点成为中学教师的普遍认识：“改革回归了学生就近入学的政策；减少了择校风引起的社会矛盾；减轻了小学生的升学压力，也减轻了中学的招生压力；有利于中小学生连贯培养；中学的办学特色和理念可以灌输到小学去。”同时，与示范中学结成九年一贯的普通小学更是改革的受益者，小学教师比较广泛的看法是：“普通小学的生源发生较大变化，北京本地生源数量明显增加；学生家长对小学有了信任感，学生也有荣誉感，教师在学校也有了成就感；学生家长更关心教育，支持课外兴趣小组；家校沟通增强，学校易于开展各种活动，教师、学生的自信心明显增强。”分析改革支持率高的原因，主要有以下四点。

1.改革反映了民众需求和关切

面对义务教育发展新形势，九年一贯制办学改革围绕民众对优质教育的期待与需求，从注重学区资源共享到构建九年一贯制学校，坚持促进公平、提高质量、激发活力、尊重教育规律，形成教育发展的良好生态环境，提高了区域义务教育优质均衡发展水平。现实中，改革的政策目标解决了就近入学政策和学区制存在的问题，具有合理性。

2.改革适应了区域历史文化及教育传统

D区具有丰厚多元的文化资源和较为丰富的优质教育资源，近年来推出的义务教育优质均衡发展系列创新举措，使区域教育优质均衡水平全国领先。其中，学区化管理极大限度地发挥了优质教育资源的辐射、带动作用，九年一贯制学校改革适应了区域历史文化及教育传统，是全面提高义务教育优质均衡发展水平的有效之举。

3.改革适应了区域经济发展水平

D区服务经济发展水平高，产业服务化特征明显；公共服务水平较高，人民生活质量较高；城市管理比较完善，形象品质好。随着教育标准化建设工程的大力实施，学校的基础设施建设和办学水平得到提升，教师水平成为教育公平的关键。在全面深化教育综合改革的工作中，通过“优质学校+普通学校”的方式创办九年一贯制学校，实现了干部教师的交流使用，发挥了优质教育资源的辐射、带动作用，适应了本区域的经济发展水平，提升了区域教育的国际化、现代化水平。

4.改革反映了现阶段时代要求

D区确立的学区制综合改革举措，与党的十八届三中全会在深化教育领域综合改革中明确提出的“试行学区制”的改革目标完全一致。同时，D区教育工作以深化综合改革为突破口，破解义务教育的难点、热点问题，是直接从民众最关心的现实问题出发，回应群众关注，激发了教育发展的活力。也是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，深入开展党的群众路线教育实践活动的有效途径。

四、面临的具体问题

改革需要动力，也难免遭遇阻力。D区的九年一贯制办学改革，同样面临各种具体问题。

1.学校一体化贯通发展管理机制形成缓慢

改革后，中学、小学原来的管理制度和机制需要根据九年一贯制学校的特点重新调整和理顺，学校干部的管理任务加重。但是，受限于中学、小学普遍各自拥有独立的法人，以及中学、小学不同的教育教学特点所形成的校园文化差异，学校领导层、管理层都会有所顾虑，中学、小学管理制度一体化纵向贯通机制的全面、系统调整的进程受到影响。

2.五四学制与六三学制未来的融合问题不明确

目前，近一半参与改革的小学，其改革年级(即一年级)学生使用的是五四学制教材，涉及学科包括语文、数学、英语。九年一贯制中学如果未来仍然按照现在的规模招生，仅依靠本校小学部的五四学制生源肯定不够，还需要招收区域内其他小学的六三学制学生，届时五四学制和六三学制两种模式的学生如何在同一所初中学校同步学习将是面临的现实问题，年级管理、教学管理、课程设置、教材选用等新问题也会随之而来。同时，小学改革年级语文、数学、英语等学科使用的是五四制教材，其他科任学科仍然使用六三制教材，六年的科任学科教材如何在五年内教完、学会，也是目前五四制小学正在面临的、需要尽快解决的具体问题。

3.小学教师队伍建设与培养力度比较薄弱

示范中学承办的普通小学，相当一部分教师的原始学历是中专，知识水平和教学能力需要大力提升，仅依靠教研活动等技能培训很难满足连续不断的教育改革对教师的学科知识水平和教育教学能力的要求。改革后，一些科任教师带课外兴趣小组的能力不足；一些教师感到茫然，担心改革后学校重心偏向中学和中考，对小学管理不到位。同时，改革后，教师既要管理班级，又要参加五四教材的培训和区域教研部门的常规教学培训，工作负担加重，自我学习时间减少，小学教师队伍建设与培养力度面临挑战。

4.小学校舍条件普遍紧张，教师数量不足

九年一贯制办学改革中，示范中学增设小学部的方式吸引了小学周边生源回流，学校教学硬件设施设备比较紧张。部分小学至少扩招2个新生班，但受到学校原有教室数量的限制，一些专业教室也被迫改造为行政班教室。还有一些小学，操场狭小，距离办学标准相去甚远，学生紧急疏散和体育锻炼严重受限。同时，随着生源数量的扩大，需要的教师数量也相应增大。近一半小学存在教师数量明显不足的现象，区域内原有资源的合理配置成为面临的紧迫问题。

5.小学承办中学担忧能力不足

在九年一贯制办学改革中，有个别优质小学增设初中的办学方式。访谈中，一些优质小学的干部教师表示，由于小学干部教师的经验、能力、水平有限，只能依靠新招聘的教师或个别领导干部承办、发展和带动中学。能否办好中学，部分小学干部教师有些担忧。

五、建议

有效推进改革既要考虑改革主体的认知水平与心理阻力，又要兼顾不同群体的利益诉求和分配，还有赖于权力资源的合理配置。

1.构建改革主体的利益协调机制

在改革的支持力量中，教委、学校干部、教师和学生、家长成为利益联合体。但是，改革支持力量自身的复杂构成,也是导致改革过程变得复杂的重要原因，明确各自分别承担的责任和义务，构建改革主体的利益协调机制就很重要。

首先，对不具备结成九年一贯制学校条件的中学和小学，教委不要生拉硬拽合成一个学校。两个法人的九年一贯制学校，要给中学、小学指出未来明确的发展方向和路径，将预期利益明朗化，化解改革的阻力。同时，选拔具有开放特征的改革者，给予各方充分的表达机会，厘清各方面对改革的体验特征，培养和提高其自我认知以及心理承受的能力。

其次，小学校长对改革的认识和开放心态影响着学校干部教师的思想。校长积极正向的引导、带动和宣传，会对教师落实改革措施起到指导、示范作用。所以，小学校长应该积极、主动地沟通、寻找中小学在教育教学及管理方面的不同特点，改进小学的教育管理工作，培养小学生时从接近中学的需要出发。

最后，中学在改革中应该承担更多的指导与管理工作，主导中小学一起整体规划学校的未来发展，干部、教师一起培训，统一制定学校规章制度等。

2.加强五四学制教材的教研，重视小学教育质量监控

改革者关注的重点与教育者关注的重点有所不同，教育改革的方向性需要在精细化的教育过程中得到体现和落实。双方需要经常交流、沟通改革的进展情况，及时调整实施策略和方法；中小学校的文化融合、小学生源的变化必然引起的学校教学模式发生变化，需引起足够的重视；重新形成成熟的教学机制，均需要时间和实践的过程。同时，小升初直升一方面减轻了师生和学生家长的升学压力，另一方面也容易让学生产生松懈心理，小学教育教学质量就容易令人担忧。关注由此引起的学生差异，区域教委需要重视教育质量监控，对小学教育教学的质量标准提出具体要求。

加强五四学制教材的统一性和连续性教研。调研中发现，一部分参与改革的小学教师认可五四制教材，认为小学生完全可以在五年内学习掌握小学的全部教学内容，尤其是低年级课程内容压缩弹性大。另一些教师和一部分学生家长认为，五四学制的教材对低年级学生的要求高、难度大，学生学习负担重。所以，明确和落实日常教学中的五四制教学标准是保障教学质量的基本要求。

3.传承小学的优秀历史文化传统，加强小学教师培养力度

教育改革和现代化不能以牺牲传统文化为代价。改革中，部分与优质初中结成九年一贯制学校的普通小学是百年老校，具有优秀的历史文化传统；还有一些小学具有鲜明的学校特色，在组建九年一贯制学校的过程中，应该全力保留这些小学的优秀传统文化与特色。

同时，中小衔接、学段融合带来的以学生发展为本的大教育观挑战，需要全面、长远的规划和设计课程，需要相应的师资支撑和实践。师资需要一个适应、培养和实践的周期，需要得到更多的大学、研究机构的培养与支持，更需要持续地进行自我学习与反思。参加教育教学培训、研讨会，或者优秀教师的轮岗交流都是提高小学教师能力和水平的有效途径。

[1] 柳春霞.九年一贯制办学模式的若干思考[J].教育科学研究，2001(10)：27.

[2] 周峰.九年一贯制学校教研活动“小—初”衔接的行动研究[D].上海：华东师范大学，2014.

[3] 上海市建青实验学校课题组.九年一贯制素质教育模式研究[J].上海教育科研，1998(5)：27.

[4] 卫月芳.九年一贯制学校管理改革的实践与研究[D].上海：华东师范大学，2007(7)：3-4.

[4] 王英.组织结构与信息传递效率[J].系统工程理论与实践，2000(11)：47.

[责任编辑：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.12.002

2016-04-19

程素萍(1970-)，女，陕西宝鸡人，硕士研究生，副研究员。

G522.3

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1002-1477(2016)12-0004-04