我国欠发达地区新型城镇化进程中失地农民利益补偿问题研究

向生丽

(贵州大学 公共管理学院，贵州　贵阳　550025)



我国欠发达地区新型城镇化进程中失地农民利益补偿问题研究

向生丽

(贵州大学 公共管理学院，贵州贵阳550025)

[摘要]城镇化战略是中国政府推动农村社会发展的重要策略之一。近年来在中央政府的大力扶持下，欠发达地区的新型城镇化战略迅速推进。然而这一过程也隐藏着各方利益主体的激烈博弈和尖锐冲突。其中，如何实现失地农民利益补偿的合理机制尤其值得关注。本文立足此焦点问题，利用利益相关者理论作为分析工具，结合数年来欠发达地区地方政府对失地农民利益实施的相关补偿机制，深入、系统分析欠发达地区影响失地农民利益补偿问题的核心角色、失地农民利益保障乏力的具体问题体现、利益博弈的过程，并提出未来可行的对策。

[关键词]新型城镇化 ； 欠发达地区 ； 失地农民 ； 利益相关者理论 ； 利益补偿

新型城镇化是统筹城乡区域发展，实现集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体的过程。新型城镇化这一人口从农村向城市迁移、产业从农业向非农业转换的系统工程[1]，其核心在于“着眼农民，涵盖农村，促进经济社会的全面发展”。关于欠发达地区的概念，学界没有统一的认识。在本文中，欠发达地区是指那些经济实力和潜力与发达地区还有一定差距、生产力发展不平衡、科技水平还不发达的区域。随着我国中西部的发展，欠发达地区新型城镇化进程中失地农民利益保障问题引发关注。王琴提出：“要切实保障失地农民权益,就要改革征地制度,建立和完善土地补偿长效机制、居住安置机制、失地农民的利益分享机制、就业扶持机制和基本生活保障制度。”[2]在经济社会欠发达的背景下，失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，是真正意义上的弱势群体。利益相关者理论有助于全面、深刻理解欠发达地区新型城镇化进程中失地农民利益保障问题，有助于在维护失地农民权利的同时，为城镇发展提供充足的土地资源和丰富的人力资源。

一、 分析欠发达地区失地农民利益补偿机制的基本框架

土地使用性质的转化是新型城镇化的基本特征，失地农民利益补偿的核心要素和宗旨是保障农民的“生存、生产、生活”。 城镇化是欠发达地区社会经济发展的重要引擎，也是保障失地农民利益得以真正落实的重要预期后果。农民与村社组织、乡镇政府、县政府、开发商、民间社会势力等构成新型城镇化过程中的核心利益相关者体系，他们围绕林权(包括林地和林木使用权)、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权转换展开激烈博弈，以实现各自的最大利益。笔者构建的分析框架见表1。

欠发达地区的失地农民，其生活的自然风险比较高，因为他们把所有的鸡蛋都在一个篮子里，即土地的原始开发和利用。失地后，其核心利益体系从传统的以土地耕作为核心利益的体系转变为脆弱的以经济利益和社会福利为基础的利益体系。与发达地区的失地农民相比，欠发达地区失地农民的核心利益体系有以下特征：第一，失地农民拥有的财富资源非常有限，传统农业是其重要的生产方式，土地是其生产生活的中心，是其核心利益和社会情感的载体；他们对征地后可能获得的补偿利益期望值很高，但实际兑现的利益却比较少。第二，受限于低水平的地方社会经济活力，被征用土地的赔偿价格通常是5万-10万元/亩，失地农民靠土地赔偿金成为百万、千万富翁的概率很小。第三，受限于自身的受教育程度，失地农民的就业选择面比较狭隘。第四，新型城镇化中的土地的开发利用是个难得的“大蛋糕”，多方核心利益相关者围绕土地展开利益博弈，而失地农民是其中最弱的。第五，失地农民仅拥有一系列社会福利的“空头支票”，他们难以实现与城镇居民福利均等化。第六，失地农民一辈子依托在土地上的精神家园进一步衰退，乡土情结与新型城镇化浪潮格格不入。

二、欠发达地区新型城镇化过程中失地农民利益补偿的博弈过程分析

在理想层面上，根据“经济人”假设和利益相关者理论，地方政府、村社组织、开发商对失地农民利益的保护与补偿本质上应该实现社会总体利益的帕累托最优，即一个完整的综合平衡性体系——经济利益的平衡、社会福利的平衡、短期现实与长期综合利益的平衡。

作为核心利益相关者，欠发达地区的地方政府、开发商、村社组织、社会势力、个体官员与农民都支持新型城镇化，并不同程度地分享城镇化带来的经济利益和社会福利。地方政府代表合法公权力，追求政绩；开发商代表市场与资本的力量，追求经济利益最大化；村社组织代表中国特色的土地所有者，追求村集体的存在感；社会力量和个别官员代表权力的“灰色地带”，试图顺手牵羊；失地农民是当然的“土地旧主人”，希望“地有所值”。基于各自具体利益的差别和逐利能力的强弱，这些角色针对失地农民利益补偿问题采取不同博弈策略。笔者通过对贵州省凤岗县、遵义县、惠水县的访谈调查，了解到近年来新型城镇化过程中这些核心角色的博弈过程、手段。

1.开发商与农民的博弈

第一，开发商利用欠发达地区各级政府职能部门“打前战”，打着“城镇发展、公共利益”的幌子，在原有的城市和城镇周边最好的地段展开轰轰烈烈的“圈地运动”；第二，开发商买地规模不断调整，买地方式较为激进，“强买”模式屡屡上演；第三，开发商和地方政府合作成立城建公司，抱团对付失地农民。

2.政府与农民的博弈

在“造城运动”中，地方政府与农民都热情高涨。政府希望降低拆迁成本，农民希望多得征地赔偿。以土地征用为焦点，政府与失地农民展开激烈的利益博弈。每每“新城”项目刚拉开序幕，征地工作刚刚启动、补偿措施还未实施时，双方的神经就开始紧张起来。第一，县级政府没有合理考虑当地经济发展水平和居民生活成本，制定的赔偿标准较低且五年不变。第二，在一个县城，同样的城建项目，涉及临近村寨之间的土地赔偿标准浮动区间较大，失地农民有意见。第三，政府实施的征地赔偿标准和程序粗陋，失地农民对此意见很大。在整个征地过程中，地方政府大会小会频繁，组织各职能部门严阵以待；而失地农民基于对当地政府的极端不信任，也时刻关注政府动向，并摆出一副“据理力争”的姿态。双方在利益补偿问题上的博弈过程紧张而刺激，由此演变为一块新型城镇化过程中“硬骨头”。

3.村社组织对失地农民的博弈

第一，利用村社组织拥有的土地合法权力从征地赔偿款中提取一定费用。第二，利用对有限的社会福利的支配权影响失地农民的维权行为。第三，用违法手段冒名领取补偿金或随意支配失地农民的合法社会利益。第四，在与开发商博弈的过程中为失地农民“消极维权”。第五，摒弃失地农民，利用村集体资产进行城建投资，扮演“开发商”的角色。

4.社会势力和个体官员与失地农民的博弈

在新型城镇化建设过程中，个体官员和社会势力凭借私人的“大棒”“信息资源”或左右逢源的交际能力，以嬉、笑、怒、骂、吓、缠等方式，介入开发商的开发以及开发商与失地农民的土地利益补偿谈判，他们或者直接索要土地赔偿金分成，或者间接地以中介方式获利。

5.失地农民对付政府和开发商的博弈

第一，失地农民和村干部“有限”合作，制造虚假征地数据，骗取征地补偿款。第二，顶风融合社会资本，大量修建违章住房和设施以争取大额赔偿。第三，在青苗款等土地附作物赔款上充分做文章，以短平快的方式增加索要赔款的筹码。第四，通过家族、宗族影响力索要高额土地赔偿款。第五，通过迁移户口、假结婚、假离婚等方式增加失地补偿收益。

欠发达地区的地方政府、开发商、村社组织、社会势力、个体官员与农民“既联合又斗争”。整个博弈过程伤了农民的感情和利益，伤了开发商的钱包和地方政府的形象、政绩。但伤得最深的总是失地农民，有限的博弈能力和策略使得失地农民在分享新型城镇化红利的过程中失去的最多，得到的最少。

三、 当前欠发达地区新型城镇化过程中失地农民核心利益补偿受侵的具体体现

以凤岗县、遵义县、惠水县等三县为例，在当前欠发达地区新型城镇化建设过程中，各利益主体的不均衡博弈在结果上必然导致失地农民利益补偿不合理。

1.政府或开发商给予的土地经济补偿标准过低，农民不满意

土地曾经是欠发达地区的失地农民的命根子，是其唯一的经济收入来源。在发达地区，农民除了种地还可以有其他多种选择增加家庭收入。但在欠发达地区，农民小康生活的保障还是依托土地耕作。根据《土地管理法》第47条的规定，征地补偿包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等三个部分，安置补助费、青苗费直接支付给被征地人。但笔者在访谈中了解到，遵义县、凤岗县的部分乡镇政府执行的土地征收补偿标准10年不变：农田3万元/亩，菜地7万-11万元/亩。这样的征地赔偿标准严重背离市场经济交换原则，根本无法弥补农民放弃长期固定期限的土地使用权的损失，也无法为其以后的生计提供充分的经济保障。

2.村社组织对土地补偿费的支配令失地农民不满意

取消农业税后，村社组织的地位发生很大变化。新型城镇化的建设为村社组织带来广阔的逐利空间。在补偿方案确定的过程中，村社组织作为核心角色，经常无视程序合法与财务公开两大原则。虽然按法律规定，村集体的土地补偿费并不是都归集体所有，被征地人一点都得不到，但是欠发达地区的村社组织代理人或者意识淡薄，或者故意为之，往往越过村民代表大会的参与和监督，直接制定出这种规定，要么所有村民平均分土地补偿费，然后由村里给被征地人另行调配土地；要么多分配给被征地人一些款项作为补偿，而没有被征地的村民就少分或者不分土地补偿费。村社组织这种做法使得失地农民对土地补偿费的具体想法无法通过合理、合法的村民代表大会表达和实施，最终可能演变为失地农民抵制村社组织的补偿费支配方案，甚至到上级政府信访或上访。同时，村社组织在拆迁补偿上的做法也引起失地农民的严重不满，不但提成比例高、账目混乱，而且提成资金直接打入管理成本，也谈不上为农民谋福利或投资理财。在广州、深圳等发达地区，失地农民每年能享受村社组织派发的红包，少则三五百，多则三五千；有的村社组织还出资组织村民外出学习，举办健身比赛、旅游等。

3.开发商提供的回迁房市值令失地农民不满意

回迁房是政府安置土地完全被征用的失地农民、提高城镇化率的重要配套举措。发达地区的失地农民不但有一大笔存款，而且享有政府补偿的资产值极高的房产。而欠发达地区经政府担保与开发商许诺修建的回迁房，在还房时间、位置、建筑面积、建筑质量、容积率、绿化、管理、服务、基础配套设施等九大指标体系上都陷入“霍布斯选择”，即一系列最低标准综合的回迁房。这样的回迁房居住环境恶劣、投资价值低廉，令农民翘首企盼多年的城市梦被无情戳破，成为一个梦魇。

4.政府配套的社会福利补偿令失地农民不领情

欠发达地区的农民总是遵循“有问题找政府”的原则。虽然政府对失地农民的社会福利补偿比十年前提高很多，但是欠发达地区失地农民依然会把自己能享有的社会福利进行纵向与横向的综合比较。与本地城镇居民、发达地区的城镇居民和大城市的农村居民进行的横向比较显示，别人待遇优渥，而他们享受的只是最基本的养老保险体系。例如,根据贵州省贵阳市花溪区2012年的政策，失地农民自愿缴纳养老保险金的最低标准是“按年龄缴费，每年交100元，年满60岁后每月可领取120元钱”。对社保权利进行的纵向比较使得失地农民认为，医疗保险水平不理想，即将享受的城镇居民医疗保险在重大疾病报销比例等政策上还不如以前享受的新型农村合作医疗保险。总之，失地农民的判断是，这样的社会保障“得不偿失”，土地保障让他们更有安全感、公平感。

5.鸡肋般的新职业技能培训令失地农民无技傍身

新职业培训是政府对失地农民放弃土地的又一补偿策略。新城镇化本质上是从传统的以“土地城镇化”为主导转向以“人口城镇化”为主，让来自农村的流动人口在城市里获得均等化的公共服务，实现家庭的永久性迁移，最终完全市民化，从而获得消费升级和经济再腾飞的动力。只有“乐业”，才能“安居”，安居乐业是城镇化之基。如果没有足以使城镇人口就业的产业和岗位，就难以支撑起城市的功能。但是，失地农民技能培训的计划性、有效性、经济收入的可期待性等特征，都无法在当前欠发达地区的培训体系中观察到。由县级政府牵头、由培训机构实施的职业技能培训，培训时间短暂且效果很差，只能用中看不中用形容它。在访谈调查中，笔者发现，欠发达地区职业技术教育非常落后。多数县拥有不超过三所政府主导的综合职业学校，80%的落后县、贫困县只有一所这样的综合职业学，其生源主要是初中毕业生。由社会承办的、能规模性接受失地农民长期培训的职业技校更是寥若晨星，这些学校办学资质差、层次低、规模小，局限于厨师、美容美发、汽车专修、护理等基础服务领域，且教学效果不理想。总之，这样的技能培训无法满足培养失地农民新的谋生技能的要求。

四、结论与讨论

欠发达地区的失地农民将其小康生活的期望寄托在合理的利益补偿和保障上。健全的利益博弈机制、合理的利益补偿原则是失地农民的生存之本、发展之基。

1.地方政府细化补偿项目、扩大补偿范围

欠发达地区的市县级政府应理性行政，只做裁判员，不做运动员；可以分享新型城镇化的间接利益、长远利益，但不介入农民与开发商的局部利益和经济利益博弈；征地的价格等于土地原用途价格和社会保障费用的最低标准；适当扩大征收补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的必要费用等可确定、可量化的财产损失列入补偿范围，以确保被征收人的合法权益不受侵犯。具体操作程序是：先由地方政府相关职能部门就赔偿细则提出意见；再由地方政府法制办举办听证会，广泛征集社会意见，提交政府办公会议；然后进入政府办公会议议程成为政府提案；再由地方权力机关即人大对提案进行审议并最终通过。赔偿标准通过后，由严格的政策实施体系加以保障。

2.开发商按市场原则对失地农民进行合理补偿

开发商要树立合理分享城镇化建设红利的思想，抛弃借助政府权力攫取超额利润的传统策略。除了补偿费，开发商还可以根据农民的现实需要；除了补偿费，采取债券或股权补偿的办法，即土地征收后，以发放债券或吸引农民入股的方式让失地农民享受权益。另一个可选择的办法是替代补偿，即由需用地人先取得附近适宜的土地作为替代地或代偿地，然后再按被征收土地的价值计算应发给的替代地或代偿地的面积。开发者无论采取何种策略，其宗旨都是让失地农民加入城镇化建设进程，利用他们的资金和热情实现双赢。开发商需要失地农民心理上的信任与经济上的支持。

3.通过社会途径构建失地农民利益补偿的政治博弈平台

在文明的现代政治框架内，失地农民有权“讨价还价”，有权通过合法的政治途径和法律途径为自己争取更多的利益和权利。首先，农民可以继续依靠转型中的村社组织维权。村社组织既是中国农村土地法律意义上的所有者，也是农民自治的唯一机构。村社组织的合法性源于农民的认同和信任。在失地农民争取权益的过程中，市民社会慢慢发育，村社组织的新职能、新角色、新机制慢慢发育，并最终成为失地农民利益补偿的有力代言人。其次，建立健全失地农民维权的专业性社会组织。维权实践证明，专门组织维权既能有效压缩社会势力和个别官员在农民失地中的不当得利空间，又能避免失地农民原子化的“低效率”维权。社会力量合法、积极地介入土地利益博弈过程，能有效帮助失地农民形成法律制度下专业的谈判、维权组织。失地农民通过社会精英的帮助，通过利用组织资源，在复杂的利益博弈中成功获得利益最大保障的概率才会增加。

总之，欠发达地区的新型城镇化是地方政府、村社组织、社会和失地农民美好的愿景。它的顺利实现需要各方利益主体在中国社会主义法律体系和道德框架下，在充分保障失地农民的核心利益、长远利益的基础上，求同存异，合理博弈，共同发展。

[参考文献]

[1]丁守海.概念辨析：城市化、城镇化与新型城镇化[N].中国社会科学报,2014-06-06.

[2]王琴.中部欠发达地区农民土地权益保障的现状与对策思考[J].山东行政学院学报,2011(1).

[责任编辑冒洁生]

[收稿日期]2015-12-02

[作者简介]向生丽，贵州大学公共管理学院行政学系讲师 ，浙江大学博士研究生，主要从事地方政府治理 、比较公共行政研究。

[中图分类号]D669

[文献标志码]A

[文章编号]2095-0292(2016)02-0041-04