我国行政支出范围问题研究

王　鹏

(淮南师范学院 法学院， 安徽 淮南 232038)



我国行政支出范围问题研究

王鹏

(淮南师范学院 法学院， 安徽 淮南 232038)

摘要：长期以来，我国学术界对于行政支出、行政成本、行政管理费以及政府成本等概念的理解并不一致，对相关概念进行辨析是当前的一项重要工作。比较中国和西方国家行政支出的范围，有助于对我国行政支出的范围进行合理界定。合理确定我国行政支出的范围必须做好三个方面的工作：一是改革财政支出分类办法，二是明确行政支出认定标准，三是制定行政支出项目目录。

关键词：行政支出范围；行政成本；行政管理费；政府成本

一、“行政支出”及相关概念辨析

(一)“行政支出”的定义

对于何为“行政支出”，目前学术界尚未形成统一的认识。一些学者认为，行政支出“包括政府行政管理费用的支出、治安和安全支出、立法和司法监察支出以及外交事务支出”[1]。还有一些学者认为，“行政支出即行政管理费，作为行政管理总支出中的一个重要部分，按费用要素划分主要包括人员经费和公用经费两大类”[2]。另有一些学者认为，行政支出是“政府行政活动的财政成本，是影响政府社会管理职能的重要变量”[3]。笔者在研究中发现，对于“行政支出”，目前学术界主要有广义和狭义两种定义。从广义上讲，行政支出就是中央和地方各级行政机关、司法机关和外事机构开展各项业务活动或完成特定任务而产生的资金耗费与财产损失。从狭义上讲，行政支出就是行政机关开展行政业务活动必要的经费开支。

“行政”一词在英语中被表述为administration，意为“政府行使职权的活动”，因此，西方国家的学者认为，实施行政行为的主体只能是某国政府。“行政”一词在我国古代的典籍中也出现过。《孟子·梁惠王上》中说：“为民父母，行政，不免于率兽而食人，恶在其为民父母也？”《史记·殷本纪》中说：“伊尹摄行政当国，以朝诸侯。”可见，“行政”一词在我国古代有执掌国家政权、管理政务的意思。从这一点来看，行政在我国亦指政府行为。笔者认为，“行政支出”就是政府通过组织、控制、协调和监督等方式提供公共服务、进行国家事务管理等所需要的各项资金支出或财产耗费。

(二)相关概念辨析

1.行政成本

有学者指出，行政成本是“政府组织在为社会提供公共服务、 生产公共产品的过程中耗费的人力、物力和财力资源的价值总和”[4]。笔者认为，除了政府之外，经政府依法授权的组织也是资源耗费者。“行政成本”本身是一个经济学概念，它与“行政支出”的区别要从“支出”与“成本”两个词入手进行分析。在经济学中，“成本”指进行生产经营活动不可避免的最高代价。这也就是说，行政成本本身只包含有效性资源消耗。而经济学中的“支出”则指资产的流出。由于流出的资产不一定都是物尽其用的，行政支出所包含的，除了那些有效性资源——行政成本之外，还有因为特定原因而浪费的部分，比如因为决策失误而造成的财产损失等。

2．政府成本

有学者指出，政府成本是政府在“其行政过程中所发生的各种费用和开支,以及由其所引发的现今和未来一段时间的间接性负担”[5]。此处所提到的政府仅指行政机关，不包括其他组织。可以这样讲，政府成本是行政机关为了实现行政目的所付出的有效开支，它与行政支出存在区别：一方面，政府成本涉及的主体比行政支出涉及的主体范围要小；另一方面，政府成本的资产构成只涵盖了行政支出的一部分(即政府成本是行政机关为实现其特定的职能而付出的代价)。

3．行政管理费

有学者指出，行政管理费“指政府为实现管理政治、经济和社会文化事务职能用以维持各种机关运转”所需的经费支出[6]。行政管理费涉及的主体与行政支出和行政成本涉及的主体相同，但由于行政管理费是指进行公共管理所需要支付的费用，基于进行公共管理的目的而作出的错误决策所造成的资产损失自然也就包含在行政管理费的范围之内了。就行政支出而言，它不但包含了行政管理费，而且还包含了行政服务花费、外事外交开支等费用以及为实现特定目的而付出的其他费用。

二、我国行政支出范围与西方国家行政支出范围的比较

(一)我国行政支出的范围

通过比较中华人民共和国财政部制定的《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》，不难发现一些问题。在我国，2007年以前行政支出被称为行政管理支出，主要包括司法机关支出、行政机关支出、外事外交支出、外援支出、武装警察支出等。2007年，我国参照国际货币基金组织发布的《政府财政统计手册(2001)》，结合我国国情进行了财政支出统计分类改革。根据新的政府收支分类体系，财政支出的项目主要包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、社会保险基金支出、医疗卫生支出、环境保护支出、城乡社区事务支出、农林水事务支出、交通运输支出、工业商业金融等事务支出、其他支出、转移性支出。在改革之前，我国是根据财政支出的主体对财政支出进行分类的，而在改革之后，我国改为根据财政支出的对象对其进行分类。新的分类方法使行政支出被拆分为一般公共服务支出、外交支出、公共安全支出等多个类别，致使行政支出的统计标准更为模糊，给学者们开展学术研究造成了困难，也在学术界引发了争议。

目前，学术界对于我国行政支出范围问题的认识尚不统一，以下列举几种有代表性的观点进行分析。

其一，成本混同说。持该观点的学者认为，行政支出就是政府的行政成本[9]。笔者认为，将行政支出混同于行政成本，其实是忽略了成本本身应具有的有效性因素，从而将决策失误型支出排除在行政支出的范围之外，不合理地缩小了行政支出的范围。

其二，狭义等同说。持该观点的学者认为，行政支出即行政管理费，司法机关支出、外事机构支出等皆不属于行政支出[10]。笔者认为，这种观点不合理地缩小了行政支出的范围。比如，我国的外事外交活动一般由外交部负责，而外交部隶属于中央政府，相关人员的工资以及外事外交活动的经费都由政府财政负担，虽然上述支出并非行政管理费，但从本质上讲仍属于行政支出。显然，狭义等同说是不合理的。

其三，广义包含说。持该观点的学者认为，行政支出除了包括各级政府机构的支出之外，还包括各级人大及其常委会的经费开支、司法机关的运行经费、政府外事机构的外交支出、国防和维稳经费等。比如，一些学者指出，“行政支出泛指维持国家正常运转的一种纯消耗性的支出，不仅包括行政管理费用，还应该包括国防支出”[11]。笔者认为，这种观点不合理地扩大了行政支出的范围，使行政支出的分类研究变得毫无意义，实为不妥。

(二)西方国家行政支出的范围

“行政支出”在英美等西方国家被称为“政府公共支出”[7]。西方国家从支出主体的角度对政府公共支出的类型进行了划分，它们将政府公共支出分为立法机关支出、司法机关支出和政府机关支出三类[8]。立法机关支出主要包括立法机关的人员工资与福利、基础设施建设开支、办公设备购置开支。司法机关支出主要包括法院和监狱的各项支出，在个别国家还包括警察机关的各项业务开支以及人员工作报酬等。政府机关支出主要包括四个部分：其一，元首或首脑的花费。这类支出主要发生在以英国为代表的君主制国家中。其二，行政机构支出。主要指各级行政机关的办公经费和人员开支等。其三，外事外交支出。这类支出主要包括外交活动经费和对外经济援助开支。其四，国家安全支出。这类支出主要包括对外军事援助经费和间谍开支。

三、合理确定我国行政支出的范围

通过对中西方行政支出范围进行比较笔者发现，目前我国行政支出的范围不够明确,导致了各机关的经费支出没有统一的规范、支出项目没有明确的目录、经费分配缺乏严格的标准。合理确定我国行政支出的范围是当前要做的一项重要工作，这项工作具体可以从三个方面入手。

(一)改革财政支出分类办法

我国于2007年1月1日实行了政府收支分类改革，将财政支出分为17种类型。由于我国的社会状况、经济结构、国家政策发生了改变，那时的分类标准已经不能完全适应今天的需要，改革财政支出分类办法势在必行。

笔者认为，在财政支出中应当设置行政支出这一类别。我国有五级行政机关，每一级中又有多个职能部门，每个部门都有众多的工作人员。无论是工作人员的工资福利还是职能部门的活动开销都数目不菲，因此，必须使行政支出在财政支出中占有一席之地，以便于人民依法行使监督权。另外，还应当在财政支出中增设司法机关支出、立法机关支出和党群机关支出等类别。

(二)明确行政支出认定标准

行政支出主要分为对内活动支出和对外活动支出两个部分，我们在制定行政支出的认定标准时也应当从这两个部分入手。

行政支出的主体主要是从中央到地方的各级政府。就对内活动而言，判断某项支出是否属于行政支出应当以该项支出所依附的主活动或主行为是否正在履行政府职能为依据。如果是，则其可以被认定为行政支出；如果不是，则其应当被排除在行政支出范围之外。比如，司法机关本身不属于行政机关，其活动的目的是实现国家的司法权，而不是履行政府职能，所以司法机关的活动支出及人员工资等不能纳入行政支出的范围。又如，社会治安的主要义务主体是政府机关，所以各级政府在进行治理时履行维护社会安全和稳定的义务是其政治职能之要求，所以社会治安支出属于行政支出。

对外活动支出主要指政府外交活动支出和对外经济援助支出。无论是外交活动还是对外经济援助，实施的主体都是某一国的政府。笔者认为，在判断某类对外支出是否属于行政支出时应当以实施支出行为的主体之性质为依据，如果该主体能代表一国政府，那么该项支出就属于政府的对外支出，即属于行政支出。

(三)制定行政支出项目目录

我国已经制定了财政支出分类目录，却一直未制定统一的行政支出项目目录。我国将行政支出项目的认定权下放给了各行政单位，自由裁量权过大是导致公共资源浪费和行政支出数额激增的重要原因。因此，制定“行政单位支出项目目录”(下文简称“目录”)，并将对“目录”的执行情况作为对单位和领导干部进行考核的依据，在当下显得尤为重要。

在“目录”中，应当对行政支出的主体作出规定。基于前文的分析，笔者认为，行政支出应当划分为各级行政机关支出、外交外事支出、武装警察支出和外援支出四个部分，每个部分再划分为人员经费和公务经费两种类型。人员经费由工资和福利构成，包括基本工资、补助、职工福利和其他四个项目。对于基本工资应当设置下限，以保障公职人员的正常生活，对于补助、职工福利和其他应当设置上限，以避免集体腐败的发生。公务经费由公务费、购置费、修缮费、业务费和其他费用五项构成，每一项可以再具体分为若干类。应当对每一项和每一类占该单位行政支出总额的比例进行规定，以遏制大搞楼宇建设、肆意公款吃喝等腐败现象。

四、结语

行政支出的范围问题实属一国财政支出的核心问题，如果不能合理界定行政支出的范围，将很可能导致财政支出混乱，甚至会导致贪污浪费盛行。合理界定行政支出的范围，是财政支出规范化、效率化和廉洁化的要求，也是民众知情权、监督权得到保障的前提。我国应当在财政支出目录中将行政支出单独列出，并明确界定行政支出的范围。

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[11]丛树海.财经支出学[M].北京：中国人民大学出版社，2002：45.

【责任编辑王素】

中图分类号：F812.45

文献标识码：A

文章编号：2095-7726(2016)02-0049-03

作者简介：王鹏(1980—)，男，安徽芜湖人，副教授，硕士，研究方向：行政法学、诉讼法学。

基金项目：安徽省高等学校省级优秀青年人才基金重点项目(2013SQRW051ZD)；淮南师范学院2013年科研项目(2013XJ04)

收稿日期：2015-10-19