法制化与责任：农民最低生活保障权“脱困”的现实选择

方针

[摘 要]农民享有最低生活保障权利是对其生存尊严的维护，也是对宪法所赋予其的基本公民权的保护，有着道德和法律层面的正当性。但从我国目前农村最低生活保障制度的实践困境看，“有差别”和“不规范”的运行模式影响了制度的稳定性和持续性，制约了农民最低生活保障权的实现。提升立法层次，加强制度的法制化建设；确立最低生活保障权理念，强化各级政府在制度建设中的责任，保障农民平等、真实的享有最低生活保障权。

[关键词]农村最低生活保障权；立法保障；法制化；政府责任

[中图分类号]D922.504 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0104 — 03

一、引言

作为经济改革和社会转型的“风险减震器”，我国社会保障制度几经变迁，最终构建了面向城镇企业职工为主，以社会救助、社会保险和社会福利三个层次为支撑，以最低生活保障、养老保险和医疗保险等为重点的社会保障体系，在保障人民基本生活、促进社会公平以及维护社会稳定方面发挥了不可替代的作用。“二元”经济社会发展偏好之下，农村社会保障制度建设始终被置于社会保障事业的边缘状态。直到2007年，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，才标志着中国农民在不能维持最低生活水平时，享有请求国家提供物质帮助以满足其生存需要的权利。由于中央统一的立法并未出台，用政策来驱动制度建设，弹性供给也使得制度再次走向了带有地方特色的碎片化常态，制度化水平参差不齐，影响了制度的实施效果。现阶段中国收入分配差距不断拉大，大量无固定收入农民面临着严峻的生存困境，在农村社会保障制度建设滞后的情形下，农民的最低生活保障权这一命题便显得尤为迫切和需要。本文首先引入了农民最低生活保障权的正当性解释，多角度分析农村最低生活保障制度的实践困境，提出了以责任为突破口，以法制化为手段，切实保障农民的最低生活保障权。

二、农民享有最低生活保障权的正当性

（一）最低生活保障权的道德基础

导源于人的生命本身，人之尊严在现代社会伦理观上被赋予了至高无上的地位。承认尊严的价值，首先要保证每个人能够“体面”生存，即主体不以被其他人贬低或受屈辱的方式换取生存资料，而其所拥有的物质生活资料能够保证以社会最低认可的方式存活。〔1〕最低生活保障权作为生存权利的有效实现形式，其道德基础在于保证人应当有尊严的生存。

（二）最低生活保障权的法律基础

人权是权利的高级形态，包括生存和发展两个根本内容。社会保障权以人权为法律基础，在减轻贫困、化解社会风险和提高人类福祉等方面为公民提供了有益的权利支撑，并由此被多国宪法确认为一项基本权利。〔2〕我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、丧失劳动力或疾病的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”可见，社会保障权作为宪法规定的一项基本公民权，既保障了公民的依法请求的权利，又规定了国家在保障权利供给上应承担的义务。最低生活保障制度作为社会救助的核心，从属于社会保障制度体系。作为具体权利的最低生活保障权也具备了其母权社会保障权的一般法律属性。

（三）农民享有最低生活保障权的正当性

正如我国《宪法》第33条之规定，只要具有中国国籍就是中国公民，享有法律规定的基本权利并承担相应的义务，权利的享有和义务的履行平等的适用于每一个公民。农民作为从事农业生产和经营的中国公民，依法平等享有宪法和法律规定的各项基本权利。然而从现实来看，在“二元”经济社会发展形态下，我国农民权利享有的缺位俨然已经成为了一种常态，表面上看是政府对于农民这个中国社会最大弱势群体的保护和关注不足，实质上却是农民作为权利享有的主体地位没有得到应有的尊重和保障，是对农民公民属性的剥离。〔2〕最低生活保障权本是宪法赋予每一个公民平等享有的生存保障权，实际运行中却出现了城镇居民和农村居民两种制度安排，且城镇居民在最低生活保障给付条件和标准上远远优于农村居民。就现行农村经济发展水平来说，农民生存权益的受损无疑放大了农村贫困风险，影响了农村经济社会发展的稳定。农民作为中国社会主义建设和改革的利益受损者，为国家的发展和稳定做出了巨大贡献。保障农民平等享有最低生活保障权，既是社会公平正义的应有之义，也是宪法权利之所在。

三、农村最低生活保障制度的实践困境

农村最低生活保障制度的运行绩效直接决定了农民的最低生活保障权的实现程度。因此对于现阶段制度实践困境的分析有助于为农民的最低生活保障权“脱困”寻找优化路径。

（一）有差别的制度实践

从制度化进程视角分析。作为国有企业改革配套，我国社会保障制度不可避免的带有城镇特色，甚至是地方特色，最低生活保障制度亦如是。20世纪90年代初，伴随着经济转型和国企改制带来的隐性失业显性化、职工收入下降、物价上涨等因素，城市出现了新型贫困群体。由于传统救助的局限，新的城镇贫困群体陷入了生活困境。各地方政府出于社会稳定的需要，纷纷自行探索建立城镇最低生活保障制度。直到1999年9月，《城市居民最低生活保障条例》的颁布，标志着中国城市最低生活保障制度正式在全国范围内确立。而反观农村，经济发展城市重心偏好的樊笼之下，农村低保建设缺乏经验、资金支持不足、政策配套跟不上，最终呈现低效的碎片化形态。1999年《城镇居民最低生活保障条例》颁布后，由于政策的城镇偏向，许多地区的农村低保甚至出现停顿和倒退现象。2007年7月国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标着农村最低生活保障制度在全国范围内确立，农民的生存权益才不断得到切实的保障。由城乡最低生活保障制度的变迁可以看出，其动因、政策导向、法制化进程是有差别的，而制度变迁的路径也必将惯于依赖这些差别而走向锁定。

从覆盖对象视角分析。《城市居民最低生活保障条例》规定：“城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。”《条例》颁布后，覆盖对象大幅增长，直到2003年开始进入稳定期，城镇最低生活保障制度已基本实现了制度覆盖目标，更好的保障了城市居民的生存权益。《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》因承袭了城镇的表述，规定“农村最低生活保障对象是家庭人均年收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，包括因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。〔3〕《通知》颁布之前，尤其是以2003年为节点，前期由于各级政府集中全力推动城镇最低生活保障制度建设，农村低保建设处于边缘状态，2003年农村低保参保数甚至比2002年下降了10%，后期略有进展，但直到2007年《通知》下发，农村最低生活保障参保人数才实现突破进展，增幅达123.9%。〔4〕

从保障水平视角分析。“二元”形态的最低生活保障制度必定造成城乡保障标准的差别，这种差别也直接决定了贫困群体的规模大小。“二元”机制源自于城乡经济发展水平的差异，同时考虑到地区经济发展水平的差别，最低生活保障制度呈现出城乡和地域的非均衡形态。在最低生活保障标准制定时，宏观层面的差异决定了微观的参考要素不同，甚至加入了地方财政的考量，最终导致城乡低保标准差距不断拉大，致使农民群体的“脱贫”速度依旧缓慢。随着中央农村经济工作会议的部署，各级财政也在不断加大对农村的支持力度，农村低保“提标”的步伐不断加快，城乡低保标准差距也在不断改善，更多的政策也在向农村倾斜，农村发展也会成为今后中国经济发展的重中之重。

从公共财政投入视角分析。围绕着资金分担比例问题，城镇最低生活保障制度的筹资模式处于不断变化之中，在创制初期形成了由地方财政和保障对象所在单位共同分担的模式，逐步过渡到以地方财政负担为主、社会资助为辅，并最终形成了“地方负责、中央补贴、社会资助”的三方筹资模式，但中央财政补助占全部资金的70%以上，实际承担了城镇最低生活保障的财政责任。〔5〕由于长期的农村发展边缘化，农村最低生活保障呈现出制度建设滞后、财政责任不明确、筹资水平低等特征。在探索初期，有条件的地区形成了“地方财政责任为主、村集体为辅”的共同负担模式。2007年《通知》颁发之后，制度的推广要求各地方政府加大投入，明确地方政府在农村低保资金筹措中的主体责任。然而考虑到地方财政收支的限制，为了保证农村最低生活保障制度在全国范围推广，中央财政不断加大补贴力度，最终也承担了农村低保事业的主要财政责任。然而实际中农村人口多于城镇人口，在财政低保资金投入比例却少于城镇，这不仅反映了政府政策价值观的偏颇和责任的缺位，也是对农民平等享有低保权的剥夺。

（二）不规范的制度实践

从制度保障规范视角分析。首先，农村最低生活保障制度在中央层面缺乏统一的法律法规，仅依靠国务院和相关部门的通知文件等行政性规范；地方政府作为实施主体，更多的是制定了“实施办法”或“细则”等形式的规定。其次，地方政府基于自身财力，在农村低保制度的规范性文件中更多的采用定性设置而非定量，保障目标不明确，保障对象和标准确定环节流于形式，最终势必影响制度发挥应有的效力。没有相应的法律法规来支撑，以空洞乏力的规范性文件来确定各相关主体的权利和义务，农村最低生活保障制度在弹性路径中其稳定性和有效性将大大折扣。

从保障标准视角分析。在最低生活保障标准的制定方面，并未形成科学统一的测算标准，各地计算办法差别较大，标准参差不齐；不少地方标准制定参考因素单一，未将物价、家庭规模、人均消费水平等考虑在内，最终的标准线大都低于实际贫困线，甚至有些地区只有实际贫困线的50%；〔6〕保障标准的差别不仅体现在农村内部，也体现在城乡、区域上，这种差别也必定随着经济发展和消费刚性，成为贫富差距和社会稳定的隐患；保障标准缺乏科学规范的增长机制，调整机制依靠主观判断，随意性较大，不能够切实有效的实现农村脱贫的制度建设目标。

从筹资机制视角分析。首先表现在，城镇发展偏好的宏观导向下，中央财政对于农村最低生活保障的投入比例与农村现有的低保覆盖人口不匹配，这不仅难以保障农民的生存权益的实现，客观上再次拉大了城乡收入分配的差距。其次，在农村最低生活保障制度的财政责任构成中，中央政府只担任调剂余缺的宏观调控者角色，地方政府扮演制度实施的主体角色，仅仅是对困难地区给予适当补助，不直接参与具体的资金分担，实际的财政责任由市县乡共同分担。在我国现行的财政体制下，基层政府财政能力有限，这种分担机制使得农村最低生活保障制度的财务可持续性受到巨大挑战，对农民低保权的实现形成了内在的制约。

四、农民最低生活保障权“脱困”的现实选择

农村最低生活保障制度作为农民在无法维持自身最低生活水平时的一种“底线公平”保障机制，在农村社会保障体系尚未健全、保障能力不足的条件下，对减轻农村贫困，稳定农村经济社会发展，起到了基础性的“兜底”作用。尤其是2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》下发后，制度在覆盖面、保障标准、筹资能力等方面不断完善，一定程度上缩减了农村贫困人口规模，较好的维护了农民的生存权益。然而在经过几年的运行后，农民的最低生活保障权始终未能实现平等化，制度的稳定性和持续性也面临着严峻的挑战。通过上文对农村低保制度的实践困境进行分析，提出应该提升立法层次，用法律保障制度运行的规范性；强化责任意识，实现制度的良性运转。

（一）提升立法层次，加强制度的法制化建设

首先，当前农民最低生活保障权的平等化未能充分实现主要原因在于立法滞后导致制度在实施中缺乏权威性而影响了最终效果。人大应加快制定适合我国国情的《社会救助法》，或是国务院在近阶段先行颁布《农村居民最低生活保障条例》，用国家层面的法律或者行政法规统领全局，对农村最低生活保障制度的覆盖范围、保障对象、保障标准（测算和动态调整机制）、筹资机制、管理机构、给付条件和程序、相关主体权利和义务以及对违反规定的行为的处罚等做出具体而权威性的规定。

其次，科学地确立立法理念和法律原则。立法理念和法律原则体现了法律制度的灵魂和精髓，为具体的法律行为提供了理论指导。只有科学地确立了立法理念和法律原则，才能正确地界定法律的本质，并有效地指导法律活动。保障生存权、保障人的尊严以及国家求助义务法定化是农村最低生活保障制度建设的核心理念，也理应成为农村低保立法的根本出发点；应保尽保、保障底线公平、与经济社会发展水平相适应以及“三公”（公平、公正和公开）等构成农村最低生活保障制度的法律原则和内在主线。〔4〕

再次，明确法律责任，增强制度的强制力和执行力。明确法律责任的目的在于促进人们遵守法律规则，也是实现法律现实效力的前提。法律责任表现为法律关系当事人违反法律规定义务时应承担的否定性评价和不利后果。〔7〕通过在农村最低生活保障制度的法制化建设中清晰地责任认定，强化各级政府的主体责任、明确职能部门的具体职责、规范基层低保管理机关及其工作人员的工作程序、健全监管机制和法律责任追究机制，维护法律权威，实现制度的稳定和可持续，让农民最低生活保障权不在是“纸上”权利。

（二）确立最低生活保障权理念，强化各级政府在制度建设中的责任。

其一，现代最低生活保障法律制度建立的直接目的就是为了保障公民享有真实、平等的最低生活保障权。农民享有最低生活保障，并非源自国家实行仁政或者恩惠施舍，这是农民作为“人”的基本权利。国家提供物质资料是履行法定义务，无须居高临下；农民接受救助是法定权利，亦无须面带愧色。〔8〕肇始于生存权的最低生活保障权作为和谐社会的底线机制，对国民提供普遍的、无差别的、具有稳定预期的足够的生存资料，为维系社会稳定发挥了巨大的社会价值。农民的最低生活保障权不仅具有法律正当性，更具有不可低估的现实意义。

其二，政府责任的到位对农村最低生活保障制度良性运转至关重要。一方面，基于我国农村经济发展落后和农村社会保障体系建设的滞后，由政府来主导建立和统一管理农村低保制度，有助于提升农民之于国家的认同和归属感，实现稳定和发展的同步效应；另一方面，政府责任缺位一直是导致农村最低生活保障制度运行绩效低的主要诱因，同时客观上也加剧了城乡间收入分配的失衡局面，政府理应对农民最低生活保障权的“脱困”负有不可推卸的责任。〔9〕根据我国农村最低生活保障制度的现实困境，各级政府应该承担：制度供给的责任，着重于科学合理的制度设计和完善；承担立法责任，推动农村最低生活保障法律制度建设；承担财政责任，确保资金来源的稳定和持续，满足农村脱贫的需要；承担监督管理责任，完善管理制度，健全监督机制，实现制度的良性运行。

〔参 考 文 献〕

〔1〕段玉恩.农村最低生活保障制度的伦理思考〔J〕.山东社会科学，2008，（06）.

〔2〕张晶.农民社会保障权研究〔D〕.武汉：武汉大学，2011：29-31，44-45.

〔3〕张乃亭.完善农村最低生活保障制度的理论基础研究〔J〕.山东大学学报：哲社版，2013，（03）.

〔4〕赵新龙.中国农村最低生活保障法律制度研究〔M〕.北京：人民出版社，2014：205-208，257-260.

〔5〕毕红霞，薛兴利，李升.论农村最低生活保障财政支持的适度性与政策优化〔J〕.农村经济问题，2012，（01）.

〔6〕刘养卉.农村最低生活保障制度存在的问题及对策——基于甘肃省的调查分析〔J〕.西北农林科技大学学报（社科版），2014，（03）.

〔7〕李步云.法理学〔M〕.北京：经济科学出版社，2000：317.

〔8〕崔义中；赵可嘉.完善我国农村最低生活保障制度若干思考〔J〕.中州学刊，2010，（02）.

〔9〕何植民.农村最低生活保障政策的公共性问题研究〔J〕.中国行政管理，2014，（11）.

〔责任编辑：孙玉婷〕