信赖利益保护原则对建设法治政府的作用

白杨

[摘 要]近年以来我国社会中不断爆发官民冲突事件，政府部门的暴力执法和不文明执法大大降低了政府机构的威信度。政府机构不断的失信行为也导致了公民信赖利益的损失，再加上我国特殊的政治体制格局，造成了司法机关对行政机关监管不足。信赖保护原则是行政法上新型原则，它旨在保护行政相对人的信赖利益，只要具备三个方面的适用条件都可以启动信赖保护原则。这一原则对于挽救政府的公信力起到了很大的作用，从官民地位、自身方面、公民方面、司法机关方面论证了信赖保护原则对建设法治政府的作用。最后对信赖保护原则的几个问题进行探讨。

[关键词]行政法；信赖保护；公信力；法治政府

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0068 — 03

一、引言

建国以来，我国建立了“人民代表大会制度”的政治体制，人民从此当家作主，过上了平等、自由的生活。政府官员是人民的“公仆”，“为人民服务”是官员的宗旨，这些观念早已深入人心，官民冲突也是凤毛麟角。然而，“官本位”的思想却时刻影响着官员的心态，尤其在改革开放初期确定的政策“稳定压倒一切”的影响下，官员的“自我优越”态势逐渐膨胀。在这种情况下，政府作出了很多不恰当的决定和政策，并造成了严重的后果。例如，“严打”时期的冤假错案，计划生育的严苛执法，还有近几年的城管“暴力执法”，央视曝光的部分政府部门“门难进、脸难看、事难办”。这些事例中，政府高高在上的姿态引发了严重的官民冲突。若不加以改正，政府将逐渐地失信于民，然而为了维护社会稳定，会陷入更加暴力执法的恶性循环。

造成这种局面的原因有很多，除了民智未开以外，主要的责任还是在于政府部门。一方面，行政机关拥有不可侵犯的行政自由裁量权，即行政主体依据法律、法规及行政的目的和精神，正对具体行政法律关系，自由选择而做出公正、合理的行政决定的权力①。这是行政主体提高行政效率所必须的权限，也是现代行政的必然要求。但是，如果仅仅给行政主体赋予行政自由裁量权，而没有对公民基本权力给予保障的话，行政自由裁量权很容易成为行政主体任意行为的保护伞。另一方面，基于保护公民信赖利益的信赖利益保护原则始终没有确立为我国行政法的基本原则，其基本精神仅仅体现在《行政许可法》和《中华人民共和国行政诉讼法的若干解释》中，信赖利益保护原则在我国行政法中还存在的很多的问题，比如法律环境的缺失②。

从行政机关执法的威严和可信度的角度来说，信赖利益保护原则对法治政府的建设发挥了巨大的作用，既提高了自身的执政水平，又激发了行政相对人的参政热情，而且还促进了司法机关对行政机关的实施。这对于缓和当前社会紧张的官民关系具有重大的调节作用，使得行政机关更加良好的贯彻十八届四中全会的精神，加快进入法治政府的步伐。

二、信赖利益保护原则的涵义

（一）信赖保护原则的基本含义

“信赖利益保护原则是在第二次世界大战后由联邦德国发展成功的一项行政法的原则。德国行政法院根据法律安定性原则和民法的诚实信用原则逐步确立，其目的是为了维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益。③”自从德国发展了这一原则以后，英国、法国、美国等欧美国家，日本和我国台湾地区相应地继承和移植了这一原则，信赖利益保护原则在20世纪七八十年代得到了长足的发展。

“行政法治的发展紧紧依托于每一个历史阶段的社会现实，④”信赖利益保护原则之所以发展的这么迅猛，就是因为行政民主化的潮流影响的“政府——公民”关系结构。受这一潮流影响，我国在新世纪之初也引进了这一原则，只不过我国法律并没有把它确立为行政法的基本原则，而是作为基本精神体现在行政法中。

（二）信赖保护原则的适用条件

对于信赖利益保护原则需要满足一下条件：①

1.信赖基础。此为该原则的基本构成要件，即行政相对人究竟信赖什么？信赖基础就是行政主体的行政行为。行政相对人正是因为信赖行政行为能为自己带来一定的利益或损害，才作为或不作为。因此，行政主体制定行政法规、规章和政策，进行行政指导、实施行政处罚、行政征收、行政征用和行政确认等行政行为，均应是行政相对人信赖的客体。

2.信赖表现。信赖行为的稳定性是维持行政相对人对行政主体信任的根本。而信赖表现则是指行政相对人基于法的安定性原则信赖行政行为不会轻易变动，并据此作为或不作为。当然，信赖基础与信赖表现之间必须存在因果关系，信赖基础是信赖表现存在的前提条件，

3.信赖值得保护。这是指行政相对人因行政行为的变动遭受损害时，必须在本身无重大过错时，才能依据该原则主张赔偿或补偿。如因行政相对人自己的过错，造成违法行政行为的做出，或者明知或因重大过失而不知行政行为违法，则不能适用该原则。

三、信赖保护原则对建设法治政府的影响

（一）信赖利益保护原则确立了平等的“官——民”关系

从法律地位上来划分，法律关系分为平等法律关系和隶属型法律关系。传统认为行政机关和行政相对人是典型的隶属型法律关系，在这种观念的主导下，行政机关和行政相对人会被分为对立的关系。而大法学家卢梭则将行政主体视为“比例中项”，卢梭认为主权者和臣民是通过行政体连接在一起的，即主权者，行政体，臣民。行政机关只是在国家机关中起到上传下达的作用，尽管行政机关是代表了国家统治阶级的意志，但是其职能是对宪法规定的各项行政事务进行管理，是国家机构的重要组成部分。“而信赖利益保护原则将地位的天平偏向行政相对人一边，其主旨就是要保护公民对政府的信赖利益，信赖利益保护原则触发了行政相对人的利益主张权”②，行政相对人基于信赖而产生的利益当然是利益的一种，当这种利益受到行政机关的侵害时就可以据此主张利益的权力，另外信赖保护原则约束了行政机关恣意更改的行为，从而限制了行政机关庞大的权力。

（二）信赖利益保护原则有利于政府的科学决策

信赖保护观念无论是在公法还是私法上都及其重要，是维护社会秩序的基础。随着社会的发展和分工，人们为了有效地进行经济交易、安排生活，就必须对政府部分有起码的信任，行政机关也应该给行政相对人基本的信赖感。而公民信赖感的获得来自于政府部门合理且说一不二的政策、规则和惯例等，行政机关要想被信任起码不能够朝令夕改。因此，这就形成了一种倒逼机制——行政机关为了赢得公民的信任度就要制定出没有瑕疵，不会出现违反原则问题的方针和政策，降低撤销和更改政策所引发的公民信赖利益的频度，使得公民的信赖利益减少被侵犯的可能。行政机关为了保护公民的信赖利益，在做出决定时就会三思而后行，认真、仔细的出台相关的决策，从而有助于法治政府的建设。

（三）信赖利益保护原则有利于激发民众参政议政的热情

如前所述，信赖利益保护原则的目的就是维护社会法律秩序的稳定性和保护公民的信赖利益。如韦伯指出的，“法律的稳定性是资本主义经济理性交易的前提，人们的政治行为就如同经济行为只有在行为人可以依赖什么东西的时候才能够得以实施。③”信赖利益保护原则对公民地位和行政主体威信的提高，大大激发了公民参与行政的热情。首先，信赖利益保护原则保障了公民的基本权力，这使得公民的基本权利有了行政法的保护，公民在参与行政的过程中没有后顾之忧；其次，公民可以行政机关是否违反信赖保护原则来检验行政机关的行政行为，行政机关在制定政策的时候难免会有瑕疵，如果这一瑕疵不能被及时的发现和纠正就会触犯一些人的利益，而发现后的撤销和更改又会触犯另一些人的利益，所以，公民为了自身利益的考虑，在相关政策出台前会积极地参政议政以保护自己的合法权益；最后，信赖利益保护原则顺应了新时期的民主化的思潮，符合十八届四中全会提倡的依法执政、依法行政的精神，提高了公民参政议政的法律意识。

（四）信赖利益保护原则有利于司法机关对行政机关的监督

依宪治国，建设社会主义法治国家的核心就是限制权力，在我国的政治体制中，行政权是最容易和最直接与公民、法人发生矛盾的权力。而行政法的核心就是行政权，行政机关迅速有效的实施行政行为就是依靠强大的行政权。按照法律羁束的程度，行政权可以分为羁束型行政权和自由裁量型行政权，前者规定了行政权的范围、条件和程序，后者赋予了行政主体按照自己意愿行使行政行为的自由权利。“对行政法强大权力的规制是依法治国的本质要求，而行政法信赖利益保护原则不仅规制羁束性行政权，更规制了自由裁量性行政权④”。

信赖保护原则是从立法层面限定了行政权的权力，对这精神的实现则还需法院的司法审查。当前法院制约行政自由裁量权，将个别行政自由裁量权推入法制轨道的唯一方式就是依据和运用信赖保护原则审理和执行涉及信赖利益保护的行政案件。信赖利益保护原则虽然是行政法中的一项基本原则，它制约了政府的庞大的行政权力，但是另一方面，行政机关又必须按照自己认为最好的方式行使行政权力，此就出现了行政裁量权和信赖保护原则之间的冲突。一旦有需要更改和撤销的行政行为，行政机关可以借助行政裁量权的力量进行干涉。另外，行政机关也不会主动给自己按一个“紧箍咒”来制约自己的权力。因此，对信赖利益的保护必须借助司法机关的干预，相反，司法机关的关注又会增强对行政机关的监督。

1.程序性保护为司法机关的介入提供具体的操作标准

对信赖利益的程序性保护，就是司法机关要求行政主体在改变先前的承诺或政策时，应当给已经产生合法预期的相对人提供最基本的程序保障。美国学者弗里德曼说：“感到程序上的合法性最终导致实质上赞同规则或我们所谓的信任。①”也就是说，只有按照法定程序所做的行政行为，行政相对人才能对该行为所设定的权利义务表示信服。行政程序是行政主体在相对人的合作下作成、变更或消灭有效行政行为所必须遵守的，由相互衔接的先后阶段所组成的法律程序。行政程序对信任有直接的保护作用，行政程序有利于培植行政主体的信任意识。完备的行政程序要求健全各种行政程序制度，如告知制度、期间制度和回避制度以及听证制度。行政主体履行程序上的诚实义务，主要目的就是使自己的实体意思表示得到对方的信任。比如，行政主体只有遵守回避、顺序、听证等程序规则，才能表明自己所作出的实体意思表达的诚意。而一旦这样的程序没有被启动或者对方的意思表示不具有诚实性那就破坏信赖利益保护原则，就意味着对信任关系的破坏，相应地，司法机关就可以据此对行政机关开展司法审查。

2.实体保护是司法机关直接保护信赖利益的救济方式

在行政法上，信任的实体保护则是通过行政行为的确定力原理来实现的。②行政行为是一种意思表示，一种承诺。信守承诺是社会生活的必然要求，任意的改变承诺将会破坏利益的恒定性，导致权利义务的不稳定状态。所以行政机关的承诺一经做出就必须遵守自己的承诺而不得随意变更。在特定条件下，即使行政行为违法，但该行政行为使得行政相对人产生了信赖利益，也不能任意的撤销和更改。行政主体任意改变自己的诺言，是对自己诚实义务的违反，是对信赖关系的破坏，就应该承担相应的法律责任。而这里承诺是指行政主体的最终承诺，是基于相应的法律根据和事实根据所设定的实质性的权利义务，否则就不具有确定力。

如果行政机关不愿遵守承诺，那么法院就可以直接支持原告获得其信赖利益，要求行政机关不得改变，必须继续执行原先的承诺或政策。“之所以考虑实体性保护，一方面是由于程序性保护有时会因为成本过高和耗时而变得不可行，另一方面，单单从程序上保护行政相对人的信赖利益似乎还不够充分。③”

四、对信赖保护原则的思考

上文考察了信赖保护原则对建设法治政府的作用，着重从行政机关和行政相对人的关系、行政机关的自身原因、行政相对人的方面和司法机关方面分析了信赖利益保护原则对法治政府的影响。总的来说，信赖利益保护原则维护了社会生活中的法律秩序，它从多个方面将行政机关纳入到大家的监督之中，使得行政机关不能以大欺小、谨慎制定政策、不得随意变更和撤销其承诺，这大大提高了政府的信誉度。

但是在我国的政治体制下对引进和运用信赖保护原则还有不少的问题：

1.信赖保护原则要求增加司法机关对行政机关的干预会不会违反我国的政治体制？

西方国家实行的是三权分立的政治体制，立法机关、行政机关、司法机关三者之间互相牵制、互相监督。在这样的体制下，司法机关对行政机关的干预是理所应当和常有的事。但是，我国实行的是人民代表大会制度，其他国家机关都由人大产生，对人大负责。更为奇怪的是我国的司法机关还依附在行政机关中，最重要的表现就是司法机关的财政经费来自行政机关的拨付。这就造成了司法机关在形式上对行政机关没有明显的干预权，在事实上也不敢对行政机关干涉。而信赖保护原则要求增加司法机关对行政机关的干涉会不会造成对司法机关的“赶鸭子上架”呢？十八届四中全会以来，我国政府立志要建设成法治政府、服务政府，这一目标的实现离不开公民对政府的信任，从法律上来说，政府的行政行为就是一种承诺，政府想要立信就必须严格遵守承诺。但是这始终是一种“自律”，所以信赖保护原则要求司法机关对行政机关的干涉，对于行政机关的不诚信行为要判决作出更改。这也是符合我国宪法要求的，更不会偏离我国的政治体制。

2.比例原则是否可以覆盖信赖保护原则

行政法中有几大原则，其中比例原则就是指“行政主体在实施行政行为时，必须基于该行政行为的必要性，权衡行政目的和行政相对人的利益，且应当对相对人的利益损害降到最低。④”这一原则也是保护行政相对人的利益，有些学者认为这跟信赖保护原则很相似，为了避免累赘和重复，应该把信赖保护原则归入比例原则中。笔者认为这样的看法不妥：首先，比例原则是保护行政相对人的合法利益，这一利益的范围很广，而信赖保护原则的利益主要是信赖利益，这是一种合法预期；其次，比例原则是对行政目的和行政相对人利益的权衡，然后做出的最合理的决定，而信赖保护原则是主要考虑行政决定的稳定性，不能朝令夕改；最后，比例原则主要是侧重保护行政机关或者公共利益，而信赖保护原则主要侧重保护个人的利益，除非有重大的公共利益。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：陈玉荣〕