新加坡依法治国经验及其对我国的借鉴意义

2016-03-04鞠华

理论月刊 2016年4期

关键词：法治社会依法治国新加坡

□鞠华

（北京印刷学院，北京102600）

新加坡依法治国经验及其对我国的借鉴意义

□鞠华

（北京印刷学院，北京102600）

［摘要］新加坡高度重视依法治国，通过坚持法律至上、普及共同价值观、建设法治社会、健全廉政机制、改进法制模式，在全社会培养出浓厚的法治精神和氛围。其依法治国的经验对我国全面推进依法治国具有宝贵借鉴意义：坚持从国情出发走中国特色社会主义法治道路、以依宪治国为基础稳步推进依法治国、围绕法治建设的重点环节全面推进依法治国、切实提高党员领导干部推进依法治国的意识和能力、以依法执政为保障全面推进依法治国等。

［关键词］新加坡；依法治国；法律至上；廉政机制；法治社会

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.04.033

对于一个国家和一个执政党来说，执政机制的核心内容是执政党对国家立法、司法和行政体系的作用和影响，实施依法治国、加强法治建设是执政建设题中应有之义。新加坡是一个岛国，面积狭小，资源匮乏，是一个由多元种族宗教关系和多样的语言文化组成的社会。新加坡并非一党制国家，而是实行普选制的政党制度。除了人民行动党外，还先后产生了22个其他政党，但在现实中，新加坡实施的是“一党执政体系”。自1959年以来，经过多次选举，新加坡人民行动党在国会议席中始终占据绝对优势，执政地位从未发生动摇，成为事实上的“一党制”。人民行动党执政的成功之道就在于主要抓住三大法宝，即“法律、经济与教育”，尤其是长期以来一直重视依法治国。上台之初，面对殖民主义留下的烂摊子和民主化浪潮的冲击，万弊丛生，百端待举，人民行动党政府果断确立了依法治国执政理念，建设法治社会，在不长的时间里，将新加坡成功打造成为一个经济繁荣、法制健全、社会稳定的法治国家，也以实际成效否定了西方关于“实现法治只有实行多党制”论调，深得人民信任。

中国共产党一贯有参照和借鉴他党他国先进经验的优良传统，新加坡则是中国改革开放的总设计师邓小平点名要求借鉴的国家。我国之所以重视借鉴新加坡经验，固然因为其经济腾飞、社会稳定、人民安居的骄人成绩，也因为两国都是华人（或华人为主）社会，汉语（华语）是两国的主要语言，文化习俗和价值观念等社会人文背景相近，文化同源，同处于儒家文化圈的影响下；同处于经济蓬勃发展的东亚地区且保持了较高发展速度；两党都是长期执政党，已经连续执政半个多世纪，并且都始终保持了廉洁和活力。相对西方两党制或多党制的轮流执政模式，相对一些长期执政的共产党丧失政权的局势，新加坡在依法治国方面的经验做法，很值得中国共产党作参照与借鉴。1992年2月，邓小平在南方视察时指出，“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应该借鉴他们的经验，而且比他们做得更好。”［1］(P378)这个谈话，包含着要借鉴新加坡经验的期望。要认真借鉴新加坡“管得严”的经验，就需要正确把握“管得严”的内涵，全面推进依法治国。李光耀回忆，1993年7月，时任中国全国人大常委会委员长的乔石率团“到新加坡来参考我们的法律”，“他们对我们的法律制度很感兴趣。”［2］(P723)有学者评论说，中国改革开放30多年历程也证明：新加坡治国理政的经验做法为中国改革开放提供了宝贵借鉴。［3］

1　新加坡依法治国的经验分析

新加坡把依法治国作为治国重要方略，坚持法律至上，健全法制体系，形成了中西方法治传统完美结合、国家治理与社会规制有效兼顾的法治模式，法律规范不断完善，法治理念深入人心，在法治宣扬、从严反腐和社会管理方面都积累了丰富的经验，取得了显著的成效，法治理念深深地融入到新加坡社会中，并内化为新加坡人的一种价值观念和行为习惯。

1.1强调法律至上理念，健全法制体系

新加坡人民行动党坚信：和谐社会是自由与秩序的良好结合，要维持社会的稳定，首先必须在全社会营造一种公平环境，法律应是秩序的先锋。李光耀强调，“在一个稳定的既成社会里，法律看来是秩序的先锋，有好的法律，才会产生良好的秩序。”［4］(P320)为此，人民行动党政府采取种种措施健全法制体系。一是遵循“拿来主义”、实用第一原则，在法律制定方面全盘继承英式法治，并加以创新，不断完善立法完备，建成了一个在全世界都堪称先进的法律体系。新加坡现行法律有400多种，严密的法网覆盖了社会经济生活的各个方面，大到政府体制、经济管理、公民权利和义务，小到旅店经营、车辆停放等都有法可依、有章可循。二是强调法律的权威性和公众性，把法律放在最高权威地位，规定任何个人或组织都不能凌驾于法律之上，坚持法律面前人人平等，决不徇情枉法，决不屈服压力，党的高层领导更是带头执法、守法、护法，用表率作用彰显法律面前人人平等。1995年，吴作栋下令金融管理局调查李光耀家庭两处房产的购买过程，并在国会公开事实真相，表明房产购买的折扣符合市场惯例。李光耀在国会就此发言说：“有关当局能调查我并针对我的行为提出报告，证明了我所定下的制度是无私和有效的，这次事件也再次证明没有人可以枉法。”［5］(P197)新加坡也由此在全社会培养出了一种法治精神和理念：法律面前人人平等，法律之内人人自由，法律之外没有民主，法律之上没有权威。

1.2普及共同价值观，强化法治精神

随着西方文化、价值观的冲击和消费时代的到来，新加坡年轻一代的传统价值观日渐式微，个人主义日趋严重。李光耀强调，“如果我们不能让孩子清楚认识基本的价值观，知道什么是对是错，是好是坏，是应该还是不应该，要不然就会受到处罚，我们将无法把孩子培养成人”。［6］1991年1月15日，新加坡国会通过了人民行动党倡导、政府提出的“共同价值观”，其内容包括：国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；社会关怀，尊重个人；协商共识，避免冲突；种族和谐，宗教宽容。这种价值观是一种求同存异的结果，不包含政治价值观、不包含任何宗教价值观念、不等于儒家价值观或其他任何一种宗教价值观，具有很大灵活性，有助于把全体新加坡人团结一致，同呼吸，共命运。一经提出，在社会产生了很大的反响，获得了广泛的社会支持，即使反对党也没有提出任何异议，对于凝聚社会人心、提升政府威望意义重大。新加坡政府确定共同价值观为全社会必须遵守的基本准则和价值理念，引领社会成员树立强烈的国家意识、法治意识。上至国家立法，下至平民百姓，包括政府及各类媒体均不得触犯这个基本准则，否则将面临严厉处罚。通过共同价值观的构建和普及，进一步引导人们强化法治精神，养成守法习惯。

1.3创新社会管理，建设法治社会

李光耀认为，在西方，随心所欲的个人权利大为扩张，已到了以破坏社会秩序为代价的地步。相反，在东方，主要的目标是拥有一个有秩序的社会。“只有在秩序已经确立，条例能够施行的时候，才有可能依照预先确定的法律条规，制定国民与国民之间，以及国家与国家之间的人际关系原则。”［7］(P320)为此，新加坡政府致力于打造“小政府、大社会”的社会管理格局，坚持与时并进，健全组织，优化载体，创新管理，实现社会管理法律规范不断完善，法治理念深入人心。新加坡法治管理的范围非常广泛，从政府管理、商业往来到旅店管理、交通规则等方面，几乎无所不包，至今国家法律中保持有鞭刑、绞刑等似乎不“人道”的法制条款，严刑峻法人人平等，外国游客、本国公民悉数管理而不管外界评论。在社会管理法规中，涉及劳资最主要的法律是《雇佣法令》，对资方雇佣权限和工人权利义务都做了规定，如职工的有薪假期、卫生条件、安全操作规程等都有具体而明确的规定。其他社会管理法规还有工业关系法令、职工纠纷法令，工伤赔偿法令、退休年龄法令等。这些法规为社会管理提供了保障，也在经济、文化、教育等领域发挥了显著功能，也由此使得新加坡社会长期保持了治安良好、社会稳定、人民安居乐业。

1.4从严治党反贪，健全廉政机制

人民行动党刚成立时就提出“打倒贪污”的口号，把党旗的基本色调定为白色，象征廉洁，每次党代会党员一律着白衣白裤，以表达始终保持清正廉洁的决心。李光耀等高官以身作则，不图私利，为其他官员树立榜样。李光耀说，“没有一个国家的政治体制能免于腐败，最重要的是核心领导没有贪污腐败，贪污问题就能逐步解决。”［8］“新加坡的生存，全赖政府部长和高级官员的廉洁和效率”［9］(P156)公务员高薪政策虽然有防腐的目的，但养廉最主要靠的还是体制。为防范和杜绝腐败，新加坡制定了严格的廉政机制，成立了由总理直接领导的贪污调查局（也称“反贪局”），对公务员进行有效监督。反贪局的权力十分广泛，可以在没有逮捕证的情况下，拘捕涉嫌贪污受贿的嫌疑犯，有权没收贪污犯罪的全部贿赃。由于该党反贪立场坚定，措施得力，采取了道德教育、制度规范、法律惩处、高薪养廉、舆论监督、领袖以身作则等一系列措施多管齐下，建设了一个廉洁的取信于民的政党，在党内营造一种浓厚的“以贪为耻”的氛围，大部分党员都能自觉用权，成功地避免了因集权和缺少监督而引发的滥用权力及腐败问题。新加坡现在是若干世界组织机构和普遍公认的亚洲最清廉的国家，这也是新加坡应对危机的重要保障之一。李光耀说，“新加坡没有贪污和朋党主义，所以我们能够比较从容地应付金融危机”［10］(P196)

1.5坚持与时并进，改进法治模式

新加坡人民行动党对中国共产党提出的“与时俱进”十分赞赏，他们的叫法是“与时并进”。政府围绕法治做了一系列改革。在司法制度方面，废除陪审团制度、坚持司法独立等，提升司法公信力。对国家立法程序作了科学设计，先由政府向国会提交法案，在内阁中取得一致意见后向国会提出，国会经过三次和委员会审议后才正式通过。在选举体制方面，完善民主选举法令。1991年l月，通过了“民选总统法令”，规定政府如果要从财政预算取得拨款，必须在国会通过拨款法案。民选总统有权批准或否决这些法案。针对华人群体在重要节日燃放爆竹酿成火灾和伤亡事故，政府于是制定了禁燃爆竹的条例，规定违者将受到严重处罚，果断推翻了这一古老传统。李光耀认为，“如果不严厉禁止，人们必然遭到痛苦的教训。”［11］(P343)此外，政府还设立了减少浪费委员会，推行节约运动，加强政府内部节约美德教育，以达到节约精简、善用拨款的目标，显示了一种自我审核和自我调节的精神。为防止社区分化和族群隔离，政府规定每个小区不得形成单一族群的聚居点，出售房屋时要按一定比例出售给各族居民。在新加坡政府的努力下，法治体制和策略法规不断创新，也由此形成了一整套科学完备、系统严格的执法机制和执法程序。

正因为新加坡对依法治国的坚持和建设，使得新加坡因其高度法治化而为世人所称道，成为世人眼中的法治社会典型。新加坡人民都信心十足，认为个人的生命和财产有所保障，对政府充满信任。尽管一些西方国家对新加坡民主状况颇多微词，但对其法治成就却难提出大的质疑。国际管理与发展研究院《1997年世界竞争力年报》把新加坡选为最安全的国家。

2　新加坡依法治国对我国全面推进依法治国的启示

李光耀指出，“在中国的治理问题中，最主要的问题之一就是缺少法治。”［12］(P13)当前我国改革已进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现在：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在；关系人民群众切实利益的执法司法问题还比较突出；一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。习近平强调，“对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”［13］(P137)依法治国因此在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。他山之石，可以攻玉。新加坡依法治国方面的经验做法，对我国当前和今后全面推进依法治国有着重要的借鉴意义。当然，这种借鉴也不能是简单意义上的效仿或模仿，而是结合国情，在依法治国理念和某些具体做法上的参照或吸纳。要把这种借鉴建立在解决我国当前法治建设的突出问题上来，有的放矢，全面提高我国依法治国水平，提高党的治国理政能力。这种借鉴意义主要体现如下:

2.1坚持从国情出发走中国特色社会主义法治道路

新加坡继承英式法治的同时，又根据本国国情加以创新，从而形成了有新加坡特色的依法治国模式。全面实施依法治国，既要适当借鉴国外法治的有益经验，但又不能照搬外国法治理念和模式，而必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。对此，习近平强调，全面推进依法治国要“立足我国国情，从实际出发，坚持走中国特色社会主义法治道路，既与时俱进、体现时代精神，又不照抄照搬别国模式。”［14］中国特色社会主义道路、理论体系、制度是全面推进依法治国的根本遵循。必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，总结和运用党领导人民实行法治的成功经验，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。要更好地发挥法治的引领和规范作用，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。要坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，为实现“两个一百年”的奋斗目标和中国梦提供有力的法治保障。

2.2坚持以依宪治国为基础全面推进依法治国

依宪治国是全面推进依法治国战略布局的基石，对依法治国具有极端重要性。新加坡十分注重宪法在法治中的基础地位。李光耀强调，“宪法的权利和特权，并不在于为政治家的利益而服务，或是为他们的奇想服务”，“它们的作用是为人民的利益而服务，确保人民的生存和福利”。［15］(P341)习近平强调，“宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”［16］(P138)但由于各种原因，我国距离形成全民遵守宪法、保证宪法实施的目标还有一定距离。在实践中，存在“违法有后果、违宪无所谓”的现象。党的十八届四中全会强调，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”首先，要确立宪法权威。没有对宪法的敬畏，就不会有对法律的尊重，也不会有法治权威，依法治国就无从谈起。其次，要坚持党的领导。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持依宪治国，就是坚持党的领导，是党的领导、人家当家作主、依法治国三者有机统一的最佳实现形式。再次，要加强宪法实施。“宪法的生命力在于实施，宪法的权威也在于实施。”［17］(P138)依宪治国，需不断健全宪法实施和监督制度，健全宪法解释程序机制，为全面推进依法治国提供根本保障。

2.3坚持以依法执政为保障全面推进依法治国

依法执政是现代民主政治的重要基石，也是民主政治建设的必然要求。新加坡依法执政主要表现为人民行动党的高层带头执法、守法、护法，党指导政府和国会主动立法，建立用权力制约权力的制度的制衡力和立法严明的执法力。在我国，一些政府部门和干部在政府权力运用中，审批权力过大，审批环节过多，权力运用不透明，缺乏对权力运用的监督制约，极易产生腐败。2002年党的十六提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，［18］(P39)这是党首次提出“依法执政”概念。党的十七大进一步强调，“党依法执政，在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。政府要依法执政，建设法治政府，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。［19］(P25)习近平强调，“我们党是执政党，坚持依法执政，对全面推进依法治国具有重大作用。”［20］(P146)要达到依法治国目的，关键要做好依法执政。第一，调整好党与法律的关系，加强党对立法工作的领导，坚持党在宪法和法律的范围内活动，带头维护宪法和法律权威，改革和完善决策机制和民主监督机制，督促、支持和保证国家机关依法行使职权，这是提高依法执政水平的关键。第二，改革和完善党的执政方式，理顺党政关系。既要保证党委的核心作用，保证党的路线、方针、政策的贯彻实施，又要充分发挥人大、政府、政协及其他方面的职能作用，防止以党代政、以言代法。第三，正确处理坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的辩证关系。理顺党的领导与人民当家作主、党的领导与依法执政、人民当家作主与依法治国的关系，使人民的意志、党的主张通过法定程序上升为国家意志。

2.4围绕法治建设的重点环节全面推进依法治国

依法治国是一项庞大复杂的系统工程，需要整体规划、突出重点、统一实施、狠抓落实，围绕法治建设重点环节全面推进。第一，坚持科学立法，实现“三个转变”，这是全面推进依法治国的前提条件。针对我国现有一些法律制度与人民群众的切身利益还存在直接的矛盾和抵触的问题，要适应新形势，依照民意优化立法程序，提高立法质量，推动立法从主要服务于经济增长的速度、总量和规模向更加注重服务于经济发展的效益、质量和方式转变，从主要进行有关经济调节和市场监管的立法向更加注重有关社会管理和公共服务的立法，从主要强调立法的数量和速度向更加注重立法的质量和效果转变，切实增强法律法规的科学性、针对性和有效性。第二，推进依法行政，建成法治政府，这是全面推进依法治国的中心环节。党的十八大强调，“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”，［21］(P22)到2020年实现“法治政府基本建成”的目标。针对一些行政机关存在“公式化”、“口号化”、“实用化”的倾向，要围绕行政决策、行政执法、行政公开、行政权力监督、行政化解矛盾纠纷等主要环节，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的现代法治政府。第三，深化司法改革，不断提高司法公信力，这是全面推进依法治国的重要保障。要优化司法职权配置，严格规范司法行为，加强司法队伍建设，推进司法公正和司法公开，切实维护司法公信力。第四，强化法制教育，弘扬法治精神，这是全面推进依法治国的持久动力。坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合，培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的文明道德风尚，形成依法维护权利、自觉履行义务的现代公民意识。

2.5切实提高领导干部推进依法治国的意识和能力

新加坡政府和党的领导人用表率作用彰显法律面前人人平等，以法反贪，以贪为耻，以良好的法治意识和能力赢得人心。毛泽东说过，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。［22］(P526)同样，全面推进依法治国，关键在于领导干部领导立法，带头守法，保证执法。针对一些领导干部习惯于靠传统的人治、政策、行政命令等方式开展工作的问题，党的十八大强调，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”［23］(P22)习近平强调，“各级领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”［24］（P142）第一，认真学习宪法和法律，真正尊崇宪法和法律，做学法、尊法、守法的榜样。第二，提高法治思维水平和能力，想问题、作决策、办事情，必须时刻牢记人民授权和职权法定、严格遵循法律规则和法定程序、切实保护人民权利和尊重保障人权、坚持法律面前人人平等，并自觉接受监督和承担法律责任。第三，善于运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，把政治领导和执政活动置于社会主义法治轨道，做遵守法律、执行法律、维护法律的模范。坚决纠正把法治与改革发展稳定对立起来，认为依法办事束缚手脚、妨碍改革、阻碍发展、影响维稳的不正确观念和做法，真正以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，使改革发展稳定进程与法治建设进程相统一、相协调。第四，加强对权力运行的制约和监督，加快建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，强化权力的内部制约和外部监督，促进权力规范行使。

总之，全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。全面建成小康社会，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。面对新形势新任务，我们要高举中国特色社会主义伟大旗帜，借鉴包括新加坡在内的世界各国的先进经验，全面准确贯彻党的十八届四中全会精神，积极投身全面推进依法治国伟大实践，开拓进取，扎实工作，为建设法治中国而奋斗!

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