协作性公共管理的兴起背景、逻辑基点与局限反思

□韩兆坤

（吉林大学行政学院，吉林长春130000）



协作性公共管理的兴起背景、逻辑基点与局限反思

□韩兆坤

（吉林大学行政学院，吉林长春130000）

［摘要］协作性公共管理的兴起，是伴随着对过去公共行政改革所带来的碎片化和民主匮乏问题进行反思和改进的结果，它的产生绝非偶然，信息化、跨区域跨部门问题的大量出现以及社会力量的强劲发展都是其形成的客观时代基础；对于边界问题的研究可视为对协作性公共管理研究的逻辑基点，从主体层面看主要包含使命、资源、能力、职责和责任五个隐含在组织之中的隐形因素，从客体角度则主要源于区域的划分；尽管协作性公共管理在一定范围内十分有效，但仍存在着独立性、平等性、身份、成本、责任等方面的局限性。

［关键词］协作性公共管理；行政改革；责任困境；冲突管理

［DOI编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.04.016

在公共问题愈加复杂化和多元社会主体蓬勃发展的背景下，如何提高公共管理的有效性和治理水平，一直是管理学界热衷讨论的话题。由于所涉及的问题往往跨区域、跨领域，与之关联的主体也遍布各公私组织或部门，这使得管理者和相关主体处于比以往更艰难、更复杂的境地之中。面对这种情况，改变过去传统单一的行政主导的管理机制，建构一种更高效的部门间协作机制显得尤为迫切与重要。而协作性公共管理（Collaborative Public Management）正是对这种需求最切实际的一种理论探索，为我们探索公共管理实践推开了一扇崭新窗口。

1　协作性公共管理兴起的时代背景

协作性公共管理的形成发展不是一个偶发性事件，它的兴起有着深刻的时代现实背景。一方面源于公共管理亟需在实践上突破和改变过去传统封闭的官僚制行政理念和尊崇分权竞争的新公共管理思维范式，另一方面则是迎合社会变迁的客观回应。

1.1行政改革呈现的碎片化与缺失的民主

美国早期公共行政学家、美国总统威尔逊就曾经说过，公共管理学研究的目的，首先就是要帮助揭示什么事情是政府可以做并且做得好的，再就是寻找能够将这些政府该做的事以最大的效率和最少的经费和精力来做好的方法。［1］（P23-24）很显然，新公共管理所推崇的“管理主义”和“市场哲学”无法摒弃其精神内核带来的碎片化与民主性缺失这类副作用，在没有明确究竟该做什么而且能够做得更好，就盲目追求效率最大化和成本最优使得新公共管理险失了“公共性”与“民主性”的政府初衷。

皮埃尔·卡蓝默曾说过：“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。”［2］（P11）传统单中心治理的官僚组织机构实体的建构依赖于程序、规则以及层级化的架构，僵化和反应迟缓的特性引发了新公共管理对于原有政府系统分权化的改革应对措施，竞争性举措的融入尽管在一定时期内带来了效率的提升，随之而来的利益保护和结构分裂却像梦魇一样无法避免。各自为政、部门保护、重复建设、资源浪费成为新公共管理高效化改革带来的副产品。在局部利益的驱动下，政府更愿意选择在机构内部、部门内部甚至区域内部消化自我优势，原有的官僚结构被割裂开来，进而形成呈现出碎片化特征的分裂单元。与碎片化特征相悖的是，当代社会是一个资源跨边界流动与信息的网络化传播的社会，新公共管理这种碎片化特征使得其很难适应跨部门、跨边界协作的发展趋势。

金和斯蒂弗斯（King and Stivers）在《政府属于我们》（1998）一书中曾经提醒我们政府是属于它的公民的。因此，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。但是越来越多的质疑声表达了对于新公共管理的不满：新公共管理中潜在的市场哲学是否具有合法性？其所倡导的效率观、强调市场模式、提倡分权化运动是否对民主价值观和公共利益有真正的促进意义？“新公共管理主义”是否正逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代议制、民主以及宪政精神？“尽管老公共行政是自上而下地追求有效的执行，但是新公共管理则实际上是从侧面寻求有效的执行——即使私人部门进入公共领域，并且是从底部——从其顾客那里寻求有效的执行。”［3］（P82）这就意味着，新公共管理将公民作为顾客进行回应，而回应仅仅被视作是对公民需求最为被动的单向反应。这种对民主价值的忽略也使得新公共管理遇到了其发展的瓶颈。

1.2社会变迁的时代需求

协作性公共管理的产生是迎合社会变迁的时代需求。

其一，信息与通讯技术的推广已经对人类的生活进行了全方位的渗透并使之发生了惊人的改变。信息，作为一种崭新的资源同传统的土地、人力、资本等因素相比较更加彰显了其独特的魅力。信息技术的飞速发展和全面普及也给社会政府管理带来巨大的冲击和极大的挑战，组织间横向沟通与协调的成本被大大降低，该类技术在组织管理控制流程中的广泛运用，有效的保证了组织内部及组织之间有共通和同享的信息环境，提高了部门间合作工作的效率，这些因素使跨部门协作成为可能与必要。“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络构建了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。虽然社会组织的网络形式已存在于其他时空中，新信息技术范式却为其渗透扩展遍及整个社会结构，提供了物质基础。”［4］（P434）

其二，大量跨边界化的现实问题不断涌现促动了协作性公共管理的发展。社会变迁推动了各类跨边界公共问题的产生：“由于各种原因，世界变得越来越不安全。对恐怖分子袭击的担忧对美国、英国和澳大利亚公共部门的改革产生了重要的影响，新西兰担忧的则是生物安全。越来越多的国家开始关注危机事件，如自然灾害，像海啸，或者大范围的流行病，如非典、禽流感。这种担忧使得政府的联系越来越紧密。”［5］（P83-84）正是这些有关环境、安全、卫生等公共议题持续不断的出现在我们的视野之中，加之地域间、组织间、部门间相互依赖性程度不断强化，这使得公共组织及其成员经常在一种比以往更复杂、更困难的组织间安排环境中工作，而很难仅仅依靠传统的拥有单一职能的专门化部门去有效化解这些问题和应付这种全新的治理环境。

其三，公民社会的崛起。“公民社会是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织”。［6］（P16）“公民社会包括在生产力发展的特定阶段中个人社会交往的全部范围……它在与外界建立联系时强调其整体性，对内则强调其组织性。”［7］（P42）它的存在，给不同的利益群体，包括贫困和弱势群体提供了一个表达意愿，诉求权益的平台。而那些最活跃的公民社会组织，即非政府组织，社区组织等，无疑有效放大了少数群体的声音，使他们的利益诉求能够被社会其他利益群体、政府、企业听到、了解并考虑。公民社会运用其所独有的社会权利，有效弥补了由于市场失灵和政府失灵而带来的社会公平公正问题。

2　协作性公共管理的逻辑基点

迈克尔·麦克奎尔曾对协作性公共管理做出如下描述，是指一种在多样化组织结构的运作过程中，能够解决在单一组织中不能解决或者很难解决的问题。［8］（P33）这实际上昭告了这样一个现实，协作性公共管理的相关活动需要面临多元组织间的运作与协调，而这种“组织间”并非简单的部门名称之间的区别，需要我们深入考虑的更重要的潜在问题就是，究竟是什么因素割裂了这些组织或部门？我们联合协作的前提和逻辑起点究竟在哪？带着这些问题，我们需要对“边界”进行进一步的思考。

没有边界的世界是一个混沌的世界，边界的存在对既有事物进行了区分，边界的存在是客观必然的。边界不只是一些“看得到的纯粹界限”，而是组织生活中普遍存在的现象，它们既可能是符号化的也可能是实体化的，所以说边界具有多元化的特征。同边界问题客观存在同时对应的是，传统的内部问题日益外溢和无界化，便捷的交通和高效的信息传导使得跨域边界的行为越来越普及，与此同时，更复杂、更交叉化的社会问题不断涌现。基于这些，对于公共行政的主体和客体而言，边界的存在既是我们进行有效分类行动的基础，又是我们开展联合协作行为的逻辑起点，这些边界既包含实体性质的（物理的）有形界定，又包括社会和心理等方面无形的设定。无论无形的边界还是有形的边界形态都在公共管理专业的关怀视野之中，按照公共行政的主客体我们可以将这些或有形或无形的边界进行如下划分。

2.1基于主体的边界

官僚主义是一个创立边界的机制。劳动力分配、层级、标准化和形式化的原则在部门之间、职位之间、角色之间以及哪些东西可以获得组织批准而哪些东西不可以获得批准之间创立边界……根据其角色的正式定义，即将他们限制在自己正式的责任上，不允许他们涉足其他人的工作……官僚主义边界一个很重要的方面是正是政策和程序允许做的事情和不允许做的事情之间的边界。［9］（P310-312）在这种官僚组织结构机制之中，内含了五种无形的、非实体化却切实影响组织间关系的边界因素［10］（P14-16），分别是使命、资源、能力、责任和问责。

使命：在对组织边界的问题研究中，最重要的就是对组织使命的界定。因为它不仅仅定义了决策者意欲让组织追求何目标，与此同时，它同样限定了组织不能逾越的禁区。在政治体制内，一个组织拥有的使命也就意味着该政府组织做出严缜迅速解决所面临问题的承诺。当然，这一边界因素同样适用于任何非行政类组织。

资源：任务一旦确定也就意味着建立了一种对资源分配利用的格局。资源的配置情况可以为我们判断一个组织能够在多大程度上将承诺的愿景转化为现实提供一种切实可行的依据，掌握了多少资源、资源如何具体分配实际上决定了组织能够触及的最远的工作领域与范围，资源作为基础而存在。在公共行政过程中，政府与社会其他组织之间拥有资源差别形成的界线，限定了政府应有的规模，以及多少私人资源应该用于公共目的。

能力：当一个组织拥有了资源，也就意味着其可以根据资源来获取完成使命的能力。大部分的组织能力的获取都是通过结构构架来实现，至于如何构架是一个需要反复博弈的过程。古往今来，众多的学者都在探寻政府究竟该如何架构或者如何重组才能最大程度扩展它的能力，而争论的核心就是如何解决官僚组织们所面临的来自各方纵横交错的政治压力以及如何建立能够最优实现组织使命的专家库。

职责：组织内部实际上划分了每个个体成员为实现组织使命而拥有的个人职责。组织必须协调内部所有成员的行动分工有序。在任何一个为达成目标的组织在活动开展的场景之中，确保组织成员明确的职责分工一直是个亘古不变的话题。职责作为边界的一种定义了每个成员的工作内容是什么的同时也定义了什么不需要去做。尤其在公共组织内，许多界限的存在实际上是为了寻求权力的有效制约。官僚机构的确拥有公共行政权力，但是官僚组织内的这些管理者们却没有权力超越法定授权的界线约束。职责作为一种边界的存在，时刻提醒着官员们什么必须做、什么不能做。

责任：这里所要说的责任同前面提到的职责同样重要并且略有区别。职责意味着组织成员要履行职位赋予的要求，而组织成员有义务采取行动完成这些要求并实现一定的结果；而责任更需要行动者有义务确保这些行动被完成后能够达到一定良好的效果，这不仅仅是“份内”工作完成即可，还意味着这些工作被完成所产生的交叉性影响是良性的。正如彼得德鲁克曾经说过：“做正确的事（责任），比正确的做事（职责），更重要”。对于政府组织而言，管理者不仅拥有决策者授权的权力，反过来，他们还要在政治上对决策者的行为负责。

传统的层次管理一直是我们处理社会问题的常规结构机制，但是伴随着社会问题愈加复杂和依赖性增强，这种单纯的纵向管理机制对现实问题的解决效果越来越不尽如人意。与此同时，政府本身也在不断求变，逐渐发展成为越来越复杂的组织体系。另一方面，大量的事实都在证明臃肿错位的结构层次和过多复杂分化的组织部门很难有效保障组织的有效运作，而能力鸿沟的存在也对组织绩效的造成了巨大冲击。可以说，面对越来越复杂、多样的组织间，甚至组织内的横向关系仍然单纯沿用旧有的垂直管理机制越来越不合时宜了。

2.2基于客体的边界

在对边界的研究中，除了“组织”及其内部因素之外，还有一些显而易见的基于我们研究客体的界线划分，比如“区域”。从探讨“区域内经济活动互动的动态过程及经济活动的集中”［11］（P55）的“区域化”（Regionalization），到主张地区均衡、分散发展“区域主义”（Regionalism），再到倡导“多种涵义的区域空间、多层治理的决策方式、多方参与的协调合作机制”［12］（P12）的“新区域主义”（New Regionalism），区域问题始终是学者们思考此类问题的基准点。

区域这一“概念自从古代地理学萌生以来，经过近现代理论的演化推进已经成为一个具有清晰轮廓和明确内涵的科学研究对象，是地理学的核心概念之一。”［13］（P20）在此之后，随着各学科的竞相发展，区域不再作为地理学科专有的研究对象存在，我们在经济学、政治学、社会学、国际关系等学科中同样可以频繁看到这些专业从各自领域对区域问题的研究。而且我们可以得出的结论是，在各学科加入对区域问题研究的过程之后，其原有的自然地理外衣已经基本褪去，在此之上各学科更多强调的是区域在非地理层面上的含义。正如英国学者布鲁斯·卢塞特所描述的，区域“是地理上的临近性、社会和文化相似性、共同的政治态度和政治制度、经济相互依赖等因素的综合。”［14］（P1-13）同样，区域也逐渐被公共管理类学科所关注，从公共管理的视角而言，区域既不同于一个民族国家，也不同于特定的行政区域，而是一个基于行政区划又超越国家和行政区划的综合性概念。［15］（P6）其综合性主要体现在公共管理所面临问题的广泛性，因为无论是经济区域、行政区域、抑或自然区域每个维度都会涉及到公共管理的研究解决对象：其中经济区域划分的主要依据是根据区域经济运行呈现的特点和经济发展中内含的依存度，它是指社会生产力在一定的地域空间范围内运行分布的经济力量的区域组合；行政区域则是政治学专业领域以及传统公共行政学经常使用的概念，它是国家为了行政管理的客观需要，将管辖区域内的领土和居民进行有范围有层次的管理划分而形成的行政管理地域单元；自然区域一般而言是基于资源禀赋、地理条件、自然环境的同质性而天然生成的地域连续体。

所以说，各类“区域”其实是作为边界的存在的另一种重要实体，各类区域间、区域内的协作、协同行为实质上就是跨边界基础上的联合行为。其特殊性体现在是以“区域公共问题”为动因和起点而衍生形成的区域公共管理，这类问题有别于传统的一般性的公共问题，因为区域性本身就意味着存在问题以跨界为基础，同时具有高度依赖与相互渗透性的主要特点。

3　协作性公共管理的反思

从关注到公共管理中的协作现象直至对于协作性公共管理理论的系统研究在西方国家已经开展了数十年之久了。“从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看，协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式，它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。”［16］（P53）协作性公共管理被广泛应用到社会公共管理的各个领域，并且确实在相关领域取得了明显的成效。但仍存在的一个不容忽视的事实是，协作性公共管理也不是包治百病的灵丹妙药，它同样需要我们对其进行客观辩证的审视。

第一，协作性公共管理仍然不可避免的需要依附于传统的机构组织形式。尽管我们一直在研究组织之间、部门之间紧密的相互联系和越来越高的依赖性与原有边界之间难免会存在各种冲突与矛盾，这就导致了这些跨组织、跨边界横向协作关系产生的必然性与合理性。但我们需要明确的重要一点是，这类横向协作关系的产生存在并非是对原有组织等级次序关系的替代，相反，协作关系如果需要更有效的发挥作用必须依赖于原有组织保持有序的等级结构为基础。

第二，协作性公共管理中的网络结构存在着事实上的不平等。网络结构中的各方参与主体各自运转状态实际上是有较大差异的。例如有些可能存在良久并运行良好，而有些却看起来效率低下、经营不善；或许更多的组织则是处于这两种之间的模棱两可的中庸状态。除此之外，基于对参与协作的动机而言也是十分复杂的，因为不排除存在有些参与协作活动的动机是为了搭便车。［17］（P510）另外，尽管协作性管理的运用使得治理行为受到了各种影响，但是有一些现象是我们不能忽视的。在协作性公共管理所依靠的治理网络结构中，来自这些公共行政机构的成员往往会在项目中或是政策中做更多的斡旋，这就导致一些机构成员愈加核心化，而另外一些则无法避免的被边缘化。

第三，协作性公共管理中存在的身份转变难题。协作性公共管理所要求的网络环境倡导参与组织和参与成员相互配合、互相支持、整体性审视视角、更平等的伙伴观念等等，而层级组织结构则需要命令有效上行下达、权力直接控制执行、责任能够清晰界定。这几乎是两种近乎垂直的组织运作思路，那么面对这两种工作情景，组织与组织成员如何自处、如何更具技巧地变换不同的身份角色也将是一个难题。另外需要我们注意的是，组织在参与协作性公共管理相关活动过程中，“协作”与“自治”的边界究竟该如何进行限定？在这一过程中究竟应该让渡多少权力？参与协作的组织还需保持多大的自由度？这些问题同样值得我们继续思考。

第四，协作性公共管理中的协作成本增加问题。信任基础健康架构、多方参与主体步调一致、协作关系被良好捋顺，这是我们进行协作性公共管理活动最期望看到的结果。从信任的达成到行为的有效配合过程中可能出现的协商、磨合、比较、整合、调试、修正每一种行为都会耗费整个系统大量的时间、精力、资源。另外，如果项目进程中单方由于利益的再考量或其他突发原因可能会导致局势变化而中途退出、破坏契约的可能性发生，这样，一则重新对协作格局进行整合会增加成本，二则对原有破裂关系进行修复同样需要追加投入。

第五，协作性公共管理中的冲突管理仍无法回避。不能仅仅为了强调社会网络自组织的优越性而忽略这些理性合作过程中的非理性因素。正如上文提到的“搭便车”、原有组织体制的影响、文化价值结构不同等因素都会对协作活动顺利的开展产生各式影响和干扰。而协作性的网络结构特点客观上要求对于冲突本身的处理不能用原有的上下级权威、命令等简单直线式控制来实现，这就增加了对于协作中冲突问题管理的难度和复杂性。所以说，任何管理中都会存在冲突，协作性公共管理同样无法避免，如何对这些冲突进行有效管理是个不小的难题。

第六，协作性公共管理中的责任困境依然存在。“责任”的落实是公共行政领域中最为常见的问题之一。“在单一组织设置的传统组织结构中，官僚机构会将政策的执行方向和偏好同需要他们的上级权威组织的意志结合起来，这样实际上就能够将单个个体责任和法定责任有效结合起来。”［18］（P147）但是在协作系统中这一更为复杂的网络结构之中，在缺乏有效权威、执行总负责人以及法制监督机制的背景下，我们需要对于网络中的问责问题增加更多的关注。因为“权威漏洞”（leakage of authority）［19］（P198）的存在会加剧网络结构中的责任落实和责任划分问题的产生。在协作性的网络组织结构中由于没有像传统官僚组织中那样单一的权威，所以很可能出现所有人都负责但是没有人负全责或者大家都不负责的情况发生。

参考文献：

［1］WILSON W. The Study of Public Administration ［M］.Chicago :The Dorsey Press，1987.

［2］［法］皮埃尔·卡蓝默.破碎的民主:试论治理的革命［M］.高凌瀚译.北京：生活·读书·新知三联书店，2005.

［3］［美］珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共管服务：服务，而不是掌舵［M］.丁煌译.北京：中国人民大学出版社，2010.

［4］［美］曼纽尔·卡斯特.网络社会的崛起［M］.夏铸九，王志弘等译.北京：社会科学文献出版社，2006.

［5］［挪威］Tom Christensen PerLgrei.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府［J］.张丽娜，袁何俊译.中国行政管理，2006，（9）.

［6］俞可平.中国公民社会研究的若干问题［J］.中共中央党校学报，2007，（6）.

［7］［印］哈斯曼德，默罕默德阿斯夫.善治:以民众为中心的治理［M］.国际行动援助办公室译.北京：知识产权出版社，2007.

［8］Michael McGuire.Collaborative Public Management: Assessing What We Know and How We Know It ［J］.Public Administration Review，2006，66 （Supplement 1 December）.

［9］［英］尼尔·保尔森，托·赫尼斯.组织边界管理多元化观点［M］.佟博等译.北京:经济管理出版社，2005.

［10］Donald F. Kettl. Managing Boundaries in American Administration: The Collaboration Imperative［J］Public Administration Review，2006，66（Supplement 1 December）.

［11］Hettne，Bjorn and Soderbaum，Fredrik.Theorizing the Rise of“Regionness”［J］.New Political Economy，2000，5（3）;Hurrell，Andrew. Regionalism in World Politics:Regional Organization and International Order［M］.Oxford and New York:Oxford University Press，1995.转引自陈勇.新区域主义评析［J］.财经论丛，2005，（6）.

［12］殷为华，沈玉芳，杨万钟.基于新区域主义的我国区域规划转型研究［J］.地域研究与开发，2007，（5）.

［13］王在亮，高英彤.国际政治学中“区域”概念重构及现实考量［J］.太平洋学报，2013，（1）.

［14］Bruce M. Russett，International Regions and the International System: A Study in Political Ecology，［M］.Chicago: Rand Mcnally＆Company，1967.

［15］陈瑞莲.区域公共管理理论与实践研究［M］.北京:中国社会科学出版社，2008.

［16］曾维和.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2012，（1）.

［17］Rosemary O’Leary、Nidhi Vij. Collaborative Public Management :Where Have We Been and Where Are We Going?［J］.The American Review of Public Administration，2012（5）.

［18］Rohr，John A. Ethics for Bureaucrats: An Essay on Law and Virtue［M］.New York: Marcel Dekker，1989.

［19］Bardach，Eugene，and Lesser，Cara. Accountability in Human Services Collaboratives: For What? and For Whom?"［J］.Journal of Public Administration Research and Theory 1996（6）.

责任编辑赵继棠

作者简介：韩兆坤（1981-），女，黑龙江嫩江人，黑龙江大学政府管理学院讲师，吉林大学行政学院博士生。

基金项目：国家社科基金青年项目（15BZZ051）；教育部人文社会科学青年基金项目（13YJCZH253）；黑龙江大学校青年基金项目（QW200932）。

［中图分类号］D63-3

［文献标识码］A

［文章编号］1004-0544（2016）04-0084-05