乡镇撤并背景下深化乡镇体制改革问题研究——基于陕西省镇村综合改革的调查

张 璐

(中共陕西省委党校 经管教研部， 陕西 西安 710061)



乡镇撤并背景下深化乡镇体制改革问题研究
——基于陕西省镇村综合改革的调查

张 璐

(中共陕西省委党校 经管教研部， 陕西 西安 710061)

乡镇撤并可以解决乡镇规模小、分布较分散的问题，是当前我国深化乡镇体制改革的重要内容，也是关系到新型城镇化建设和新农村建设的重大课题。陕西省自2014年起实施镇村综合改革，不仅通过撤并调整了乡镇的规模，而且在此基础上精简了乡镇机构的设置。但是，改革之后出现了群众办事成本增加、综合管理难度大等后续问题，需要通过实施“扩权强镇”政策、加强乡镇干部队伍建设、建设新型农村社区、发展乡镇经济等措施进一步深化乡镇体制改革。

乡镇撤并；乡镇体制改革；镇村综合改革

乡镇政府作为国家政权体系中的基层组织，一方面上联国家，代表上级政府对农民和农村地区实行最直接的治理；另一方面下接农村，代表广大农民的意愿，维护其切身利益。乡镇政府职能的准确定位和有效发挥，直接关系到农村地区的经济发展和社会稳定。尤其是在社会转型期，基层农村所面临的经济社会问题表现出高度的复杂性和不确定性。此时，作为国家治理体系与治理能力现代化的底层微观设计，乡镇治理现代化承担着重要的基础性支撑作用。但是，在压力型体制下，乡镇政府表现出“政权依附者”的状态，实践中出现各种失范行为，已越来越不能适应当前基层社会和市场经济的发展需要[1]。因此，如何在高度复杂和不确定的条件下，进一步深化乡镇体制改革、提升乡镇政府的治理能力，是当前农村改革亟待解决的问题，也是新型城镇化建设和新农村建设的一项重大课题。

一、我国乡镇体制改革方向的研究述评

自20世纪80年代以来，我国先后经历了政社分开、乡镇撤并、村民自治、机构人员精简等一系列乡镇体制改革。这些改革虽然从一定程度上缓解了乡镇体制与市场经济的矛盾，但问题依然存在。尤其是在取消农业税之后，许多乡镇政府财政长期收不抵支，难以履行其社会管理和公共服务的基本职能，无法满足基层农村的多样化需求。因此，迫切需要对乡镇体制实施进一步改革。然而，关于我国乡镇体制进一步改革的方向，学界素有争论，主要存在以下三种不同的观点。

第一种观点主张乡镇自治，认为应该撤销乡镇一级政府，使国家政权退出乡镇领域。杨嵘均指出，因为“乡镇政府机构很难彻底而有效地进行改革”，因此解决矛盾和冲突的办法是实行“乡镇自治”[2]。郑法认为，解决县乡一体化“压力型体制”的根本办法是“‘釜底抽薪’战略，即撤销乡政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级”[3]。于建嵘认为，随着国家对乡村经济依赖性的不断减弱，“实现乡镇自治就应该成为改革的重要目标”[4]。

第二种观点主张将乡镇政府作为县级政府的派出机构，认为应该在保证国家行政职能下沉的前提下，虚化乡镇政府的行政权力。徐勇指出，“乡村治理结构应该进行结构性转换，实行‘县政、乡派、村治’”[5]。贺雪峰等认为，“将农业型乡镇改为县级派出机构乡公所，合情合理，顺理成章”[6]。

第三种观点则主张继续保留乡镇政府，认为可以通过体制改革和创新来提升乡镇政府的治理能力。潘维指出，解决基层政权问题的方法“只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，不是削弱或者取消基层政权”[7]。金太军指出，离开乡镇政府，“农村的社会稳定、经济发展就得不到可靠保障”，“中国后发外生型现代化国家的特质，决定了至少现阶段乡镇的作用无可替代”[8]。

笔者认为，上述第一个观点的实现，必须有两个前提：一是具备民主意识和社会责任感的农民；二是完善的市场制度。显然，对于转型期的中国来说，这两个条件都还不具备。上述第二个观点也不具备可行性，这是因为如果乡镇政府作为县级政府的派出机构，其身份决定它无法再继续充任基层农民的代表，这就割裂了国家联系农村的纽带，破坏了基层民情民意的上传渠道。由此可见，在当前中国，乡镇政府的存在对于调整国家和农村的关系、缓和社会矛盾具有重要意义。因此，上述第三种观点更具有现实可行性，即乡镇政府既不能撤销，也不能弱化其权力，而应该继续保留并深化其体制改革。

二、陕西省镇村综合改革的现状

乡镇规模偏小且分布较分散一直以来都是我国乡镇体制改革所面临的重要问题之一。虽然我国已经开展了几轮大规模的乡镇撤并改革，但这一现象在一定程度上依然存在，并造成了产业和人口集聚度低、行政成本高、基础设施建设水平低、公共服务能力差等诸多问题，制约了农村经济的发展和城镇化的进程。因此，为全面深化农村综合改革，加快推进城乡一体化发展，陕西省委省政府自2014年起，在全省开展以合理调整规模、加快职能转变为主要内容的镇村综合改革。

此次改革的重点任务之一就是乡镇撤并。改革前，陕西省有1216个乡镇，平均面积和平均人口均低于全国平均水平。此次改革要求，关中地区撤并2.5万人且面积100 km2以下的乡镇，陕北地区撤并2万人且面积150 km2以下的乡镇，陕南地区撤并1.5万人且面积100 km2以下的乡镇[9]。改革完成后，全省乡镇数量将减少至1021个，共计减少195个。截至2015年9月，各地市乡镇撤并工作均已取得成效。例如：咸阳市撤并建制镇27个，其中12个改为街道办，全市镇办数净减15个；铜川市共对8个乡镇撤并或改设街道办事处；商洛市建制镇由122个调整为86个、街道办事处由4个增加到12个，减少镇办28个，等等。

此次改革还要求在乡镇规模调整的基础上，进一步精简完善乡镇机构设置。改革后，人口规模在4万～5万的乡镇一般设“五办三站”，即党政办公室、经济发展(市场监督)办公室、社会事务管理办公室、维护稳定办公室、宣传科教文卫办公室、经济综合服务站、社会保障服务站和公用事业服务站。而人口规模相对较小的乡镇则可以适当精简行政管理机构，突出社会服务功能[10]。

三、镇村综合改革中乡镇撤并的后续问题

此次乡镇撤并的重点是一些规模较小的乡镇以及一些小村和空心村。撤并后，乡镇的覆盖面积扩大，可以有效促进农村土地的流转，有助于实现农业生产经营的规模化和现代化，提高土地产出率和劳动生产效率，有助于农村居民改变传统的生产方式，实现收入的增长。撤并过程中对农村居民的集中安置：一方面可以置换出一定数量的土地，节约土地资源；另一方面可以提高农村地区道路、上下水、能源供应等生活基础设施的建设率和利用率。多镇撤并有助于改变农村居民传统的生活方式并提高其生活质量，加快新型城镇化的进程。

乡镇撤并后，乡镇覆盖面积扩大，可以有效促进农村土地的流转。一方面有助于实现农业生产经营的规模化和现代化，提高土地产出率和劳动生产率；另一方面有助于农民摆脱土地束缚，改变传统的生产和生活方式，实现收入的增加，加快新型城镇化进程。但是，笔者通过实地调研发现，此轮乡镇撤并工作还普遍存在以下问题。

(一)乡镇政府权责不一

近年来，乡镇政府的行政职能被逐渐肢解。有经济收费权或行政管理权的财政、税收、国土、工商、公安等部门基本上都实现了人、财、物的条管上挂。除了计生工作外，乡镇政府的独立行政权几乎已经没有。在管理权限愈来愈小的同时，乡镇政府承担的责任却越来越大。除了日常党政工作外，还需要承担辖区内的经济发展、市场监管、公共基础设施建设、社会保障、治安维稳、计划生育、环境保护、精神文明建设等多种职能。此外还经常会有一些突击性、临时性或阶段性的工作。“职责无限大、职权无限小”这一矛盾在乡镇撤并后随着辖区面积的扩大而更加突出。所有工作往往都与考核及奖惩挂钩，令乡镇难以招架。例如，在土地管理工作中，无论是耕地的非法占用，还是砂石的非法开采，乡镇政府都不具备任何处罚权，但辖区内如果出现违法情形，乡镇干部却需要承担相关责任。

此外，乡镇虽然承担的职责多，但财力和财权却十分有限。1994年分税制改革后，各级财权迅速上移，中央财政收入占全国财政收入比重在50%～55%左右。其中，乡镇政府受到很大影响。2005年全面取消农业税后，乡镇的财源进一步萎缩。尤其是在“乡财县管”的体制下，乡镇政府在开展具体工作时更加有心无力。以咸阳市为例，该市大部分乡镇每月仅有2万元左右的财政拨款，维持机构运转都比较困难，再要修建基础设施、发展壮大经济、发展公益事业就显得“杯水车薪”了。

(二)乡镇干部配备不合理

由于当前乡镇干部选配的方式方法和制度机制还存在一些问题，导致乡镇撤并后的进一步发展与干部专业不对口或与自身能力不相适应的矛盾比较突出。乡镇领导中具有社会管理、市场经济、产业发展、法律法规等专业知识的人员严重缺乏；一般干部中具有农业科技、建设规划、畜牧养殖等群众急需的专业技术人员非常缺乏，所学专业与从事工作不对口的问题较为严重；加之近年来新分配到乡镇工作的干部大部分是刚走出校园的应届毕业生，缺乏实际工作经验，尤其是缺乏群众工作经验，推动工作任务落实的能力有待提高。此外，由于乡镇干部工作任务重且流动性差、发展空间小，目前能够留在乡镇机关工作的干部普遍工作积极性不高且年龄严重老化，干部青黄不接的断层现象较为普遍。

(三)群众办事成本增加

乡镇撤并虽然可以降低政府的行政成本，但却会因为政府服务半径的扩大，而在一定程度上提高群众的办事成本。虽然被撤并乡镇都在原政府所在地设置了便民服务中心，但由于不具备相关行政权力，便民服务中心只能受理一些咨询、材料申领等事务，没有能力真正为群众解决问题。尤其是在这次改革中，被撤并的乡镇大多是一些群众居住较分散的偏远地区，群众在办理合疗、低保、户口等事务时，明显感到不便。例如，西安市周至县此次被撤并的辛家寨乡，最南边的行政村与并入的富仁镇政府之间距离长达20公里，群众办事成本大大增加。尤其是在一些地理环境更为复杂的山区，群众收入普遍较低，这种改变无疑加大了他们的生活负担。

(四)综合管理难度加大

乡镇撤并后，乡镇区域覆盖面积增加、人口增多，政府管理服务的范围随之扩大。这种变化使乡镇政府一方面面临新的经济发展矛盾，另一方面面临更加复杂的社会事务性工作。而干部职数的相对减少，使得后续管理服务工作难度加大。以农村治安问题为例，乡镇撤并使得乡镇行政中心发生转移，部分偏远村庄会出现行政空心化现象，这就减弱了对各种违法犯罪行为的震慑力，导致村民纠纷增多。加上部分村干部素质偏低，也给家族势力、非法宗教势力和黑恶势力的渗透创造了可乘之机，给农村治安带来较大隐患。

四、乡镇撤并背景下深化乡镇体制改革的路径

后农业税时期，乡镇政府需要从传统管制型转为现代服务型。这一转变对深化乡镇体制改革、提高其行政效率提出了更加迫切的要求。而此次镇村综合改革虽然是以规模调整为主要内容，但其目的并不是简单的规模调整，而是借乡镇撤并之力实现基层政府的“消肿”减负，以提高乡镇政府的效率。如前所述，单纯的乡镇撤并必然会因为服务半径扩大而造成政府公共服务水平下降、群众办事成本增加等诸多问题。因此，在乡镇撤并的同时，必须进一步深化乡镇体制改革，着力建设起适应农村经济发展的服务型政府，切实打通联系服务群众的“最后一公里”。

(一)实施“扩权强镇”政策

“扩权强镇”改革，也被称作“强镇扩权”，最早出现在广东、浙江、上海、江苏等东部沿海地区。在这些发达省份，一部分乡镇凭借改革先机和区位优势迅速发展，经济总量、人口规模以及城镇化水平甚至赶超欠发达地区的中小城市。此时，原有的行政管理体制成为这些乡镇进一步发展的桎梏，“扩权”成为改革的首选，且得到了认可。因此，有观点认为只有“强镇”才需要“扩权”。笔者认为，乡镇政府权责不一致的现象不仅存在于发达地区、发达乡镇，广大欠发达地区也普遍存在，它们也亟须“扩权强镇”。在这里，“扩权”是路径，“强镇”不再是条件，而是目标。

在此次乡镇撤并中，也应该配合实施“扩权强镇”的政策。首先，应该明确乡镇的事权范围。为了使乡镇政府能够在发展乡镇经济、改善公共服务等方面发挥主导作用，就必须改变现在“条块分割”的矛盾，切实赋予乡镇政府实施社会经济管理的权限。可以采用委托授权、联合执法或直接下放等方式，将县市级政府所掌握的建设规划、社会保障、教育卫生、文化体育等与群众利益密切相关的公共服务职能下放至乡镇政府，还应该“赋予同人口和经济规模相适应”的经济管理及人事权。其次，理顺财权与事权的关系。如果没有相应财权的配合，下放的社会经济管理权也无法发挥作用。因此，必须在坚持统一领导、分级管理的原则下，重新分配县乡两级政府的财政权力。可以在成熟的乡镇建立起一级财政体制，并加快推进，给予乡镇政府与事权配套的财权，实现乡镇政府的权责一致。

(二)加强乡镇干部队伍建设

乡镇是贯彻党在农村各项方针政策的最基层政府，而乡镇干部作为党对农村各项方针政策的直接执行者，处于农村工作的第一线，直接与广大农民打交道，其能力的高低将直接影响和决定农村工作的质量。尤其是乡镇撤并的新形势，对乡镇干部能否更好驾驭农村工作、更好服务群众提出了更高的要求。

一要拓宽干部选拔渠道。在选拔乡镇干部时，要敢于创新，打破干部任用的身份、地域等限制。吸引和鼓励涉农专业技术人才到乡镇工作，并提高乡镇干部的工资待遇，激发他们扎根基层、服务“三农”的工作热情和积极性。要倾向于任用当地干部，可以从村干部甚至农民当中选拔出一批能力强、且对家乡有感情、对工作有热情的优秀分子，充实到乡镇干部的队伍里。要改善干部队伍的年龄结构，选拔一批有知识、素质高、会学习、有潜力的年轻干部，为日后任用打下坚实基础。

二要加强基层干部的培养。一方面可以采用邀请专家讲座、举办培训班以及外出进修等方式培训干部，培训内容既要重视现代农业发展所亟须的科学技术和生产知识，还要重视农村群众工作的方式方法和技巧。另一方面可以开展乡镇干部异地交流活动，选派落后乡镇的干部到先进地区学习发展经验，并选派发达地区、先进乡镇的干部到落后地区推广经验。

三要完善干部考核制度。以往对乡镇干部的考核，过多考虑维稳、计生等指标，不利于调动干部促发展的积极性。今后应改进对乡镇干部的考核方法，将辖区经济发展、社会服务、农民增收、生态保护等指标纳入考核体系，强化干部强镇富民的责任，并依据考核结果对干部实施合理奖惩，实现有效激励。

(三)推进新型农村社区建设

乡镇撤并后，可以通过规划整合自然村，结合救灾扶贫、移民搬迁安置工作，在被撤并乡镇的驻地村、中心村和大村建立新型农村社区，引导农民搬迁居住。新型农村社区的建设，可以有效解决乡镇撤并带来的政府公共服务不均衡、服务半径过大等问题，还可以节约大量土地，并缓解农村剩余劳动力转移给现有城镇带来的资源和环境承载压力。

首先，新型农村社区的建设应基本具备城镇的功能。社区的建筑规划、基础设施建设、教育医疗服务等，都应该与城镇看齐。在社区内设立社区服务中心，整合民政、社保、就业、卫生等社会管理职能和服务资源，强化对农民的服务功能和保障作用。功能健全的新型农村社区不仅能够吸引农民“上楼”居住，还能够吸引外出农民工回乡发展。

其次，新型农村社区的建设还要有扎实的产业基础。农民进入社区居住后，一方面生活成本会有所增加，另一方面很难继续依靠传统农业生产方式维持生活。如果缺乏稳固的产业支撑，不能及时提供就近就业的机会，农民在社区的生活就会因为缺乏必要的物质保障而难以维持，新型社区的可持续发展也会面临挑战。

(四)加快乡镇经济发展

镇村综合改革的最终目的是激发农村发展活力、促进城乡一体化发展。因此，大力发展乡镇经济，促进农业增效和农民增收是改革成功的关键。作为区域经济的最小载体，乡镇经济如果能得到全面可持续发展，农民收入能得到切实提高，那么就可以为解决乡镇撤并而带来的诸多问题提供物质基础。

第一，要推动农业与二、三产业融合发展。结合主体功能区规划及产业布局调整，采用现代化的生产技术和方式，因地制宜，发展特色种植业和养殖业，并向产业链条的下游延伸。大力发展农产品加工业，仓储、运输、特色市场等农产品流通业，休闲、观光、体验等农业旅游业，以及信息、技术、管理、金融、劳务、农机等农业服务业。着力打造农产品区域品牌，提高农业生产的附加值，走出一条绿色、高效、可持续的农业发展之路。

第二，要吸引和鼓励农民工、大学生回乡创业。乡镇政府可对回乡创业实行全程追踪，帮助创业者办理立项、审批、证照等手续，为创业者争取税收、融资、土地使用等优惠政策，并提供基础设施、劳动、技术等全方位服务。有条件的乡镇可以创建工业园区，引导创业者加入并创办相关企业。严格禁止任何部门和人员对创业者及其企业进行不必要的检查和收费，禁止各种形式的吃拿卡要。依法保护创业者的人身财产安全，严厉打击农村黑恶势力的滋扰行为。可以根据创业者或其企业的利税情况、吸纳就业情况等，给予必要的奖励。

[1] 饶静，叶敬忠．税费改革背景下乡镇政权的“政权依附者”角色和行为分析[J]．中国农村观察，2007(4)：38-45．

[2] 杨嵘均．县乡行政管理层级的结构调整与改革路径[J]．南京大学学报：哲学·人文科学·社会科学，2014(3)：147-156．

[3] 郑法．农村改革与公共权力的划分[J]．战略与管理，2000(4)：22-23．

[4] 于建嵘．乡村自治：根据和路径[J]．战略与管理，2002(6)：117-120．

[5] 徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J]．江苏社会科学，2002(2)：27-30．

[6] 贺雪峰，董磊明．农村乡镇建制：存废之间的思考[J]．中国行政管理，2003(6)：18-20．

[7] 潘维．质疑“乡镇行政体制改革”——关于乡村中国的两种思路[J]．开放时代，2004(2)：16-24．

[8] 金太军．推进乡镇改革的对策研究[J]．中国行政管理，2004(10)：64-70．

[9] 关于镇村综合改革的指导意见[S]．中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅，2014-04-26．

[10]薛菁．刍议建立事权与支出责任相适应的财政体制[J]．西安财经学院学报，2014(6)：5-9．

(责任编辑：马红鸽)

Study on the Problems of Deepening Township System Reform in the View of the Township Administrative Division Reform:Based on the Survey of Comprehensive Reform in Shaanxi Province

ZHANGLu

(Department of Economics and Management, Shaanxi Provincial PartySchool of the CPC,Xi’an 710061,China)

Township administrative division is capable of solving the problem of the small scale of towns and their scattered distributions, which is an important content in the process of deepening township system reform, and is closely related to the construction of new township and new village. Comprehensive reform at the town and village level has been conducted since 2014, and the scale of the town has been readjusted by removing and combining some towns, and accordingly the administrative personnel has been downsized. However, after the reform, some problems have been aroused, such as the rising cost for the masses, and the difficulty for the comprehensive administration. All these should rely on deepening of the township system reform, namely, by implementing the policy of “Enlarging Powers to Develop Towns”, improving township carders, building new villages, developing township economy.

township administrative division; township system reform; comprehensive reform at the level of town and village

2015-06-12

张璐(1978-)，女，陕西咸阳人，中共陕西省委党校经管教研部讲师，研究方向为宏观经济管理理论与实践。

F320.2

A

1672-2817(2016)05-0078-05