治理能力现代化视域下的城市社区治理机制创新探微

钟 海

(西安财经学院， 陕西 西安 710100)



治理能力现代化视域下的城市社区治理机制创新探微

钟 海

(西安财经学院， 陕西 西安 710100)

基层社会依法有序治理是中国现代国家认同构建的基础。中国的城市基层社会治理体系正发生着史无前例的大巨变。近年来，传统意义上城市社区治理机制面临着严重挑战，社区治理机制运行不畅，制约了城市社区健康有序发展。本文正是以社区治理中的机制缺陷和运行滞怠为研究出发点，对诱致成因究其原委，探究困境根源并提出创新社区治理机制的对策。

基层政权；社区治理；社会治理体制；治理能力现代化

一、引 言

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”及“创新社会治理体制”重大战略任务,标志着党对社会治理的理论认识和实践要求走向系统。21世纪以来，中国的城市基层社会治理体系发生着史无前例的巨变。然而，在快速城市化的过程中，社会结构不断分化，利益诉求不再单一，矛盾和冲突日趋凸显，既有的社区治理体制与城市的社会经济发展逐渐不相适应，严重影响到城市基层社会秩序的稳定。2014年11月，习近平总书记在福建基层社区调研时指出，社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。社区是社会赖以存在和发展的基础。如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些是检验城市基层社区治理成效好与不好的一个重要标准，也是诠释国家社会治理体系和治理能力现代化的重要内涵。因此，针对城市社区治理目前面临的新形势、新情况及新问题，如何推进城市社区治理机制创新，培育治理动力，激发治理活力，凝聚治理合力，化解社区矛盾和冲突，构建和谐有序社区，已成为学术界和政府部门亟待解决的重大课题之一。

二、社区治理机制缺陷与运行滞怠

城市社区治理机制是实施城市社区治理的组织框架及运行体系，在城市社区治理中具有核心价值。然而，近年来，传统意义上城市社区治理机制面临着严重挑战，社区治理机制运行不畅，制约了城市社区健康有序发展。

(一)条块结合的组织架构弱化了社区事务的有效治理

从组织架构上看，我国城市基层社会管理仍属条块结合的行政型管理体制。“两级政府，三级管理，四级网格”是当代中国城市基层社会治理的基本运行模式和垂直组织架构。现行《地方组织法》规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道，管理机构为街道办事处，作为市辖区、不设区的市的派出机关。”可见，街道办是城市基层社区治理的基本单元，在社区治理机制运行中处于关键地位。依据授权法，街道办并不是一级政权机关，但却行使上级政府赋予的职权。它既要从事上级政府下派的各种行政管理任务，又要指导、服务所辖社区的建设，因而具有任务繁重的双重责任。从宪政原则上来看，在职责同构和压力型体制下的行政条块结构在一定程度上诱致街道办更多地关注上级政策、硬性指标及政治行政任务的执行，而非社区居民事务的治理，其结果必然是导致基层政府行政权力的强化及社区自治功能的退化。从实际运行状况来看，目前街道办内部机构设置基本上保持与上级部门纵向的统一性，街道办内设机构科室化，权力、财力、人力都大大增加，实际上完全可以称得上“准一级政府”。

(二)治理主体间关系边界模糊导致治理效能低下

当前社区治理的实际运转中，现行法律、法规对治理权力主体的资格授权及治理主体法定职责的界定模糊在很大程度上导致治理效能低下，其突出表现是区政府、街道办及社区居委会之间的关系不明。从法理属性看，街道办的权力是市辖区、不设区的市人民政府或功能区管理委员会授予的，两者间是领导和被领导的关系。而依据现行《居民委员会组织法》规定，市辖区、不设区的市人民政府或者它的派出机关(街道办)对社区居委会的工作“给予指导、支持和帮助”，社区居委会“协助”上级政府或者它的派出机关开展工作。可知，街道办与社区居委会之间的关系是指导与被指导，绝非领导与被领导的上下级隶属关系。此外，社区居委会属基层群众性自治组织，确不属拥有和行使国家行政权力的政府机构，但从实际运作看，一个有目共睹的不争事实就是街道办与社区居委会的角色定位和行为逻辑早已超越了法理授权的边界而呈现出一种“非正式权力的正式运行”。当下，我国基层行政权力的运转逻辑是上级政府通过行政发包的方式，把经济社会发展中的硬指标和任务逐级逐层下派给下级政府或部门，与此同时也将相应的人、财、物等资源配置权力一并打包下放。因此，街道办由于实际上掌握了居委会人力、财力、资源的分配权，将繁重的政治任务、行政事务等转包给社区居委会去操办似乎成为一种理性的策略选择，居委会逐渐蜕变为国家公共权力的“准一级组织”，扮演着国家政权末梢的“赢利型经纪人”角色。居委会“无暇顾及”和无心关注社区公共事务与居民利益诉求，居民参与意识淡化和参与行为稀缺导致对基层政权权威认同的下降。久而久之，造成政治权威资源的不断流失，政府难以实现对社区的有效整合，最终导致治理效能低下。

(三)治理内容划分不明确导致治理正常运转受阻

治理主体间的治理内容和范围划分明确是城市基层社区治理正常运作的先决条件。从历史的视角看，新中国成立后，街道办的成立是为了填补废除保甲制这一传统基层行政组织制度后出现的城市资源的有效整合和控制的“真空”而设。其治理内容是加强城市居民工作和密切政府与居民的联系，而并无触及太多的社会管理内容。但随着社会的发展，街道办承接的任务在不断地增加。尤其是改革开放后，在改革、稳定及发展的多重重压下，我国的政府管理体制由过去的“动员体制”逐渐转变为“压力型体制”。街道办也由一个从法律授权下的单一履行协调职能的民政性质派出机构发展为一个几乎涵盖了一级政府所有行政管理的社会综合管理层。从法律的视角看，街道办的职能有限，但事实上治理内容却“无所不包”，承担着过多繁重的社会管理任务，不堪重负。由于人、财、权力等资源的匮乏和短缺，造成了履行职责和完成任务的能力严重不足。那么，街道办逐渐演变为一个把上级布置的大量政治任务和行政事务转嫁于社区去操办的“二传手”角色。而作为一个居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，社区居委会实际上却不得不承接上级政府转包下压的品目繁多的工作任务。社区成为街道办的延伸和“腿”，结果形成一种“社区是个筐，什么都能装”的局面，这显然有悖于社区居委会的法理规定，同时也阻滞了社区治理的正常运转。

(四)政府职能错位导致社区公共服务供给不足

当前，由于受传统体制的惯性约束，政府实际上仍然是主导经济当仁不让的主体，市场在资源配置中的地位不但没有加强反而弱化。上级政府对下级政府官员政绩的考核指标体系主要还是围绕GDP、投资、税收等偏重反映经济的指标，造成了地方“唯GDP论”的发展模式。街道办作为区一级政府的派出机关，是“具有双重角色的正式组织……既承担着作为行政组织的政府职能，同时又承担着作为社区组织的社区职能”[1]。从理论上讲，街道办按照服务型政府的要求向所辖区域提供各类公共服务和产品，特别是社区公共服务是其开展工作的主要内容之一。然而，从实际调查情况来看，街道办社会角色出现错位、越位，职能行使出现严重偏离。特别是在上级GDP考核压力下，区域经济发展职能却成为了其工作的重中之重。其弊端有二：一是片面追求区域经济GDP增长，大拆大建现象严重，造成“无效增长”现象日益凸显，最终损害群众利益；二是上级政府压力及自身经济需求使街道办更加注重搞经济发展而忽视社会管理和公共服务，致使街道办的职能错位，社区治理中各项公共服务供给不足。事实上，随着城市经济发展水平和城市居民生活水平的不断提高，社区居民公共服务需求随之也在不断增长，政府职能的错位和缺位导致无力提供日益增长的公共服务和公共产品。

(五)社区治理主体内生力量薄弱导致自治能力低下

传统的社区治理主体是街道办和社区居委会。随着社会的发展，社区治理过程中社会组织和公民的介入正在打破既有的治理主体结构平衡。一些社会自组织和公民个人参与社会治理的愿望和意识越来越强烈，而且也通过一定的参与渠道和途径介入城市社区治理之中，并发挥了一定的主体作用。但是，就目前来看，社区治理中新生的社区自治内生力量相对还比较薄弱，还不能真正承担起社区治理的重任。其主要表现有：一是社区自组织发育缓慢，总量不足，规模偏小，收入来源不稳定，总体经济状况不佳，公益不足，公信度不高，优惠政策较少且难以落实，对社区公共服务和公共事务则很少感兴趣，现实情况下，也很难承接繁重的社区公共事务和公益服务。这样，本该是联结政府与社区居委会两大治理结构力量的民间组织因为其活动区域远离社区而没能发挥其应有作用。二是社区居民参与热情还很不够。有序的政治参与是推动社区治理现代化的重要基础，也是维护和实现自身利益的重要保障。然而，由于受经济理性的影响，社区居民更多关心的是自我的权利和利益诉求能否得到保障和实现，而对社区内不涉及自身重大利益的公共事务则持有听之任之的冷漠态度，对社区公共事务参与的“心理卷入”较低。加之，当前社区人口流动性较强，社区尚未真正形成一种“精神共同体”或“文化共同体”，这也在很大程度上影响了居民参与社区治理的热情。

三、社区治理机制运行滞怠的成因分析

城市社区治理中存在的各种困境映射出我国现行城市社区治理机制已不再适应当前城市社区治理的现实需求。造成城市社区治理机制缺陷与运行滞怠的成因，究其原委，主要为：

(一)压力型体制是治理机制运行滞怠制度层面的原因

所谓“压力型体制”指的是“一级政府组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各种指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[2]。其运作逻辑是利用经济上的“硬性指标”和政治上的“一票否决”对下级“加温加压”，从而将指标和任务在国家组织结构中自上而下层层下达，直至基层。有学者研究认为，新世纪以来，“压力型体制”的运作机制随着经济社会发展发生了重要变化，但是其运作逻辑并未发生根本的改变[3]。地方各级组织实际上仍是在“零和博弈”式的评价体系压迫下运行的。作为我国城市基层政权的末梢，街道办在社区治理中具有重要的地位和扮演着重要的角色。从法理上看，街道办的价值目标应该强调的是资源整合、公共服务和社区发展。然而，在实践中，由于街道办掌握着大量可支配的政治和经济资源，其主要任务是对上级执行政策与文件，对下级实施管理和监督。当上级政府将各项压力任务和指标下压给街道办时，在责权不对等、事权与财权不相称的尴尬处境下，社区就很自然地成为了街道办转嫁压力的主要对象和落脚点，从而促使社区形成了“上面千条线，下面一根针”倒金字塔的管理格局。究其原委，压力型体制决定了行政权力不可避免地介入社区自治事务。虽然随着社区的自治功能不断生长，城市社区有了更大的自我生存空间，但是压力型体制下街道办既有的行为逻辑在一定程度上决定了其工作中偏爱以行政手段和方法来处理各种事务与解决现实问题。同时，街道管理体制还停留在为政府服务这一职能上，社会服务方面和社区自治方面还很薄弱。最终导致社区治理陷入“不该管的却不得不管，该管的却管不好”的困局。

(二)法律规范滞后于实践进展是导致治理行为失范法制层面的原因

依法行政是现代行政管理的基本原则。然而，当前我国政府行政管理体制中法律规范最不健全的板块首推城市基层行政管理，法律制度供给严重滞后于治理现实需求而呈现出明显的不对等。建国初制定的《城市街道办组织条例》由于不再适应经济社会发展的需要而于2009年废止，目前城市基层行政管理中主要法律依据是《地方组织法》和《居民委员会组织法》。这仅有的几部法律对街道办的地位、权责等没有做出明确规定。对于我国这样一个在历史传统中没有真正建构起法治理念的后发外生型国家而言，在汲取和借鉴国外先进经验和做法意欲构建现代成文法系的现代法治国家进程中，由于对街道办的职能、权责法定化不明确，必然会造成基层城市社区治理中诸如“造假”、“应付”、“变通”等策略主义行为逻辑的滋生和赘生，最终导致治理行为的失范。策略主义指的是基层政权在职责法定失范的前提条件下，面对上级下达的各项指标和任务而又无力“保质保量”完成时采取和遵循的一种行为原则。这种策略通常不问手段和方法的合理性与合法性，权力运作过程充满随意性、权宜性、变通性和短期性[4]。无论是正式的还是非正式的，法定的还是非法定的，只要能够把事摆平，均被基层政权广为使用。就权力运作的逻辑、过程及结果来看，这种基层社会的“权宜性治理”明确缺乏规范性、正当性、合法性的特点，运作过程偏离运作既定目标，其结果是导致社区治理的失范，目标替代现象层出不穷，屡见不鲜。

(三)社区自治组织行政化是影响社区治理效能组织层面的原因

作为一种组织设计，社区居委会产生的逻辑机理是源自于城市基层社会的诱致性制度变迁，但最终表现为一种自上而下的授权式的基层自治组织。从实践层面来看，社区居委会是在新中国成立后的基层民主实践过程中逐步形成的。改革开放后，随着政治控制的松动与单位制度的弱化，社区逐渐成为传统制度管理惯性与现代社区结构构建中矛盾冲突最激烈的场域，随之社区建设渐趋兴起。自1990年城市社区建设发轫以来，尤其是2000年在全国大中城市推行的“全国社区建设实验区”以来，社区治理取得很大进展。然而，现实状态下，居委会已经蜕变为一级承接各项行政任务的“小政府”。据笔者走访调研，西安市雁塔区某社区居委会墙上挂的工作牌显示，其大体上承担的任务和服务的种类将近八大项、50小项，行政化色彩十分浓厚。究其原委，是当下的社会治理受到传统权威主义行政这一体制惯性影响的结果，社区呈现行政化。由于深受历史文化条件约束，行政化一直是社区建设与社区治理最显著的表征，也成为创新社区治理体制与实现社区治理现代化的掣肘。社区行政化的主要表现就是社区组织行政化。政府部门在社区设立工作站或者派驻工作人员，“条条”式组织机构设置造成职能部门化，最终导致运行中部门间各自为政，工作重叠，效率低下。

(四)政府职能转变不到位是机制运作不畅体制层面的原因

政府职能是指国家行政机关行使国家权力，依法对国家和社会公共事务进行管理所发挥的基本职责、功能及作用。伴随着国家经济社会的发展，政府职能的不断丰富和发展使得转变政府职能成为一种历史必然。就我国而言，从党的十三大第一次正式提出转变政府职能至今，政府职能历经多次转变，这其中喜忧参半，成就和问题同等明显。习近平总书记在党的十八届二中全会上明确指出，转变政府职能“实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么”。计划经济时期，国家为了实现赶超战略，资源的配置完全依靠政府计划和指令。国家权力支配和统摄一切，建立起的是一个“全能主义”治理模式的国家“利维坦”。事实上，由于政府人力、财力、时间等资源的短缺，造成政府权力行使与公共事务管理能力严重不足，政府的“无所不为”最终导致“什么都要管，什么都想管，但什么都管不好”。改革开放后，市场经济体制的建立打破了政府统摄一切的传统，政府职能逐渐向服务型、有限型转变。但是，由于制度惯性的客观存在及重塑利益分配格局的复杂性造成政府转变职能的进程步履艰难，羁绊缓行。就城市基层治理而言，从法理层面讲，街道办作为上级政府的派出机关，其职权和职责是上级政府授权赋予的，任务是完成上级下达的各项“政治任务”和为辖区提供一定公共服务及开展相应的公共事业。但从现实层面来看，目前大部分街道办的绝大部分精力都被完成上级政府层层分解的各项“政治任务”所占用，基本上无力或无暇顾及城市管理和社区服务。据统计数据显示，街道办80%的时间是完成上级下达的各项任务，10%的时间是完成街道办内部事务，只有10%的时间是用来开展社区治理。因此，只有政府职能彻底转变，回归街道办的本来面目，才能真正消除行政管理和社区治理中的各种矛盾弊病。

(五)公民社会尚未形成是导致居民参与治理力量薄弱内在层面的原因

有学者从马克思主义公民社会理论为诠释视角认为，公民社会是“包含社会组织、社会价值和社会场域三个不同向度的社会现象或社会状态”[5]。详言之，公民社会的真正形成，离不开公民在自愿和自主参与基础上发展形成的社会组织形态、生态和体系，离不开公民在自主参与的各种社会活动中所表达的具有普遍认同的社会价值，离不开公民能够自由进出、平等交流、表达诉求、协商对话的公共舆论空间或公共领域。因此，归根结底，公民社会是自主的公民之间通过各类社会组织等交往形式所形成的公共领域。从理论上讲，城市社区治理释放的应该是基层民主自治的实体性价值，客观上需要公民社会的支持。20世纪80年代后，随着政治控制的松动、市场经济的发展及公民民主意识的增强，公民社会在实践中开始生长并有一定发展，但尚未真正形成。从公民社会层面诠释城市社区治理，导致基层社会治理效能不高的诱因主要表现为：一是社区居民政治参与意识和能力缺失。由于深受中国传统政治文化的影响，造成了居民对社区传统治理主体的政治依附，这也在一定程度上抑制了居民自我管理意识的生成和能力的培育。二是社区中介组织和民间组织的缺失。由于政府对社区治理的公共权力和资源的垄断，造成了社区治理中介组织及民间组织等第三方机构生长土壤和空间的缺失。社区居民公民意识的缺失和组织的缺失造成社区居民参与治理的内在动力和有效载体的缺失。基于此，社区治理运行机制不畅和效能不高似乎是合乎逻辑的。

四、创新社区治理机制的对策

社区治理中的各种矛盾和现实问题已经成为我国城市发展的瓶颈，构建适应时代发展要求的城市社区治理机制已经成为时代发展的要求。因此，应积极探索实现政府管理与社区自治有效衔接和良性互动的社区治理新机制。

(一)转变基层政府目标设置方式，重塑社区治理的运作逻辑

马克斯·韦伯认为，与传统组织类型不同，按照既有程序和非人格化运作规则，现代科层制下的组织结构、权力体系、职能设置及运作方式具有稳定性和可预期性。压力型体制则是破坏了城市基层社会治理运行逻辑。因此，要创新社区治理机制，实现社区治理的实体性价值，必须要重塑社区治理的运作逻辑。对此，一是要转变基层政府目标设置方式。街道办作为上级政府的派出机关，其人事任免、经济资源分配及考核的“一票否决”被上级政府所控制，直接导致他们一般注重那些仅被上级政府认为的重要目标和任务等“硬指标”的完成。单一化的目标设置方式缺乏来自基层政府、社会组织和民众等多方主体的协商与合作，这不利于社区治理机制的良性运行。因此，在目标设置上应注重多元化转变，即目标设置中引入那些不能产生经济效益，但对城市基层社会生活和社区秩序至关重要的事项。二是引入信息反馈机制和协商机制。在压力型体制下，上级政府下达给街道办的各项“硬指标”往往超过了其执行目标的现实条件和实际能力。那么在“零和博弈”考核机制下，容易诱致街道办的“正式权力”蜕变，以“造假”、“摆平”等“非正式权力的正式运作”技术来应对压力型体制中的高指标。对于一项政策是否符合实际，基层最有发言权。因此，要建立上下通情的信息反馈机制和上下级之间的协商机制，确保目标任务制定切实可行与尊重实际情况，从而使街道办既有执行国家政策的压力而不至于“惰政”，又有执行国家政策的能力而不至于“怠政”。

(二)完善社区治理法规制度，健全治理机制的运行规则

职责法定是行政机关依法行政最基本的原则，法定职责明确是行政机关依法履行职能的基本条件。“推进社区治理体系和治理能力现代化”战略部署，必须遵循相应的法律法规，社区治理机制必须具有相应的运行规则。在基层治理工作的具体运行中，运用法治方式和法治思维已是必然趋势[6]。从实践来看，现行法律规定与现行的城市街道管理体制不相符，与政府行政管理体制改革不相符，此外，涉及城市社区治理的法律法规、规章制度不够统一，仍存在相互冲突的地方。街道办是联结基层政府与城市居民的纽带，是推进“政社互动”的桥梁。街道办在城市基层社会治理中具有重要地位。随着法治政府建设进程的加快和行政管理体制改革的不断深入，街道办在城市管理、社区建设和服务方面日益承担起更多的职能。从落实依法治国方略的高度，2009年，施行50多年的《城市街道办组织条例》由于明显不适应当今经济社会发展需要而被废止。唯一一部有关街道办的基本法律的废止使得街道办的法律性质、法律地位职责、职权等出现虚设化。从建设法治政府的高度来认识街道办立法工作，当务之急是加快完善社区依法治理的相关法律规范。一是尽快制定出台《城市街道办条例》，明确街道办的法律性质、法律地位，从立法层面厘清“区—街道—社区”三者关系；明确街道办的法定职责，明确界定街道办依法行政的内容、范围等，真正做到行政行为“有法可依”；明确街道办的权力和责任及其关系。目前街道办权力和责任关系现状是权力有限、责任无限。权力和责任的不对等必然诱致行政行为的错位、缺位和越位。二是尽快修订完善涉及社区治理的其他法规制度。目前，有关涉及社区治理的其他法律法规有许多不一致和互相冲突的地方。比如《地方组织法》规定了街道办是市辖区政府的派出机关，其他法律规定就不应该再赋予街道办任何行政处罚权。

(三)优化基层社区治理结构，重塑机制运行的组织基础

社区组织是社区治理过程最为重要的主体，也是社区治理的基础。但是，社区有序治理的基础是社区治理组织结构的优化设置。现行条块化的行政管理模式和压力型体制直接导致社区的“行政化”和区、街道办的“泛行政化”。因此，必须优化社区治理组织结构，重塑社区治理运行机制的组织基础。对此，要依法厘定权责，推行权责清单制度。按照职权法定和市场优先原则，对政府部门现有行政职权进行全面梳理，把政府的权力以清单形式明确下来，真正实现政府及其派出机构的“法无授权不可为”和市场主体的“法无禁止即可为”，运用法治思维和法治方式推进政府职能转变，提高政府依法行政的能力[7]，使权力行使和运作充分沐浴在阳光下，真正接受群众的监督，从根源上规避权力的错位、缺位及越位。目前在实践中已经开始了积极探索和尝试。比如，珠海在围绕建立基层社区治理新模式探索中将社区居委会现行承担的130项工作重新划分为“社区居委会依法完成(38项)”、“社区居委会依法协助完成(23项)”、“镇街、职能部门依法完成(41项)”和“实行政府购买或委托管理(28项)”四类。通过依法合理界定政府和社区职能分工，明确社区居委会协管、协办的行政性事务，在进一步理顺和规范了区、街道办和社区居委会关系的基础上，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务站“三位一体”的社区组织机构和管理体制。职能、权限、程序、责任的法定化，可以将社区从承担不堪重负的行政事务中剥离出来，从而弱化社区的行政色彩，真正发掘社区自治的实体性价值，同时也可以限制街道办的行政行为方式在社区自治领域内的延伸和泛滥。

(四)实行社区治理分类管理，厘清社区治理的事务范围

创新社区治理机制，必须要明确政府和社区的职能，划清基层政府和社区自治组织的事务边界。对此，一是实行社区治理分类管理，实现“政社分开”，以期社区治理中行政权和自治权的有机衔接和良性互动。传统基层城市社会管理模式是“上面千条线，下面一根针”，呈现出的是权力结构的“金字塔”化和责任结构的“倒金字塔”化，品目繁多的社区公共事务实际上最后都是由社区组织来承担完成，似乎社区唯一的权力就是执行。社区分类管理就是不同业务由不同组织负责、不同职能由不同组织履行、不同服务由不同组织提供的一种新的社区体制。譬如，可将社区公共事务分为秩序与安全、基础信息管理、保障服务、健康服务、物业服务及社区参与等六类。根据业务属性、职能属性及服务属性不同，六类社区公共事务分别由不同的组织去负责、完成和提供。社区事务分类管理有利于明确各管理主体对社区事务的权责关系，便于将社区组织真正从政治事务与行政事务中剥离出来，从事与社区自身权益与发展有关的各项事务，真正实现社区居委会回归到“自我管理、自我教育、自我服务”基层群众性自治组织的法理地位和性质，真正发掘和释放基层民主自治的实体性价值。二是创新社区事务管理供给制度，真正实现依基层政府法行政，真正转变为“有限政府”。在社区事务管理中，可以通过多样化的制度安排，提供公共产品和公共服务。比如，在社区公共服务供给上，可通过吸纳更多的社区服务组织，发展社区公共服务的供给力量，坚持社会化与市场化的供给原则，实现社区服务供给主体的多元化，打破传统相对垄断，形成竞争机制，进一步给社区的多元参与治理注入新的活力。

(五)建构健全发达的公民社会，夯实机制运行的社会基础

从理论上讲，治理是国家权力向社会的回归，“治理的基础与其说是在政府或国家,还不如说是在公民或公民社会。从这个意义上说,公民社会是治理的基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的治理。”[8]公民社会的构建离不开公民的参与，更准确地说，是离不开公民有组织的参与。诚如塞谬尔·亨廷顿所言：“公民有组织地参与政治是现代社会政治发展的一个趋向。”[9]当前，在全面推进社区治理体系和治理能力现代化的新一轮改革中，社区居民参与能力的具有和不断提升，以及组织化参与渠道和方式的具有和不断多元化是社区有序治理的内在动力和基础。因此，培育社会组织和提高社区自治能力成为夯实社区治理机制运行的社会基础。第一，积极培育社区中介力量或自组织。自组织是现代社会公民政治参与的重要载体，亦是培育和引导社区公民不断提高参与意识和能力的重要工具。对此，一方面，要大力培育社区互助服务性、公益性社会组织，引导各类社会组织积极主动参与到社区公共产品及公共服务的提供中来；另一方面，要创新社区管理服务技术手段，利用现代科技平台，主动采取专业化的社会工作方法和技术手段提升社区服务管理水平。第二，积极塑造社区共同体文化和精神。社区共同体文化和精神有利于在社区治理中形成具有凝聚力的社区共同体意识与增强对社区的文化认同感，使社区成员将自身真真切切地融入社区共同体中，激发社区居民的参与热情。社区通过积极开展各种公共活动，促使社区居民在参与公共活动中接受教育，增强社区归属感的认同和社区凝聚力的提升。第三，健全居民制度化、规范化的利益表达渠道和途径，不断提高社区居民参与热情。社区居民的参与热情在某种程度上与社区居民的自身利益休戚相关，只有通过健全制度化、规范化的居民自身利益表达和政治诉求的渠道，才能不断提高社区居民参与社区治理的热情。对此，一是搭建党组织内部民主表达机制，使党员群众能够及时向党组织表达广大社区群众对社区自我管理、自我服务的认识和看法；二是拓展社区普通居民表达自身利益和诉求的渠道，引导广大普通居民通过制度化、规范化的利益表达机制来表达和实现自我的利益诉求。

[1] 周平.街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究，2001(2):76-82.

[2] 荣敬本，等.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998:28.

[3] 渠敬东，等.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009(6):104-127.

[4] 欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑[J].经济社会体制比较，2011(3):116-122.

[5] 王名.多重视角透视公民社会[J].人民论坛，2013(28):70-73.

[6] 白呈明，窦凤艳.城中村治理问题及其法治化路向[J].西安财经学院学报，2016(3)：89-94.

[7] 黄斌.政府治理创新与加快法治政府建设的路径选择[J].西安财经学院学报，2016(1)：103-107.

[8] 夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010(2):125-130.

[9] [美]塞谬尔·亨廷顿，等.变革社会中的政治秩序[M].李盛平,等,译.北京:华夏出版社，1988:75.

(责任编辑：高士荣)

Study on Mechanism Innovation of the Urban Communtiy Governance Based on the Modernization of Governance Capability

ZHONGHai

(Xi’an University of Finance and Economics, Xi’an 710100, China)

Grassroots social governance orderly is the foundation of the identification construction of modern state. Grassroots social governance system is undergoing the unprecedented changes in China. In recent years, the urban community governance mechanism in the traditional sense is facing the serious challenge. That the system and mechanism of community governance run sluggish has restricted the healthy and orderly development of the urban community. This paper, which is based on the mechanism defect and running sluggish as the starting point, analyzes the causes of these difficulties, and puts forward some countermeasures and suggestions for the innovation of community governance mechanism.

grassroots government; community governance; social governance system; modernizing of governance capability

2015-12-18

陕西省社科基金项目“城市社区治理体制机制创新研究——以西安市社区治理为例”(2014E06)；陕西省教育厅专项科研计划项目“社区自治与城市基层社会治理的现代化转型研究”(15JK1288)。

钟海(1977- )，男，陕西子洲人，西安财经学院讲师，硕士，研究方向为基层社会治理与发展研究。

F291

A

1672-2817(2016)05-0071-07