输变电项目环评公众参与矛盾探析与解决建议

林炬，李力

(1.江苏省辐射环境保护咨询中心，南京　210019； 2.国网宿迁供电公司，江苏宿迁　223800)



输变电项目环评公众参与矛盾探析与解决建议

林炬1，李力2

(1.江苏省辐射环境保护咨询中心，南京210019； 2.国网宿迁供电公司，江苏宿迁223800)

摘要：高压输变电项目容易引起环保纠纷，各地环保部门对其管理要求也不尽相同。通过归纳输变电类项目环评公众参与中面临的常见的6组实际矛盾，涉及调查主体、调查方式、隐私保护等方面，从环境学、心理学、广告学等方面探析其产生原因，并有针对性地提出了解决建议。

关键词：输变电项目；环评；公众参与

受供电半径局限，直接为群众提供供电保障的电压为220 kV、110 kV的变电站目前仅能满足周围数公里半径区域内的供电需求，因此在居民、文教密集区新建输变电项目不可避免。但由于种种历史及现实原因，高压输变电设施长期受到群众误解，被认为是“具有强辐射的重型环境污染项目”。因此，虽然按照新版《建设项目环境影响评价分类管理名录》相应要求，500 kV以下的输变电项目仅需编写环境影响报告表，但许多地区的环保部门对于建设在“环境敏感区”的项目，仍要求开展公众参与；对于电压等级在500 kV以上的项目，按要求应编制环境影响报告书，也需开展公众参与。由于公众知识文化水平参差不齐、公众参与调查手法单一、各方代表诉求不尽相同等多方面原因，在实际工作过程中面对的客观情况与现行的文件规定和公众需求充满了各种矛盾[1]。

1输变电项目公众参与现存矛盾及分析

1.1　邻避效应与项目建设必要性的矛盾

这一组矛盾是当下所有矛盾的最核心问题。20世纪60—80年代，在美国、西欧和日本等经济发达地区也曾出现过一个公众环保维权的高发期。1977年，O’Hare首次提出了“邻避”的概念，用以描述由于社区民众担心工程项目给自己和所在社区造成生态破坏、安全威胁或经济损失等负面影响，而发起的抵制项目建设的集体行动。[2]

目前在我国，由于对项目情况的了解不足、少数媒体的负面宣传、部分企业因不按规章操作发生恶劣环保事故等原因，一些群众也开始对类似垃圾焚烧、大型化工项目进行抵制，并且抵制的项目类型也开始广泛化，而辐射类项目由于其影响看不见、摸不到、闻不着，群众抱着“宁可信其有不可信其无”的态度，也将其视作抵制对象，输变电项目也名列其中。

1.2　承担公众参与调查主体的选择矛盾

这一组矛盾是决定公众参与工作能否顺利开展的前置问题。根据《环境影响评价公众参与暂行办法》中的相关要求，开展“公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见”行为的主体，为“建设单位或者其委托的环境影响评价机构”。在开展一些敏感项目时，建设单位和环评单位可能会存在一定程度的推诿。环评单位认为建设单位是公众参与的责任主体，应全过程负责；建设单位认为环评单位具有技术权威，在组织过程中直接面对群众，交流解释更有效；而管理部门则认为建设单位虽为行为主体，但环评单位应对公众参与全过程把关，一旦出了问题应先追究环评单位把关不严的责任。因此，这一矛盾直接影响着公众参与的顺利进行。

1.3　公众参与方式及调查方法选取的矛盾

这一组矛盾是公众参与调查能否取得良好效果的关键问题。输变电类项目环保敏感点的一大特点是，对电压等级低的项目的关注度常常高于电压等级高的项目。因为较低电压等级的项目，如220 kV、110 kV，都是直接面向用户供电，常常建设在城市内的居民区、文教区等公众敏感区域；而500 kV及以上电压等级的项目更多扮演着电力输送的角色，通常建在人口较少的农村或环境敏感度较低的工业区。但根据相关规定，电压等级越高，管理要求越严；反之则越松，如表1所示。因此，当调查单位开展公众参与时，会对如何把握管理要求产生疑惑[3]。

表1　不同类型输变电项目环评公众参与要求对比

《环境影响评价公众参与暂行办法》主要的约束对象是编制报告书的项目，对于编制报告表的项目如何开展公众参与，如何取舍各项调查要素、采用何种调查手段大多仅停留在口头要求或惯例。因此，在某些地方环保部门要求开展报告表项目公众参与，又没有明确要求时，或是较大型报告书项目在开展公众参与时，往往调查单位、管理部门和周围公众对于公众参与的开展形式、调查方法的选择都有较大分歧。

需要格外注意的是，在社会心理学中，存在一种“人合”现象，即在聚集的公开场合，人们常常表现出与日常生活大相径庭甚至完全相反的言行，这种现象被称为“广场效应”[4]。在开展公众参与时，经常可以发现一种情况：当调查单位采用发放调查表，对周围公众开展一对一交流时，可以看到很多很真实的意见表达，不同群众根据自己的观点和立场，分别持有支持、反对、有条件支持等多种态度。而一旦召开座谈会或听证会，被调查公众则会像是失去了自我意识，原本持支持态度的那部分公众，对项目变为强烈反对，连同原先就反对的群众，形成一个高度统一的“团体意见”，且不听取任何解释说明，甚至会发生故意扰乱会场秩序，使议程无法正常完成的情况。这是“广场效应”的一种表现，也是很多建设单位和评价机构不愿或不敢开展会议式公众参与的原因。

1.4　建设单位与管理部门观点认识的矛盾

这一组矛盾是由不同观点和立场交锋造成的。目前，国际上对于输变电项目的电磁场对人体是否有害仍无定论，因此建设单位对于目前环境管理部门的“从严”要求存有疑义；而环保部门依据国家相关法规，以及目前社会环境的客观情况，要求所有做环评的输变电项目一律要开展公众参与，某些地区对于做部分报告表的“敏感”项目也不例外，增加了报告编写难度和审批周期。如此一来，双方常常会产生误会，影响工作效果，形成恶性循环。

1.5　公众诉求与环评公众参与目的的矛盾

这一组矛盾是实际调查中常常会遇到的普遍问题。调查者希望通过调查，了解群众对项目环保方面的看法；而被调查者则希望通过反对，实现“一票否决”，直接让项目缓建、停建甚至取消。目的不同，自然就会经常出现谈不拢的情况。在开展环评就基本上可以通过的大环境下，这一组矛盾也折射出目前公众参与在环评中的被动地位。

1.6　公开信息与保护隐私的矛盾

这一组矛盾实际上迫使很多公众不愿配合调查。因为一旦进行了公众参与，被调查者的全部身份信息就有可能被公诸于众，一方面有可能侵犯其个人隐私，另一方面有可能使公众出于保护自身的角度，改变其对项目的态度，甚至会在填写调查表和回访时，表达出截然相反的态度，令调查单位大为苦恼。

2解决公众参与各种矛盾的相关建议

2.1　开展正确理性的宣传引导

所有矛盾中的最关键问题是“邻避效应”。对于大型重工项目的疑虑尚可理解，而对于与日常生活息息相关的输变电项目也抱有极高的排斥心理，更多是因为日益觉醒的公民意识和相对落后的环保知识之间存在差距。这些差距需要通过正确的宣传和引导，与“正面报道”所不同的是，不仅仅要让公众了解输变电项目的优点，也要让其了解现存的问题和争议，有渠道去查阅最新的学界动态，明白项目的潜在风险，知道相关环境问题的“底线”所在。这样才有利于公众全面地权衡利弊，做出自己理性的判断。

2.2　明确公众参与的调查主体

由于《环境影响评价公众参与暂行办法》中没有强制要求是由建设单位还是环评单位承担公众参与调查的主要责任，因此，一方面可能会发生推诿职责的情况，另一方面还有可能出现建设单位或环评单位互相不沟通，采用一些“非常规方式”组织调查，甚至弄虚作假，伪造调查结果等情况。因此，有必要细化各方在公众参与活动中的责任，各地环保部门依据当地实际情况，出台因地制宜的管理要求。

2.3　设立公众参与调查准入门槛

许多公众在接受调查前，对项目本身、相关行业知识等缺乏足够的了解，仅仅通过自己以往的观念乃至社会上的传闻就早早给出反对意见，而这些反对意见在环保审批时又成为阻碍项目评审的关键。因此，有必要提高公众参与的准入门槛，即通过事先的宣传和测试，证明被调查者对项目概况和相关知识有了一定程度的了解，针对输变电项目，至少应了解其原理与污染因子及相关标准，才能接受调查并表达意见。同时，建设单位、环评机构及环保部门则有义务向评价范围内的公众主动、无偿提供相关资料。

2.4　合理把握公众参与开展形式

在举行座谈会、听证会时，对于会议流程的控制、节奏的把握，往往能对会议结论起到决定性作用。因此，在召开公众参与会议，尤其是对会议完成度要求极高的听证会时，应在会前确认所有与会者了解会议纪律及议程，安排具有丰富群众工作经验的人员担任会议主持，控制现场秩序，稳定各方情绪，确保发言者能够在安静的环境中充分表达自己的看法。

2.5　积极使用新媒体和新平台

在广告学中，“送达率”特指暴露于一个媒体执行方案(广告)的人口或家庭占总人口或家庭的百分比。目前，公众参与的通知方式常常是在居民区张贴公告、在纸质媒体及专业网站上公示等，需要公众主动查阅，送达率不高。很多公众在发生环保维权事件时都表示“从来都没有见过公告”或“公示的网站我连听都没听过”。近年来，一些新兴媒体在公众宣传中扮演着越来越重要的角色。微博、微信等媒体平台可以给公众参与提供新的思路。相对于传统方式，利用经官方认证的账号，在新媒体平台上进行环评公示、开展问卷调查等活动，有利于提高消息的送达率，并且每次消息推送均有记录可查，可避免出现双方各执一词的情况。此外，也有利于保护被调查者的个人隐私。

3结语

在环境保护公众参与日渐重要的今天，如何发挥其在建设项目环评中的积极作用，是一道各方都需要面对的难题。必须认识到矛盾的客观存在、分析其产生的原因、对伴随不同类型项目产生的侧重不同的公众诉求加以区分，才有可能解决这些矛盾。因此，不妨就从输变电类项目这种对环境影响程度相对较低、环境影响因子相对简单的项目入手，力求将矛盾逐步消弭，让环评公众参与的效果进入新的高度。

参考文献(References)：

[1]肖艳阳. 建设项目环境影响评价中“公众参与”存在的问题与建议[J]. 石河子科技, 2014(4): 20- 21.

[2]卢阳旭, 何光喜, 赵延东. 重大工程项目建设中的“邻避”事件：形成机制与治理对策[J]. 北京行政学院学报, 2014(4): 106- 111.

[3]邵海江, 曹勇, 林远, 等. 《环境影响评价技术导则 输变电工程》(HJ 24—2014)解读[J]. 环境影响评价, 2015(1): 25- 26.

[4]陆云婷. 试析广场效应对司法公正的影响及其引导[J]. 山西广播电视大学学报, 2015(1): 70- 72.

Analysis and Solution Suggestions on Public Participation Contradiction

in Environmental Impact Assessment of Power Transmission Project

LIN Ju1, LI Li2

(1.Jiangsu Radiation Environmental Protection Consultation Center, Nanjing 210019, China;

2.State Grid Suqian Power Supply Company， Suqinan 223800, China)

Abstract:High voltage power transmission projects usually cause environmental disputes. Besides, local environmental protection authorities have different management requirements on these projects. This paper summarizes six sets of contradiction encountered in the EIA public participation work of high voltage power transmission projects, involves aspects such as subject of investigation, investigation method and privacy protection, analyzes reasons ranging from environmental science, psychology, advertising, etc., and proposes specific solution suggestions.

Key words:power transmission project; EIA; public participation

作者简介：林炬(1981—)，男，江苏南京人，工程师，本科，主要研究方向为辐射环境影响评价、辐射环境监测，E-mail:linju@jsrepc.com

收稿日期：2015-07-02

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)01-0047-03

DOI:10.14068/j.ceia.2016.01.013