高校科研经费审计有效性研究

袁　璨

（中国人民大学审计处，北京　100872）



高校科研经费审计有效性研究

袁璨

（中国人民大学审计处，北京100872）

摘要：以对教育部直属的75所高校进行的“科研经费审计问卷调查”结果为基础，分析高校科研经费审计中存在的问题和不足，总结出其在问题反馈和信息披露机制上存在不健全之处，难以有效发挥科研经费使用的监督职责。为真正发挥审计在监督促进科研经费合理、规范、有效使用中的作用，提出高校应对其管理的科研经费实行效益审计，并简单介绍效益审计的原则、范围和内容。在规范科研经费使用、杜绝科研经费滥用的同时，督促课题负责人提高科研经费的使用效率。

关键词：高等学校；科研经费；绩效审计

一、概述

高等教育承担着培养高端人才推进学术研究的重要职责，确保教育经费的稳定拨付、合理使用和有效监督，对于推进高等教育发展有着至关重要的作用。党的十八大将“努力办好人民满意的教育”列为未来一段时间内优先发展的全局性任务，教育部在学习宣传和贯彻落实党的十八大精神重点工作方案中，为规范高等教育经费使用和监管时强调“完善各级各类学校财务制度和会计制度，强化内部管理，防范财务风险。完善监管体系，加强教育经费监管事务中心建设，推进高校总会计师委派制度。推进信息公开，完善国家教育经费统计公告制度，制定各级各类学校财务收支公告制度。加强教育经费使用绩效评价，强化查处问责，确保教育经费使用规范、安全、有效”。

目前各主要高校已对科研经费的规范使用制定了一套规章制度，涵盖了科研经费项目前期申领、项目过程监督和项目结后审计等个环节。高校内审部门，是规范科研经费使用的重要部门。在实际操作过程中，审计部门对项目科研经费使用的审核，主要采取课题结项前对课题财务收支明细和经费预决算支出做形式审查，以及每年度抽取部分课题进行详细审计并出具审计报告。过程中的形式审核没有触及项目经费使用的实质，因而在规范科研经费使用、杜绝科研经费滥用中能起的作用微乎其微。年度审计虽然对中选的科研项目能进行细致的审计，但并不是每个项目都能被选中，而且审计结果也缺乏及时性和有效性。科研经费的过程监督和结项后审计环节没能做到及时有效，从而使得审计在科研经费规范使用和审查监督中可发挥的作用大打折扣。本文结合笔者自身多年高校审计部门工作经验和一项针对部署高校审计部门员工的问卷调查结果，深入揭示了高校科研经费内审的现状和存在的不足，提出目前高校科研经费存在不足的一个重要原因是审计制度、审计流程、审计内容和审计方法不够健全，需建立一套综合考虑科研项目管理状况、人力物力利用、经费使用状况、科研项目所取得成果以及社会影响等各方面的效益审计方法。

二、高校科研经费审计发展现状与存在的问题

按照教育部规定，部属高校都建立起了内审制度，内审制度的建立对于高校科研经费的规范使用有一定作用，但高校科研经费的内部审计仍存在一些问题。本部分将结合笔者多年高校内审从业经历以及对部分部属高校审计人员问卷调查数据2揭示目前高校科研经费的内部审计中存在的不足。

首先，部属高校都设立了审计部门，但仍存在部分高校审计职能由其他职能部门兼职的情况，各高校对审计职能的重视程度也有较大差别。在受调查的44所部属高校中，有12所高校的审计部门是与监察部门合署办公或下设在财务部门。而高校对审计工作的重视程度也有差异性，在受访高校中，仅有40.91%高校的审计部门是归校长或党委书记直管，约60%高校的审计部门归纪委书记或党委副书记直管。在审计人员的编配上，75%的高校专职审计人员在10人以下，受访的44所高校中只有2所高校有超过15名专职审计人员。高校主管审计的领导层级不高以及专职审计人员数量不足，从一定程度上反映了目前高校对内审的不重视，高校内审不受重视则限制了其在规范科研经费使用上发挥更加积极和主动的作用。

其次，高校内审部门几乎都对科研经费进行审计，但审计的范围极窄。受访的部属高校中只有一所高校的审计部门不对科研经费进行审计。对科研经费进行审计的高校也并非对所有的科研项目进行审计，58.14%的高校同时对横向课题和纵向课题进行审计，37.21%的高校仅对纵向课题进行审计，其余的约5%的高校则仅对横向课题进行审计。因为科研项目众多，91.18%的高校对科研项目经费使用状况按照院系（部门）、课题负责人或者完全随机进行抽查审计。在抽查审计的比率上，约一半的部属高校抽查的比率在5%以下，30%的部属高校抽查比率在5%-10%。由此可见，部属高校对科研项目进行审计的比率并不高，未受审计的科研项目远多于受审计的科研项目数量，科研经费受审状况堪忧。

再次，各高校对科研经费的审计方式差异明显，缺乏科学性。目前高校对科研经费审计的方式主要有四种，即审签（不查账）、审签同时查账、年度集中自审和外聘事务所审计。从加强内部控制、规范科研经费使用角度来说，对高校科研经费的审计应该既包括内部审计也包括外部审计，在进行审计的过程中也不能仅仅局限于审签，而应该审签的同时进行查账。但受访的高校中仅有4所高校在对科研经费进行内审的同时不定期聘请外部事务所审计或者采用内审与外审相结合的方式对科研经费进行审计。在只进行内审的高校中，有30%的高校只进行审签而不查账，很显然这种审计方式对于规范科研经费的合理使用几乎无促进作用。

最后，高校审计部门在出具科研经费审计报告、审计问题反馈和审计信息披露上仍存在不足。高校科研经费的内审不仅仅是走流程，而要要切实对规范科研经费审计起到积极作用。而审计报告的出具，向相关部门、领导或当事人反馈审计中发现的问题，公开披露审计结果真是有效发挥审计监督作用的有效途径，但现实中审计报告出具、问题反馈和信息披露都是高校内审的薄弱环节。调查结果显示，仅有55.88%的高校内审部门对受审的课题分别出具审计报告，其余的高校则不出具审计报告或对某一大类课题出具简单、笼统的审计报告。在对审计发行问题的反馈上，只有5.88%的受访高校会向全校公开审计结果，其余的高校多是将审计结果反馈课题负责人、抄送科研处或财务处主管领导。虽然各高校都规定要对审计有问题的课题进行限期整改，对有问题的科研经费要求课题负责人退回，但现实中极少有科研经费遭到退回处理。由此可见，高校科研经费的内审在问题反馈和信息披露机制上存在不健全之处，高校内审难以有效发挥科研经费使用的监督职责。

三、高校科研经费内部绩效审计的必要性

上一部分已经结合问卷调查数据和个人经验对高校科研经费内审中存在的问题进行了阐释，归结起来，这些问题存在的原因主要有三点。一是教育主管部门、高校领导以及高校工作人员对内审工作的重要性认识不足，实际中高校内审部门往往沦为了监督科研经费使用的配角。二是高校内审专职人员过少，难以有效对所属高校科研项目进行有效审计，从而陷入“重要性认识不足——编制内审人员不足——难以有效发挥监督作用——对内审重要性认知降低”的恶心循环中。三是现行的科研经费审计制度、审计流程、审计内容和审计方法不够健全，高校内审部门在科研经费审计中往往流于形式，并没有真正发挥审计在监督促进科研经费合理、规范、有效使用中的作用。

增强教育主管部门和高校领导对内审作用的认识，以及夯实高校内审人员数量和从业素质，非一朝一夕之功，更多的需要教育主管部门乃至国家从政策制定角度加以完善，因此本文并未将此作为研究的重点。而本文所研究的重点是通过效益审计的方法来最大化现行高校内审体系在科研经费监督中的作用。所谓效益审计，指的是综合考虑科研项目管理状况、人力物力利用、经费使用状况、科研项目所取得成果以及社会影响，对科研经费使用进行综合衡量的方法。相对于现行的审计方法，效益审计具有以下几点优势：

其一，效益审计能够直接督促科研项目承担者和高校管理者以更加科学、规范、有效率的使用科研经费，切实提升科研经费使用的预期效果。高校科研经费审计初衷是为了规范科研经费的使用，防止科研经费的侵吞和滥用，但最终目的是为了完成科研项目设立的目的，提升国家的科研实力、科技水平和社会福祉。现行的内审制度往往使人们忽略了内审的最终目的，错误的引导高校管理者和科研工作者片面关注经费收支的账务处理，本末倒置。对科研经费进行效益审计，可以使得高校管理者和科研工作者重新将关注的焦点转移至合理使用科研经费获取更大社会效益本身，而非财务和审计形式上的合规性。

其二，效益审计可以更有效利用日益发展的计算机技术，有效弥补高校审计人员的不足。高校内审人员的不足是制约内审发挥监督科研经费合理利用的重要因素，效益审计的推广使用有望缓解这一不足。本文将要提出的效益审计方法，是一套以效益审计指标体系为核心的审计体系，这一体系对科研项目包括经费使用状况的各方面进行全方位衡量，为了完成不同效益审计的统一目标会积极调动包括高校内审人员、学术评定专家等各方人员，各方的通力合作可以在确保审计结果的客观性、准确性的基础上，有效提升内审人员的利用效率，弥补内审人员短缺的不足。

其三，效益审计的最终结果是得出单个科研项目的效益得分，辅之以分项得分和改进说明，较之于传统的审计报告更加直观、易懂，且便于信息披露。作为内部管理中的一个环节，高校科研经费审计的目的是提高科研经费的使用效率，并监督经费使用的合理性、合规性，但这只是传统的审计目标，科研经费若不能为学校带来效益，则好比企业只有投入，没有产出，是在做无用功，因此，需要效益审计来为科研经费使用的有效性作出评判。效益审计恰能从多个维度对科研项目进行审查，运用量化方法对科研项目每个维度的表现加以衡量，每个维度的得分通过各子指标的得分相加所得进行评判，并且在提供各维度得分和项目总得分的同时，会对项目从各维度进行评述，可以使受众更加深入了解项目的整体状况。在信息披露上，将效益审计结果的总括、分享得分以及分项评述以及进行披露，不仅具有现实可操作性，而且利于管理者对科研效益进行最直观的了解和监督。

四、科研经费效益审计概述

按照最新的《审计法》，审计工作应该遵循依法审计、独立审计、客观公正、职业谨慎和廉洁奉公这五个基本原则。效益审计则需在此基础上加上以下五个原则，包括：（1）相关性，指科研项目列支的费用应与研究的内容相关，如某课题是基于A地的调研研究，则该课题差旅费用应以A地为主，非A地差旅费用如无适当理由则视为与课题无关花费；（2）真实性，指课题经费的每一笔支出都需对应一项真实的支出，严禁买票、凑票和虚报支出；（3）合理性，指课题经费根据课题自身的特性，在差旅支出、劳务支出、办公用品、资产购置等分项上需合理分配，不得出现明显不合常理的现象，如某项古籍整理课题，需要大量的人力支出，劳务支出理应占据经费支出的大头，如果结项中该课题资产购置的经费占据大头，则明显不合理性；（4）效率性，指单位经费使用后取得的成果，一般课题在设立时就规定有明确的结项要求（如发表论文的篇数、等级，专利数等），效率性的最低要求是课题达到结项的要求，超水平完成结项要求则视为具有更高的效率性。

至于高校科研经费效益审计的范围则应该既包括纵向课题，也包括横向课题。虽然从课题的重要性上来说，纵向课题一般比横向课题的层级更高，但是从有效利用科研经费促进科技科研水平提升的角度来说，横向课题和纵向课题是没有本质区别的。效率审计的最终目的就是为了最大化科研经费的使用效率，最大限度提升国家科研实力、科技水平和社会福祉。出于这一目的，包括横向、纵向课题在内的所有课题都应该成为内审覆盖的对象。对于高校内审人员不足的情况，可以通过外聘事务所来协助工作，而不能因为人力有限而导致管理缺位。

效益审计的输出结果是被审计项目的效益得分（含各维度分项得分和各维度的得分评述），因而效益审计的指标体系和得分运算法则是效益审计的核心内容。曾凡昌（2008）、叶选挺等（2009）、田静等（2014）陈志军等（2014）提出过针对高校整体进行绩效（或效益）审计的设想，也提出其对审计指标体系的设想，但这些指标不够完善，且不是专门针对单个科研项目审计的。因此需要设计针对具体科研项目的科研经费效益审计指标体系，新的指标体系应可根据各高校自身情况加以微调。指标评价体系构建完成之后，各高校需要对各校指标的评分标准加以量化，根据一定的科学方法对各指标的权重进行合理估计，在此基础上将权重和得分相乘得到各受审项目的综合效益得分，完成科研课题的指标评价工作。

效益审计的推行对于有效发挥审计在监督、规范科研经费使用，提升科研经费使用效率，以及充分发挥高校现有审计人员的工作效率，都具有重要意义。在当前加快实施“科教兴国”战略和“人才强国”战略，努力提升科研经费投入产出效率的大背景下，实施高校科研经费效益审计具有现实必要性和紧迫性。同时，国家对规范科研经费的关注日益增加，高校的去行政化进程不断推进，以及信息技术的不断深入也都为效益审计的开展提供了便利，高校审计工作人员应对效益审计模式进行积极的探索，并将其应用推广，提高科研经费使用的有效性。

参考文献：

［1］陈志军，童燕军.高校科研经费审计浅探［J］.财会通讯，2014，（19）:83-84.

［2］田静，张长春.科研单位开展引进人才项目绩效审计的探索与思考［J］.财经界，2014，（16）:249-250.

［3］叶选挺，刘云，王文平.基于知识生产函数的国际科技合作计划项目绩效评价研究［J］.兵工学报，2009，（30）:51-55.

［4］曾凡昌.高校绩效审计评价指标体系构建［J］.西南民族大学学报:人文社科版，2008，29（5）:184-188.

［作者简介］袁璨（1984-），陕西西安人，中国人民大学法学博士，审计师，现在中国人民大学审计处就职.

［基金项目］2015年度中国人民大学科学研究基金项目.项目编号：15XNE011

［收稿日期］2016-03-08

中图分类号：G644

文献标识码：A

文章编号：1672-4658（2016）02-0157-03