论社会转型背景下农村留守老人权益的保障

林 云 飞

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)



论社会转型背景下农村留守老人权益的保障

林 云 飞

(许昌学院 法政学院，河南 许昌 461000)

目前我国农村留守老人权益保障所面临的问题主要有：生活照料缺失、精神慰藉缺失，司法保障效果不佳和相关判决执行难等。造成这些问题的原因主要有：相关规定的可操作性弱，司法保障和相关判决执行制度跟不上。对此，应从进一步完善《老年人权益保障法》、司法保障制度和相关判决执行制度等方面入手，加强我国农村留守老人权益的保护。

社会转型；农村；留守老人；权益；保障

由于我国经济的快速发展，城市与农村的贫富差距加大，大量农村青壮年进城务工，致使农村留守老人成为一个特殊的弱势群体，其生存状况令人担忧。2015年6月，习近平总书记在贵州调研时强调，要关心留守儿童、留守老年人，完善工作机制和措施，加强管理和服务，让他们都能感受到社会主义大家庭的温暖。本文试从司法保障方面对农村留守老人的权益保护问题进行探讨。

一、我国农村留守老人的生存现状

(一)家庭赡养与扶养的问题

家庭的赡养与扶养是农村的主要养老方式，一旦这种养老方式被打破，家庭赡养的功能往往会弱化，不利于保护其合法权益。目前这种养老方式主要存在以下问题。

1.生活照料缺失

一方面，子女长期进城务工与留守老人的空间距离增大，使得履行家庭赡养义务的主体严重缺失。老人一旦患病，既没有儿女在身边照料生活起居，也没有足够的经济能力雇请保姆照顾日常生活。另一方面，在农村现实生活中，由于法制观念的淡薄、孝道的淡化以及子女在外谋生压力的加大，有些子女视老人为负担，只知向老人索取而不知回报，一些留守老人陷入了无着落的境地，他们还得靠自己的劳动维持生计。

2.精神慰藉缺失

“一项由中国老龄科学研究中心完成的调查表明，我国农村现有10.2%的老人感到不幸福，有35.1%的老人经常感到孤独,独居和无配偶的老人感到孤寂的比例更高。”[1]农村老人过惯了苦日子，对物质要求不高，老人唯一渴望的是子女的亲情。然而子女进城务工常年不在家，有的还把孙子女接走一同进城生活，留守老人不但日常生活受到影响，而且缺失了精神寄托。特别是独居老人，更是无处说话，精神抑郁，有的甚至产生自杀的念头，孤独至极。此外，农村精神文化生活单调、留守老人的生活圈子小也是造成精神慰藉缺失的一个原因。

(二)司法保障的问题

现实生活中，当农村留守老人的合法权益受到侵害时，他们有权向人民法院提出诉讼，司法机关必须秉公执法，切实维护其合法权益。司法救助和法律援助是保障农村留守老人合法权益的重要途径。但是，司法救助和法律援助存在诸多问题。

1.司法救助的问题

我国司法救助制度的形成只是近几年的事情。由于我国农村留守老人年龄高、经济收入低、法律知识缺乏等，当其合法权益受到侵害，渴望拿起法律的武器保护自己时，他们并不知道如何运用司法救助，有的甚至根本不了解什么是司法救助制度。此外，有的留守老人虽然经济困难，但由于其并不符合司法救助制度规定的经济困难的标准，也无法得到救助。

2.法律援助的问题

目前，我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办。据调查，我国尚有200个左右的县(市区)没有律师，全国每10万人才分享1名法律援助专职人员提供的服务，每24万人才分享1名职业律师提供的法律援助服务。[2]当留守老人需要得到法律援助时，由于我国法律援助机构的数量太少，再加上留守老人行动不方便等客观原因，法律援助服务往往处于难以满足他们需要的尴尬境地。

(三)相关判决执行的问题

农村留守老人在经济、文化、心理上的弱势有目共睹，赡养人与被赡养人签订赡养协议不履行、赡养费给付难、赡养纠纷案件判决执行难等问题尤为突出。

目前，法院审理的留守老人的赡养纠纷案件主要涉及子女给付赡养费的问题。例如，子女由于进城务工生活压力大，经济困难，无力履行赡养义务。再如，老人受“重男轻女”等旧观念的影响在分家析产时不均，导致子女不愿履行赡养义务。或者子女因经济条件等原因在赡养父母的问题上互相观望、推诿。由于赡养类案件涉及道德伦理，如果当事人不从思想上认同法律，心理上不对老人加以理解和尊重，即便案件得到正确判决和强制执行，对于解决纠纷也没有多大意义。审判实践中，许多农村留守老年人是赢了官司，却输了感情，法院判决支持了其诉讼请求，但诉讼的最终目的并未实现。

二、目前我国农村留守老人权益保障制度的不足

我国农村留守老人生存现状的问题，反映出目前保障农村留守老人的相关制度存在诸多不足，主要体现在以下几个方面。

(一)相关规定的可操作性弱

我国《老年人权益保障法》自1996年出台以来，其保护作用并不理想，在立法的操作上存在诸多弱点。特别是该法对农村留守老人合法权益的保障没有做出专门规定。例如，《老年人权益保障法》中所确立的“赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要”的家庭赡养方式，在实施上具有很大的弹性。针对赡养人由于进城务工等原因不能履行生活照料和精神慰藉义务的，法律法规没有具体的界定方式与惩戒措施，可操作性较弱。

新修订的《老年人权益保障法》，增添了“精神慰藉”一章。其中，规定“家庭成员不得在精神上忽视、孤立老年人，要经常看望或者问候老人” 。这样的法规有助于引导子女行为和规范公民义务，体现了立法的前瞻性。不过，这样的规定要真正执行起来也存在可操作性弱的问题。首先，现实生活中影响“常回家看看”的因素很多，有的是因为“大家”与“小家”难以兼顾，义务人无分身之术，有的是因为在外工作，距离、假期、交通成本等原因带来了阻隔，还有的是因为沉湎于个人娱乐，漠视老人。[3]情况如此复杂，原因差别较大，不宜“一刀切”。再者，如何界定“经常”？子女应该多久回家一次？如果不回家，又如何对子女进行处罚？这些问题还有待进一步完善。

(二)司法保障制度的不足

1.司法救助制度的不足

(1)司法救助的条件不明确

按照《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第2条的定义：“司法救助是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”司法救助的条件是当事人“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”。当留守老人向法院起诉，坚持认为自己符合司法救助的条件时，最终进行判断的是立案法官。如果要求立案法官在案件受理时就做出“当事人有充分理由”证明其合法权益受到侵害的判断显然过于苛刻。换言之，严格执行此条件，无疑会导致相当一部分应予救助的留守老人无法获得救助，也就无法全面实现保障司法救助诉权的功能，这样显然是不科学的。

(2)司法救助的标准模糊

按照《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，司法救助的对象就是经济确有困难的当事人，“生活困难”是得到司法救助的限定条件。但是，何谓生活困难？什么收入水平才能被确定为生活困难？对此，相关规定十分抽象，没有明确的量化标准。

2.法律援助制度的缺陷

(1)法律援助对象认定标准的局限性

法律援助对象的认定标准是当事人经济困难。事实上，“经济困难”的标准并不全面，甚至不太合理。实践中，弱势群体是法律援助工作的重点，留守老人一种是经济上贫弱，另一种是收入超过法律援助的经济困难标准但又付不起律师费的。这样就将经济收入在经济绝对贫弱(经济困难)标准之上，但又付不起律师费的部分留守老人群体阻挡在法律援助的门槛之外了。

(2)法律援助的宣传力度不够

现如今,法律援助中心多设立在城市，即城市宣传得较为广泛，而农村宣传得较少。农村留守老人不了解法律援助，不仅使开展法律援助工作非常困难，而且一旦他们的合法权益受到侵害，如果他们不知道求助于法律援助机构或者法律服务者，又缺少通过法律途径解决问题的意识，他们就可能会采取非法手段维护自身利益，引发更多的法律纠纷。

(三)相关判决执行制度的不足

1.判决执行的立法不完善

由于我国相关法律关于执行程序的条文过少，执行人员在执行留守老人纠纷案件中的许多方面往往缺少依据。如针对留守老人的赡养纠纷，对于拒不履行赡养义务的赡养人如何进行强制执行，执行的措施有哪些，我国法律中尚属空白。

2.当事人申请执行的程序过于繁杂

《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第20条规定：“申请执行应向人民法院提交下列文件和证件：(1)申请执行书；(2)生效法律文书副本；(3)申请执行人的身份证明；(4)继承人或权利承受人申请执行的，应当提交继承或承受权利的证明文件；(5)其他应当提交的文件或证件。”相对于农村留守老人文化水平低的特点，法律规定的申请执行的程序就显得不那么人性化，过于繁杂。

三、社会转型背景下农村留守老人权益保障的对策

在社会转型的特殊时期，为有效保护农村留守老人的合法权益，应从以下几方面着手。

(一)《老年人权益保障法》的完善

1.细化《老年人权益保障法》的强制性条款

“《老年人权益保障法》是依据宪法而制定的，是宪法的延伸，同时它又是特别法中维护老年人权益的专门法律，可以说是维护老年人合法权益的小宪法，是推动老年工作和老年事业发展的尚方宝剑。”[4]农村留守老人是老年人的特殊群体，侵犯农村留守老人合法权益的违法犯罪具有其特殊性，因此，国家必须从实际出发，尽快制定相应的实施细则或者实施办法，来细化《老年人权益保障法》的强制性条款。例如，条款中的措辞必须用明晰的语言来确定政府、社会和个人的行为规范；应当细化法律条文，包括如何具体鼓励、支持，采取何种措施等来保障留守老人的合法权益。

2.参照、吸收国际上较先进的维护老年人合法权益的经验

我国可以参照日本的经验，从经济、医疗保健、社会福利、生活护理等方面制定出符合我国国情的保障我国农村留守老人合法权益的法律体系。如：

(1)加强《老年人权益保障法》中关于相应机构、职能、程序和财政保障的规定。可以针对家庭养老或者社会养老等不同的养老方式，制定出具体的养老工作程序、执行计划、职能监督部门以及财政预算保障的规定。

(2)强调社会组织在留守老人赡养中的作用。通过相关法律法规对社会组织进行审批与评估。我国现行的留守老人的赡养做法主要是从传统的家庭赡养发展而来，但随着新农村建设的快速发展，老龄化程度的不断加剧，家庭赡养已经很难满足当前的需要。因此，必须加强农村社区的法制宣传，调动社会各界的积极性，重视和发挥非政府组织在农村老年人福利事业中的作用。

(二)司法保障制度的完善

1.司法救助制度的完善

(1)扩大司法救助的条件

应将《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第2条中“有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人”修改为“有胜诉的可能但经济确有困难的当事人”。作此修正，既有利于防止法官恣意判断，又给法官相对自由的裁量权，保障诉权和防止诉权滥用的双重功能。此外，对于该规定的第2条界定司法救助只针对“经济确有困难的当事人”，应该明确量化经济困难的标准，并在确定量化标准的同时因地制宜，结合各地经济水平确定不同标准。

(2)扩大司法救助的范围

应明确将“符合司法救助范围的其他情况”列入司法救助的范围中。这里的“其他情况”就包括生理、心理、自由、文化等贫弱需要救助的弱势群体。农村留守老人在这些方面表现的比较突出。如留守老人赡养纠纷的案件，可能留守老人赢了官司却输了情感，最终造成留守老人的心理或者精神创伤等。

2.法律援助制度的完善

(1)细化法律援助的对象

将法律援助的对象分为一般对象和特殊对象。基于年龄、健康、生存环境等贫弱因素的考虑将农村留守老人纳入法律援助的特殊对象。将法律援助的特殊对象纳入法律援助的重点对象，进而使留守老人的权利都能得到保障。

(2)加强农村法律援助宣传

应当定期通过送法下乡、法律咨询等途径，加大法律援助的宣传力度，让需要法律援助的留守老人了解法律援助的基本原则，知道法律援助的条件范围，在权益受到侵害时知道如何去寻求法律保护，使他们“请不起律师，打不起官司”的难题得以解决。[5]一方面，基层法律服务工作者在工作中遇到符合法律援助条件的留守老人要主动向其提出建议，并积极协助法律援助机构办理法律援助的相关事宜；另一方面，法律援助机构要提高工作效率，严格审查法律援助服务的程序，使应该得到援助的留守老人得到应有的援助，保障其合法权益。

(三)相关判决执行制度的完善

1.完善执行立法

现行的执行立法已经完全不能满足执行工作的需求，导致执行工作中缺少依据，十分不利于保障农村留守老人的合法权益。为了执行工作的顺利进行,可以将民事中的强制执行法列于民事诉讼法中独立的一章，增添家事执行法、法院调解法等，并针对农村留守老人制定出具体的法律规定。

2.简化执行程序

缩短执行程序的时间，节约执行成本，争取最佳的执行效果，这也是参与诉讼的农村留守老人的期望和要求。例如，法院可以为农村留守老人开通“绿色通道”，借鉴民事诉讼法的简易程序，认定只要符合案件纠纷的事实清楚、权利义务关系明确、案件争议不大这三个条件，均予以执行，而不必再书写申请执行书。

3.加强执行的思想教育工作

鉴于留守老人的纠纷案件多为家庭纠纷，很多老人是赢了官司，却输了情感，实践中，执行人员应当多做思想教育工作。例如耐心听当事人倾诉，耐心做当事人的说服和教育工作，细心调解，用诚心感化当事人；应当充分利用申请人、执行人与被执行人的亲情关系、血缘关系，动之以情，晓之以理，从道德的角度让当事人明白赡养老人是其应尽的义务；同时要充分发动当事人的亲朋好友协助做好当事人的思想工作，从而更好地维护留守老人的合法权益。

总之，农村留守老人权益保护问题是一个复杂的、综合性的社会问题，它将会在一个较长的时期内存在。在构建社会主义和谐社会的过程中，必须从法律上、制度上、人文上整体把握，才能标本兼治，彻底解决这一问题，构建真正意义的和谐社会。

[1] 苏锦英，王子伟.农村地区留守老人基本状况调查[J].医学与社会，2009(2)：11-13.

[2] 马强.农村留守老人养老保障社会资源网构建研究[J].吉林工商学院学报，2010(3)：83-85.

[3] 刘艳红.试析农村老年人受赡养权的法律保护[J].法制与社会，2008(4)：209-210.

[4] 黄军锋.农村留守老人权益保障立法思考[J].理论导刊，2009(12)：104-106.

[5] 张宝群.开展法律援助工作是依法维护老年人合法权益的重要途径[J].山东人大工作， 2006(8)：22.

责任编辑：师连枝

Rights of the Rural Elderly Left behind under the Background of Social Transformation

LIN Yun-fei

(School of Law and Politics, Xuchang University, Xuchang 461000, China)

At present, the elderly left behind in rural China are mainly facing lack of life care and spiritual comfort, poor performance of judicial guarantees and difficulty in the enforcement of the related sentences and so on. These problems are mainly caused by weak operability of the relevant provisions and lack of judicial protection and enforcement system. In this regard, we should further improve the “Elderly Rights Law”, the system of judicial protection, related enforcement and other aspects to strengthen the protection of the rights and interests of the elderly left behind in rural China.

social transformation; rural area; the elderly left behind; rights and interests; protection

2015-12-07

2015年河南省哲社规划办项目：“河南美丽乡村建设模式研究”(2015BSH015)；2014年许昌市科技发展计划项目(软科学)：“弱势群体权益保障机制研究——以农村留守群体为例”(1405014)。

林云飞(1977—)，男，吉林松原人，讲师，主要研究方向：弱势群体权益保护。

D923.8

A

1671-9824(2016)03-0129-04