我国环境法学教材内容设置上的补充和完善

高德耀

（太原理工大学环境科学与工程学院）

我国环境法学教材内容设置上的补充和完善

高德耀

（太原理工大学环境科学与工程学院）

教材是学校教育的必备书籍，教材的质量很大程度上影响着教学水平。就我国环境法学教材内容设置上的缺失和遗漏进行了简要分析。

环境法学教材；教学内容；教材研究

教材是学校教育必备的书籍，教材内容的设置应尽可能科学、规范、全面、系统和严谨。教材的质量很大程度上影响着教学水平，教材内容作为教材的主体和核心，其设置应当全面系统，避免缺失和遗漏。环境法学又称环境资源法学或环境与资源保护法学，本文所称的环境法学教材是指通篇综合性论述环境法学内容的教材，部分论述环境法学内容的教材不在此列。

我国高等环境法学教材大体上可分为三大类：

一、高等学校教材

如：金瑞林主编的《环境法学》（高等教育法学教材）；

金瑞林主编的《环境与资源保护法学》（面向21世纪课程教材）；

韩德培主编的《环境保护法教程》（普通高等教育国家级规划教材系统）（已出版第五版）；

周珂著的《环境法》（21世纪法学系列教材）；

吕忠梅著的《环境法学》（21世纪法学规划教材）；

蔡守秋主编的《环境资源法》（21世纪法学创新系列教材）；

陶信平主编的《环境资源法学》（新世纪高等学校法学专业系列教材）等，虽版本较多，但各具特色。

二、高职高专教材

如：郭正、卢莎主编的《环境法规》（教育部高职高专规划教材）等。

三、继续教育教材

如：金瑞林主编的《环境与资源法学》（全国高等教育自学考试指定教材法律专业）等。

纵观我国环境法学教材，作者水平高，教材质量好，既有知识性，又有学术性；既重视理论，又强调实践，吸收了国内外本学科专业的最新研究成果。此外，教材还具有前瞻性和创新性。教材从一个侧面反映了我国现代环境法学教育的现有水平。遗憾的是，我国环境法学教材内容设置上还存在缺陷和不足，具体表现在：

1.对《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）关于环境保护条款的研究不够全面和深入

《宪法》关于环境保护的条款是环境法的基础，也是各项环境法律法规和规章的立法依据。《宪法》环境保护条款在整个环境体系中占有首要地位，它规定和指导着各级各类环境法律法规和规章的立法工作，起着“统帅”的作用。《宪法》关于环境保护的条款代表着国家在环境保护问题上的立场和观点。

教材对环境保护条款的研究不够全面是指没有把《中国人民政治协商会议共同纲领》划入新中国《宪法》之列。新中国成立后，我国共颁布了四部《宪法》：1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》。另外，值得一提的是新中国成立前夕，1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》），历史上称为起临时宪法作用的《共同纲领》。由于《共同纲领》起临时宪法作用且通过日期临近十月一日中华人民共和国成立之日，故应把《共同纲领》划定在中华人民共和国《宪法》之列。由许崇德主编的《宪法学》（当代世界出版社，2000年版）将《共同纲领》包括在第二章第三节《中华人民共和国宪法简史》之内，本文的划分和其相同。因此，新中国《宪法》应包括《共同纲领》在内共五部。没有把《共同纲领》划入其中，也就没有了对《共同纲领》环境保护条款的研究和分析。

教材对“五四宪法”“七五宪法”“七八宪法”环境保护条款的研究较少，重点在“八二宪法”环境保护条款的研究上。诚然，对“八二宪法”环境保护条款作为重点研究无可厚非，但对前几部《宪法》的环境保护条款的史实性研究不可忽视。

教材对环境保护条款的研究不够深入表现在以下几个方面：

现行《宪法》第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”此项条款在《宪法》环境保护条款中具有举足轻重的作用。作为一项环境保护的核心条款，它所保护的环境应当是环境的全部而不能遗漏，也即整体环境而不是环境的某一部分即部分环境。诚然，生活环境和生态环境涵盖了环境的大部分内容，但它并不是环境的全部内容。法律意义上的环境除了生活环境和生态环境外还应包括自然资源。另外，“其他公害”应改为“其他环境公害”为宜。公害即公共危害，虽然多数情况下是指由于危害环境造成公共环境利益的损害，但报刊或者其他新闻媒体偶尔也指由于治安案件和刑事案件对社会造成的公共危害。为了提高专指度和防止歧义现象，在“公害”前加“环境”进行限定更为适合。因此，可将第二十六条第一款修改为“国家保护环境，生态和自然资源，防治污染和其他环境公害”。

另外，笔者还认为应对环境要素做概要式的保护规定。环境要素是构成环境的基本单元，各环境要素共同构成了环境整体。保护环境离不开对环境各要素的保护。《宪法》应对各环境要素以列举的形式做概要式的保护规定。这样一来，环境要素在制定法律法规时就有了《宪法》依据。做到立法有据，程序合法，名正言顺。在《宪法》对环境要素加以保护的同时，也要对公民保护环境要素的义务作出规定。因此，《宪法》应增加一条规定：“国家保护大气、水、土地、海洋、森林、草原、矿藏、山岭、湿地等环境要素。公民有保护上述环境要素的义务。”

2.地方环境法规的研究和论述薄弱

地方环境法规规章是地方环境立法的产物，也是地方环境管理和行政执法的法律依据。我国地域辽阔，各地方环境现实状况和经济发展水平存在很大差异。国家环境法律只能从一些原则性、根本性和普遍性的问题上加以规范，不可能也没有必要针对地域性环境特点而面面俱到。这就要求开展地方环境立法工作，建立地方性环境法规。

地方环境法规的重点主要包括以下几个方面的工作：（1）根据本地方的环境状况和客观现实需要，将国家环境法律具体化和地方化，对国家环境法律做适当补充和完善。（2）填补国家环境法律的空白。各地对本辖区迫切需要而国家目前又暂无相应立法的事项，可先行一步，通过地方环境立法加以规定。对于国家环境立法的盲点和空白点，通过地方环境立法加以调整和规范是很有必要的。（3）对于一些地方独有的而不可能通过国家法律加以调整的，必须通过地方环境法律加以调整，值得注意的是，地方环境立法不能同国家环境立法相抵触。否则，地方所制定的环境法规则无效。这就要求地方在环境立法时必须同国家环境法律的原则、精神相一致。此外，还要注意保持环境法制的统一、完整和协调，把国家环境立法的原则性同地方环境立法的地方性有机结合起来，制定和做好地方环境法规工作，造福地方百姓。

地方环境法规是地方立法的产物，也是地方环境监督管理和执法的法律依据。地方环境法规依据制定者的角度来分可分为三大类：地方人大制定的地方环境法规；地方人民政府制定的地方环境保护行政规章和地方环保局制定的富有特色的环境保护程序性规定。地方环境法规规章包括：（1）地方环境保护综合性基本法规；（2）地方环境保护单行法规；（3）地方环境保护部门环境规章；（4）地方环境标准。习惯上，我们把地方性的环境法规（含地方环境标准）、环境规章和规定等规范性文件统称为地方性环境法规。需要说明的是，地方环境法规规章既包括针对某一特定环境要素和环境技术要素（如《河北省环境质量自动检测管理方法》）和地方环境标准的地方环境法规规章，又包括调整环境社会关系的地方环境法规规章（如《山东省环境污染行政责任追究办法》）。从目前的环境法学教材来看，整体上的研究和论述地方性环境法规规章薄弱，表现在篇幅和章节上很少，从具体内容上来看，如果说有研究和论述地方环境法规规章的话，那么也只是地方环境标准且深入研究不够。而研究和论述地方环境基本法规、单行法规和环境规章少之又少，甚至没有。就环境法律法规来讲，环境法学教材有明显的重国家轻地方的倾向，没有把地方环境法规规章摆在合适的研究位置。

3.缺乏人民解放军环境法规规章的研究和探讨

军队环境法规规章是国家环境法律法规体系的重要组成部分。军队企事业单位（尤其是企业单位）要发展建设，不可避免地要出现环境问题。众多军队企事业单位出现的各种环境问题，就要制定相应的法规规章规范军队企事业单位的环境行为。于是，军队环境法规规章也就应运而生了。军队的环境法规规章是军队企事业单位在数量上和污染程度上发展到一定阶段的客观产物，它的出现对于减少和防治军队所属领域的环境污染、环境破坏和生态破坏起到了积极的作用。军队环境法规规章的诞生，也就是军队环境境保护法治建设的开始。

军队环境法规规章与国家环境法律法规既有联系又有区别。一方面，军队环境法规规章应当贯彻执行国家有关环境保护的方针、政策、法律和标准，接受国家环境法律法规的指导；另一方面，军队环境法规规章作为我国环境法律法规三大组成部分（国家、地方和军队）之一，又有其相对的独立性。对于某项具体的环境法规规章，军队有的，适用于军队环境法规规章；军队没有的，适用于国家环境法律法规；军队和国家同时有的，优先适用于军队环境法规规章。军队之所以要有自身的环境法规规章是由军队作为国家的一个特殊部门决定的。军队是介于国家和地方之间且又服务于国家和地方的特殊军事组织。部门性质的特殊性、管理体制的特殊性和驻军地域的分散性决定了单独制定军队环境法规规章有利于军队的环境保护工作，也有利于军队的环境法制建设。研究和探讨军队环境法规规章既有必要，又有现实意义。目前，军队环境法规规章数量还不多，立法空白不少，配套法规还不完善，但这并不影响我们对它的研究。我国环境法学教材涉及军队环境法规规章的内容几乎看不见，就连期刊杂志上研究和探讨军队环境法规规章的论文也是微乎其微，寥寥无几。我们不希望这种现象继续下去。

4.行业、部门环境法律法规的研究尚属空白

我国产生污染的行业、部门几乎都有自身的环境法律法规。这些环境法律法规对本行业本部门的环境保护和污染防治起到了重要作用。行业、部门环境法律法规既有一般环境法律法规的属性，又有行业、部门的自身特点。加强、改善和健全行业、部门的环境法律法规是研究此类法规的重点。从行业、部门入手研究环境法律法规，为研究环境法律法规提供了一条途径。对于多角度、多途径、多视野、全方位研究环境法律法规很有益处。如今的环境法学教材内容越来越全、越来越深、越来越细，这也是教材发展的一种趋势。目前，环境法学教材关于行业、部门的环境法律法规的研究和探讨尚属空白，希望今后的教材能在这方面有所改善。

［1］高德耀.我军环境法规规章探析［J］.山西高等学校社会科学学报，2006，18（9）：92-94.

［2］许崇德.宪法学［M］.北京：当代世界出版社，2000.

·编辑薛直艳

高德耀，1960年出生，山西省孝义人，本科，馆员，研究方向：环境法学和环境哲学。