论城乡职业教育差异性及统筹发展

李亚楠，盛子强，常立生

（河北科技师范学院 职教研究所，河北 秦皇岛 066004）

论城乡职业教育差异性及统筹发展

李亚楠，盛子强，常立生

（河北科技师范学院 职教研究所，河北 秦皇岛 066004）

当前我国正处于城乡统筹发展的新的历史时期，职业教育如何城乡统筹发展也是教育领域普遍关注的问题。通过对我国城乡职业教育的深入分析，总结我国城乡职业教育的不同特点。根据其发展共性和个性，按照求同存异的原则，城乡职业教育应在战略上统一考虑、措施上统一安排、策略上按照自身的特点和规律运行，最终实现统筹发展。

城镇职业教育；农村职业教育；特点；统筹发展

进入新世纪，随着党和国家城乡统筹发展战略的实施，我国职业教育领域积极推行城乡统筹，开展东部与西部、农村与城市联合招生合作办学，发展以城带乡集团化办学，实施中等职业教育农村家庭和城市低收入家庭学生助学金资助制度和农村贫困家庭学生和涉农专业免学费制度等。但总的来看，职业教育城乡统筹还处于起步阶段，发展还很不健全。为进一步落实中共中央教育发展战略，推动职业教育城乡统筹发展，我们有必要了解城乡职业教育各自的特点，掌握它们的共性和个性，寻找着力点，从而推动职业教育城乡统筹发展。

一、城乡职业教育特点

（一）农村职业教育特点

目前对农村职业教育有两种观点，一是在农村的职业教育，另一种是为农村的职业教育。我们所谈的农村职业教育是指前一种，即指县及其以下的职业教育，此种类型的职业教育，因其服务对象和发展水平的不同，呈现出如下特征：

1.教育对象的广泛性。农村职业教育以服务“三农”为根本宗旨，以提高农村劳动者知识和技能水平为手段，为当地经济建设和社会发展培养所需人才，教育对象十分广泛。

一是就业前接受职业教育的农村各类职业学校在校就读学生，还包括那些因为各种原因未能升学而准备回农村就业创业，同时未接受职业技能培训的毕业于普通中学且即将走向社会的初高中毕业生。对此部分人的培养培训应该是农村职业学校的主要任务，使他们在入职前具备一定的职业知识和技能。

二是入职以后需要接受专业教育及继续教育的劳动者。随着信息化时代的来临，大量新职业涌现，伴随而来的是许多旧职业的消亡，从业者职业转换速度明显加快。过去那种“一招鲜，吃遍天”、“手艺在身，袖里吞金”的时代已经一去不复返。相应的，广大职业农民、农民工、乡镇企业职工及各行各业专业技术人员和管理人员等，也必然需要接受职业转换教育和继续教育。这部分人是农村职业教育对象的重要组成部分。

可见，农村职业教育比城市职业教育具有更广泛的教育对象。

2.教育内容的地域性。由于职业教育与当地社会经济联系的天然紧密性，决定职业教育发展必须适应当地社会经济发展水平。我国农村自然和经济社会条件差异巨大，发展基础参差不齐，必然导致经济水平的差异性和发展的不平衡性，使得农村职业教育的内容也必然呈现出明显的地域性。其原因主要表现在两个方面：一个是由于自然条件差异所形成的地方性，最明显的是农业职业教育；另一个是由于发达程度不同，专业和行业技术基础不同所形成的地方性。这二者是相互联系和不可分割的。改革开放以来，我国农村社会经济发展变化极为快速，尤其是十八大以来，围绕新农村建设和新型职业农民培养，农村经济发展也由以前关注量的提升转向内涵发展，农村职业教育也必然要进行调整，在专业设置、培养目标、教学组织形式等方面尤其要不断地适应地方经济发展和社会主义新农村建设的需要。

3.教育实施主体和教育形式的多样性。由于农村地域广阔，产业结构和经济社会条件千差万别，教育需求存在多样性，加之教育对象的广泛性，客观上要求农村职业教育在教育形式上更加灵活多样，按需办学。其灵活性主要表现在：

一是办学主体要多样多元。建国以来，我国大部分时间实行的是农村支援城市的发展战略，新世纪以来房地产开发热，又使许多地区依赖土地财政而不可自拔。土地财政其实质就是对农民生存之本——土地的无情掠夺。多年来政策的偏差导致农村经济发展水平低，在职业教育办学主体上强调政府责任是对的，但仅仅依靠政府就使得政府力不从心。因此，必须调动社会各界的积极性来办学。除了国家兴办外，还有集体、团体、个人办，既要教育部门兴办，更要依托部门办、合作社办、企业办、乡镇办、村办的学校，还要积极开展联合办学，实行行业联办、校厂（场）联办、校乡联办、村乡委托办等。

二是办学形式灵活多样。发展全日制的职业学校是重点，同时也要注重发展非全日制形式的职业学校；既要重视学校形式的教育，也要重视产教结合、厂（场）校结合、校厂站结合等办学形式；既要重视发展单纯的职业教育，也要重视职普融通、职普渗透。

三是学制多样灵活，根据培养对象和培养目标，灵活确定学制，既要搞好学历教育，也要重视短期培训，既要重视职前教育，也要重视职后教育，逐渐建立弹性的工读结合的教学体制。

四是教学组织形式灵活。只有坚持教学组织形式的灵活性，才能使农村职业教育具有实际、实用、实效的特点，具有应变能力强、回旋余地大的优势，才能在专门人才、熟练劳动力的培养培训上适应农村振兴百业的需要，才能较大面积地有效提高农村现有劳动力及劳动后备队伍的素质。

4.布局的分散性。与工商业和人口聚集的城市相比，农村地域广阔、农民分散定居。农业布局和农民居住的特点决定了农业职业教育要求具有一定的分散性。近些年来，随着工业化和城市化进程加快，农村人口减少，各地农村职业学校在布局结构调整中不断向县城集中，许多地区围绕县城建起职教中心，典型的如河北省县县建立职教中心，由于职业教育高度集中，远离了农民，目前许多地区反过来开始搞“送教下乡”。农村职业学校布局的分散性突出表现在以下三个方面：

一是职业学校布局的分散性。农村职业学校基本依托农村人口较集中的地区进行布局，可能是乡镇、也可能是县城。与城市职业学校相比，表现出一定的分散性。农村职业学校的分散性，虽有利于受教育者就近求学，但由于受规模的影响，不利于提高办学效益。

二是农村职业学校与现代企业之间的分散性。由于受多年来城乡分割体制的束缚，我国城乡二元社会结构明显，从总体上看，县域经济的发展水平还比较低，县域企业规模小、技术水平低、经济实力差，许多地区（尤其是中西部地区）的农村职业学校很难依托县域企业开展职业教育，产教结合具有较大的难度，不利于农村职业学校的发展。

5.办学的综合性。农村是一个区域性概念，农村职业教育是面向“三农”的教育，农业的多样性、农民就业的多向性、农村经济的多元性，决定农村职业教育必须具有综合性。既要满足农民在农村就业的需要，也要满足农民转移城镇的需要；既要满足发展农业的需要，也要满足农民从事非农产业的需要；既要满足传统农民的需要，也要满足新生代农民的需要；既要满足就业的需要，也要满足升学的需要等。农村职业教育多方面的需求，要求农村职业教育必须进行综合办学。

6.政府的统筹性。由于历史和产业的原因，我国城乡在经济社会发展水平上还存在较大差距。从目前来看，我国的“三农”问题主要表现在以下几个方面：一是农村社会经济文化发展水平落后，农业生产集约化水平低，农村居民可支配收入常年停留在国民收入平均线以下，农村的经济社会条件决定了农民接受职业教育的机会还比较少。同时在社会经济产业布局中，农业还是一个弱势产业，但在农业的肩膀上却承担着巨大的社会责任，而农业的比较利益低、经济效益差的特点，决定了农村职业教育绝对离不开政府的有效统筹。从现实来看，农村职业学校的发展环境与城市职业教育还有很大的差异，农村职业学校普遍存在着办学资金短缺、办学条件差的客观事实，因此，无论是从理论上还是从现实中来看，政府都应不断增加对农村职业中学的投入和投资力度。

（二）城镇职业教育特点

1.面向二、三产业办学。人类的发展历史就是一部人与自然抗争的历史。城镇的出现是社会生产力发展的结果。人类社会步入现代化的门槛就是工业革命。在工业革命之后，城镇才通过生产力的快速提升，经济上的迅速壮大，取得了对社会生活的主宰地位。城镇化与工业化是相辅相成的，城镇化是工业化聚集的结果，工业化推动了城镇化，城镇化进一步加强了工业化，促进经济的发展。由于信息化和交通手段的进步，城镇化又表现出另外一种形式，就是巨型城市和城市群的出现，由此导致在国民经济发展进程中传统制造业比重下降，服务业比重上升并占据主导地位，在某些发达国家甚至达到70-80%，甚至更高，致使城市功能由生产中心向服务中心转变。因此，城市职业教育必须面向工业和第三产业办学。

2.学校专业化程度高。一方面，城镇化过程是人口集中和产业聚集的过程。教育是一种纯粹人的活动，职业教育是服务产业发展的教育，人口和产业或企业的聚集，使得职业教育不断向城市聚集，按照分工协作理论，职业学校各自兴办有自身优势和特色的专业，必然走向专业化发展道路。城市规模越大，职业学校越多，专业化程度越高。“业精于专”，因专业化使得城市职业学校的办学质量也较高。另一方面，信息化浪潮席卷世界，带领世界经济进入后工业化时期，极大扩充了城市容量，城市功能体系变得十分庞大，由此也带来拥堵、污染等一些负效应。为解决出现的问题，一些城市的功能开始转换、升级和创新，同时一些超大型城市在负载量达到极限后，开始将部分功能转移至其他地区，在一定区域内便出现了许多专业化程度高的专门性城市，如金融城市、休闲城市、旅游城市等。城市的专业化发展为职业教育专业化创造了条件。

3.办学的市场需求大。从职业教育需求来看，城市人口和产业的聚集，使得城市职业教育需求量大、面广。政府对职业教育投资能力较大，极大地增强了职业教育的供给能力。从人才需求来看，城市企业的聚集，为毕业生就业提供了空间。因此，引入利用市场机制可以促进城市职业教育的发展。

4.工学结合条件优越。城镇化聚集了大量的企业，同时也是大量职业院校聚集地，在有效实施产教融合、校企合作方面具有得天独厚的优势。职业院校利用地缘优势，通过和企业合作建立实习、实训基地，通过学生到企业参加有效的顶岗实习、企业参与职业学校人才培养方案的制定等方式，强化学生动手能力的培养，能够有效缩短职业学校学生就业的“后熟期”，培养的人才与企业需求相一致，保证办学质量。通过充分利用企业设备、兼职教师等社会资源，从而提高办学效益。[1]2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，规定了职业学校与企业在校企合作、工学结合方面的权利义务，为城市职业学校开展工学结合产教融合提供了国家政策层面的保障。

5.学校吸引力较强。城镇是工业文明的发源地和聚集地，是现代经济增长的温床。城市往往是政治、经济、文化中心，优良的基础设施、良好的生活环境和相对较高的收入，容易吸引人才、留住人才，有利于提高教学质量；广阔的就业空间给学生就业提供了相对较多的机会。因此，城市职业学校的吸引力较大。

二、职业教育城乡统筹的主要措施

城乡统筹发展的目标是城乡一体化，这也是经济社会发展的必然趋势，但由于我国农村和城市经济社会条件差异明显，城乡职业教育又各有其特点，因此，城乡一体化并不是城市和农村同一化、统一化，而是在发展战略上应统一考虑、发展措施上统一安排、发展策略上按照自身的特点和规律运行。

（一）省、市政府加大对农村职业教育的统筹力度

多年的实践证明，农村职业教育需要政府统筹。我国城乡经济社会存在二元结构，致使城乡职业教育资源严重不平衡。加之，我国职业教育管理体制是以地方为主，分级负责，长期以来农村职业教育由县级政府负责，由于县级财政与负担的人口不成正比，致使投入不足，造成长期以来农村职业学校办学条件普遍较差。从城乡财政格局来看，2006年全国城镇人口57706万人，占全国总人口比重的43.9%，而2006年仅地级及以上城市（不包括市辖县）地区生产总值达到132272亿元，占全国GDP比重的63.2%。据有关学者2005年的调查数据显示，我国县乡两级财政以占全国财政总收入的21%的收入额度供养着占全国总数71%的财政供养人员，这还不包括大量的非在编人员。前些年的农民负担畸形加重与此不无关系，同时还致使农村受教育人口与财力形成了巨大反差。[2]因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确提出要“强化省、市（地）级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面。”

省市政府加大农村职业教育的统筹力度，首先尽快统筹城乡职业学校教师工资和社会福利保障。教师是教育的第一资源和核心要素，教师队伍的素质直接影响教学质量，目前，我国有许多县级财政收入较低，农村职业学校教师不仅工资低，有的甚至不能及时发放，影响教师工作积极性，致使农村职业学校教师“引不进、留不住”的现象较普遍，因此职业教育城乡统筹首先要统筹教师的工资。其次，逐步统筹城乡投入。根据中国教育统计数据计算，2009年我国城市中学人均教育经费支出和预算内经费支出分别是6026元和4350元，而农村中学分别是5509元和3078元。以农村为主体的职业中学上述经费支出分别是5902元和3521元，而处于城市的中专学校分别是8294元和4527元，职业高中分别是城市中等专业学校的71.2%和77.8%。事实上由于农村办学分散，专业种类较多，生均办学经费要比城市多。当前我国正在制定中等职业学校生均拨款标准，逐步实现免学费制度，这些政策的出台一定不能像以往城乡分治，而应实现城乡统一。

（二）积极办好县级职教中心

中国的政治体制决定了县这一行政层级在中国政治、经济、文化和社会发展中的基础性作用。国家的宏观政治、经济、文化和社会发展政策只有在县一级行政区域得到执行才算真正贯彻；对于中观、微观经济它又可以发挥决胜负、判生死的指挥棒作用。在教育发展层面，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020）》指出：根据需要办好县级职教中心。在职业教育理论界也有人根据经济学理论提出人口数量不能达到一定规模的县市，其中等职业教育应由市级政府统筹举办。形成这种理论的思想基础是多方面的，但不可排除的是“一大二公”思想在新时期的表现。县级职教中心的发展规模应该根据其服务的县域经济规模正相关，可大可小，不能说人口少就不能办县级职教中心。在一些发达国家农业学校大多只有四五个专业，在校生几百人。要知道学校不仅仅承担人才培养职能，在社区建设中也发挥着非常重要的作用。[3]“对住在同一地区的人来说，学校是共同性的基础。学校是社区居民一起参加各种活动，交换意见，协商利害关系，积累共同经验，培养相同的回忆和归属感的基础，是社区社会的共同性基础。”[4]随着工业化和城镇化的发展，许多农村出现了经济、社会、文化萧条和衰败的趋势，越来越多的农村青年外出到城镇就业，出现农业劳动力老弱化，农村经济农业化，农业经济副业化，农村发展空心化等现象。如果县级职教中心再“上调”到地级市，我国农村教育综合改革中形成的“三教统筹”、“农科教”结合将成为无源之水、无本之木。

（三）加大对涉农专业建设的力度

2003年12月中央农村工作会议指出：“全面建设小康社会，必须统筹城乡经济社会发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面”。[5]党的十六届四中全会指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好”。党的十七届三中全会指出，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”党的十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。

2004年以来中共中央连续11年下发了以“三农”为主题的1号文件，充分体现了国家对“三农”问题的重视程度，也足以说明农业在我国现代化进程中的重要地位。我国是人口大国和农业大国，工业化的资金和技术都可以引进，唯独农业不但不能，也不可以，必须坚持农产品自给的战略方针。世界经济可以一体化，但农业不可以，各国都在给予高度保护。随着我国综合国力的不断增强，经济社会发展对农业将会提出更高的要求，农业在国民经济中的战略地位将越来越重要。因此，政府应加大农村职业教育中涉农专业投资力度。

2009年以来，国家对涉农专业开始免费，这只能使更多的人学习涉农专业，但并不能改善涉农专业的办学条件，只是增强涉农专业“输血”功能，没有增强其“造血”功能。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在农村职业教育发展问题上明确提出要加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度。因此，必须站在建设现代农业的高度来加强对农业职业教育的投资。

（四）城乡职业教育要合理地分工

职业教育与经济社会联系紧密，办学对经济社会的依存度大，脱离社会经济环境办职业教育势必事倍功半。目前，我国城乡职业教育缺乏分工，城乡职业教育没有按照各自的特点和规律运行，致使职业教育出现无序竞争，农村职业教育在竞争中处于不断萎缩的状态。如目前的专业设置，许多调研结果表明，加工制造类专业比例有的省农村超过了城市。由于农村办学条件差，尤其是在校企合作方面，致使培养出来的学生很难适应城市或发达地区的用工要求。对农村剩余劳动力的转移培训上，过去较多关注的是农村剩余劳动力的转移在增加农民收入、对农业生产提供启动资金等方面的积极作用，而较少论及农民工对于促进经济发达地区工业化和城镇化的作用，更少有人关注农民工的社会保障问题和融入城市问题。其视角还是更多地站在城乡二元分割的角度，未关注整个社会的和谐均衡发展。从顶层设计城乡统筹发展的角度关注此问题始于2004年的中央1号文件，其中明确指出 “进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。根据第五次人口普查资料，农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%；在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。现实中，许多老一代农民工青壮年时期在城市和发达地区做贡献，中年后回到了农村养老，有的甚至带病而归，加大了农村负担，因此要加大发达地区和城市对农民工培训的力度。今后在劳动力转移培训中输出地和输入地要合理分工，引导性培训由输出地培训完成，职业技能培训应由输入地承担，输入地不仅要加大政府的投入，也要逐步加强企业的社会培训责任。

（五）城市职业学校要积极支持农村职业学校的发展

2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中，要求东西部地区、大中城市和农村学校之间要加强对口支援工作。尤其强调东部地区和大中城市在帮助西部地区和农村职业学校改善办学条件以及培养培训骨干教师方面的责任。在开展东西部之间职业学校之间的合作办学、东部地区和中西部地区大中城市面向西部地区和农村招生、东部地区校长和教师到西部职业学校任职、减免学费以及现代远程教育和培训以及自学考试等方面都做出鼓励性的规定。但从实际执行情况来看，无论是东部和西部、城市和农村联合招生合作办学，还是以城带乡的集团化办学，更多的是满足了城市和发达地区生源不足，解决用工荒等问题，对农村和西部主要是促进了当地劳动力转移就业，对农村职业学校和当地经济社会发展的作用比较小。因此，必须坚持“工业反哺农业，城市支持农村”的方针政策，国家采取有效措施，鼓励东部发达地区政府和学校给予西部贫困家庭学生资助，促进教师的双向交流，帮助改善办学条件，提供有效的教学资源等，使西部和农村在双方合作过程中得到更多的实惠，提高办学水平。

[1] 曹晔.城镇化与职业教育发展[J].职业技术教育,2010(10)：5-9.

[2] 徐勇.在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度[J].农村工作通讯.2005(11)：20-21.

[3] 盛子强,曹晔.完善县域现代职业教育和培训网络研究[J].中国职业技术教育,2012(33)：34-39.

[4] 藤田英典(日).张琼华,许敏(译).走出教育改革的误区[M].北京：人民教育出版社,2000(前言).

[5] 盛子强,曹晔,赵宝柱.论面向农村的职业教育[J].中国职业技术教育,2011(3).

（责任编辑：高 旻）

On Differences of Vocational Education between Rural Areas and Urban Areas and Cooperative Development

LI Ya-nan，SHENG Zi-qiang，CHANG Li-sheng
(Ins titute of Vocational Education, Heibei Normal University of Science and Technology, Qinhuangdao, 066004 China)

The cooperative development of vocational education both in rural areas and in urban areas is an issue which arouses attention.The paper analyzes the vocational education of China in the rural areas and in the urban areas and summarizes their different characteristics.Based on the analysis, the author proposes that the vocational education in the rural and the urban areas should be thought over in planning, be arranged reasonably in types, and be intensified in measures in the light of their general and specific characters.

vocational education in rural areas；vocational education in urban areas；characters； cooperative development

G710

：A

：1674-8689（2016）04-0001-05

2016-10-24

李亚楠（1989-），女，河南新乡人，河北科技师范学院硕士研究生，研究方向：职业教育管理。盛子强（1969-），男，河北秦皇岛人，河北科技师范学院职教研究所副所长，河北省职业教育研究基地副研究员，硕士研究生导师，研究方向：职业教育管理。常立生（1982-），男，河北秦皇岛人，河北科技师范学院讲师，研究方向：职业教育管理。

本文系秦皇岛市社科联委托课题“秦皇岛地区现代职业教育体系建设研究”（2014WT001）课题阶段研究成果，主持人：辛彦怀。