乡土人民调解员的功能错位与回归——基于安丘、单县的实地调查

2016-03-01许庆永

学术交流 2016年2期

关键词：政治功能社会功能乡土

许庆永

(青岛大学法学院，山东青岛 266071)

法学研究

乡土人民调解员的功能错位与回归
——基于安丘、单县的实地调查

许庆永

(青岛大学法学院，山东青岛 266071)

[摘要]新世纪以来，随着城镇化进程和“大调解格局”的提出，人们对乡土人民调解员的功能认知出现了偏差。乡土人民调解员相关法律文本的去政治化以及调解依据的法律化，并没有改变他们参与其中利用自己的政治资本获取更多政治资源的实质，所以乡土人民调解员的社会功能并没有取代其政治功能而占主导，导致这种现象的更深层次的原因包括来自基层的私人诉求和上层的政治诉求。为了顺利推进国家法治化进程，必须从明确乡土人民调解员群体的界限、工作范围和推动“人民调解”的“民间调解”化等方面采取措施，对乡土人民调解员的社会功能进行加强。

[关键词]乡土；人民调解员；政治功能；社会功能

正如强世功关于陆思礼《邓小平之后的中国纠纷解决：再谈“毛泽东和调解”》一文的评价那样：作者敏锐地注意到对调解的强调与诉讼之间的关系，调解仅仅是对司法审判功能的一个补充，它履行的是一种解决诉讼纠纷的社会功能。[1]作为调解重要主体的乡土人民调解员，它的社会功能同样被凸显出来，甚至被扩大，从而掩埋了其政治功能的现实。十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》后，中国的乡土社会治理更突显出了一种去政治化的趋向。但从实际情况来看，乡土人民调解员的这种趋向表现得过于一厢情愿，在其社会功能貌似正位的表象下，却隐藏着政治功能的错位。为了对乡土人民调解员功能现实现状进行分析，阐明其政治功能的主导地位，进而对其社会功能的发展提出对策，笔者于2013年9月至2014年9月对山东单县和安丘的32个乡村进行了走访调查。此次走访调查的主要对象是普通村民、乡土人民调解员、乡镇工作人员与村干部，获取的资料形式有录音资料、调查问卷、访谈笔录与书面文件等资料。下文将结合调查资料和具体的调查案例对乡土人民调解员的功能现状进行分析，从而对其以后的功能导向提出建议。

一、乡土人民调解员社会功能的正位表象

1.乡土人民调解员社会功能凸显的法律表象

从1954年颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》(以下简称《调解通则》)到1989年颁布实施的《人民调解委员会组织条例》(以下简称《调解条例》)，再到2010年通过的《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)，它们对于人民调解的规定发生了重大变化，从中可以看出一个明显的趋势：逐步由对人民调解员政治功能的强调转变为对解纷功能的重视。

(1)文本的去政治化。在《调解通则》第一条中规定：“为建立人民调解委员会及时解决民间纠纷，加强人民中的爱国守法教育，增进人民内部团结，以利人民生产和国家建设，特制定本通则。”《调解条例》和《人民调解法》则去掉了“爱国守法教育”的政治字眼，特别是《人民调解法》干脆把具有政治宣传味道的“增进人民内部团结”也去掉了，而是直接在第一条中规定“为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，根据宪法，制定本法”；关于人民调解员的规定方面同样如此，《调解通则》第五条当中提到“凡人民中政治面貌清楚、为人公正、联系群众、热心调解工作者，均得当选为调解委员会委员”，《调解条例》则去掉了关于“政治面貌”的规定，《人民调解法》甚至去掉了“联系群众”的政治性词语，第十四条规定“人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任”。

(2)调解依据的法律化。《调解通则》第六条规定“调解要遵照人民政府的政策、法令”，人民调解员的工作目标是“通过调解进行政策法令的宣传教育”，《调解条例》的第六条则规定“依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解”，人民调解员的工作目标则变为了“通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德”。在人民调解员的工作过程中，显然后者更注重对法律的遵守与宣传，而前者则强调政策。《人民调解法》则只规定了人民调解员的调解活动应遵循“不违背法律、法规和国家政策”的原则，这为纠纷的解决提供了更大的自由空间。《人民调解法》第二十二条规定：“人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。”这与先前的法律相比较，显然削弱了调解委员会和人民调解员的权力，更加强调了当事人的自愿、平等和自由的权利，从某种意义上来讲，这更有利于人民调解员社会解纷功能的实现。

2.乡土人民调解员社会功能凸显的实践表象

随着改革开放的推进，市场经济的发展进程促使人们经济交往的方式脱离了计划经济时代的束缚，贫富差距导致了人们心理失衡，个体意识和利益观念的变化使得村民之间的冲突增多，乡土人民调解员的注意力也逐渐由政治领域转移到了纠纷解决领域。这似乎给人们造成一种假象：乡土人民调解员的政治功能退出了历史舞台，取而代之的是其调解矛盾纠纷的社会功能。《人民调解法》第二条规定：“人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动”，此条款中明确指出了人民调解员的基本功能是解决民间的纠纷，这为乡土人民调解员工作方向提供了指导。第三十一条规定：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”，调解协议具有了民事合同的性质，这影响着体现乡土人民调解员社会功能的纠纷解决数量的变化。据2001—2014年《中国法律年鉴》统计，新世纪以来，人民调解员处理民间纠纷的数量与法院民事一审案件的数量基本不相上下，甚至近几年还有超出法院民事一审案件数量的趋势，这说明人民调解员在事实上分担着法官的负担，即以化解纠纷的功能来维护社会的秩序。

在走访调查的过程当中，人们对于乡土人民调解员的政治功能似乎不太感兴趣，莱河镇的一位人民调解员告诉笔者：现在除了上面有什么特殊指示(例如法制宣传活动等)之外，其余时间进行的调解都是就事论事，毕竟当事人来找人民调解员都是为了化解矛盾纠纷的，只有把问题解决好才能得到大家的好评，其它都是次要的，被访者这里提到的“其它”主要是指人民调解的政治功能。正如时楼镇的一位纠纷当事人所说的：作为当事人，当然希望人民调解员能够把纠纷处理好，至于国家“新闻”(政策和政治宣讲)我们可以回去看电视，电视上讲的要比他们(指人民调解员)强多了。通过走访发现，大部分人对于人民调解员的政治功能都没有充分的认识，认为其解决纠纷的社会功能才是他们的主要功能。

3. 乡土人民调解员社会功能凸显的表象探析

“依法治国”概念的提出与“中国特色社会主义法律体系”的形成，促进了中国社会控制手段的法律化、常态规则化，纠纷解决的法律化过程正是割舍其他社会控制手段的过程，其中最重要的就是远离特殊背景下所形成的隐含政治因素的社会控制手段，《人民调解法》的颁布实施正是对这种趋势的响应。规则的形成与实践分属两个层面，乡土人民调解员调解纠纷的依据并不因为法律的规定而有所本质的改变。乡土人民调解员在处理矛盾纠纷的时候，与其他置身事外的第三方不同，他们是置身事中的博弈者，每次调解纠纷的过程就是对自己的人情、面子、关系等政治资源重新整合的过程。与其说他们是调解纠纷，倒不如说是通过自己的介入，打乱原先的二元对立纠纷模式，形成三维合力的最终结果。从表面上看，乡土人民调解员发挥的是调解纠纷的社会功能，但实质是利用自己的政治资本获取更多的政治资源的过程，其社会功能的表象掩盖了其政治功能的实质。[2]

此外，人民调解员处理民间纠纷的数量确实可观，但是否客观值得商榷。乡土人民调解员每年的纠纷调解数量是如何确定的呢？一位司法所的人员告诉笔者：他们会在本乡镇当中选择一个人口规模和面积都处于中等的村庄作为参照值，再用这个参照值乘以本乡镇村子的数量。这个参照值的选取也比较笼统，一般是本年度所有村干部参与纠纷调解的总和，这样得出的人民调解数值与实际情况可能存在很大的出入，这也是定量研究不可避免的缺陷。数据的偏差是由乡土人民调解资源配置现状决定的，数据的上交更像是去完成一种政治任务，这种解释不一定具有代表性，但是具有合理性。《中国法律年鉴》当中所记录的人民调解纠纷数量，能否真实地反映乡土人民调解员的社会功能凸显现状值得深思。

二、乡土人民调解员政治功能的错位现状

上述通过对法律文本、官方数据和走访调查情况的总结来看，乡土人民调解员的政治功能似乎已经被淡化，但实际情况真是如此吗？下面从乡土人民调解员的两个重要组成部分即镇政府人员兼任的人民调解员和村干部兼任的人民调解员分析入手，逐步剖析隐藏在其背后的政治主导功能。

1.构成状况分析

(1)行政色彩主导下的镇政府人员兼任人民调解员的情形。以莱河镇和孙溜镇为例，两镇共有镇级人民调解员17人，均为镇政府工作人员，其中司法所人员5人，其余12人为其他部门工作人员，占镇政府人员兼任人民调解员的70.6%，镇政府工作人员兼任村级人民调解员的数量为0人，此外，这17人全部是中共党员。通过上述情况可以看出，镇政府人员兼任的人民调解员全部都在镇级人民调解员当中，村级人民调解委员会与调解员中不存在镇政府人员兼任人民调解员的情况，这与景芝镇、谢集镇等其他乡镇情况相同。镇政府人员兼任的人民调解员当中，一般必然包含妇女主任、司法所、派出所和信访办的人员，对于其他部门的人员则因地而异。镇政府人员兼任人民调解员的构成主要包括两部分，一部分是符合法律规定的司法所人员兼任的人民调解员；另一部分是不符合法律规定的其他镇政府人员兼任的人民调解员，但无论哪一种状况都是公权力的涉入，都具有行政色彩的政治性。

(2)国家控制末梢的村干部兼任人民调解员的情形。以莱河镇和孙溜镇为例，两镇共有人民调解员173人，村级人民调解员当中村干部兼任的有87人，占人民调解员总数的50.3%，从政治面貌上来讲，村干部兼任的87名人民调解员全部都是中共党员。从景芝镇133个村当中随机抽选了西阡里、李家彭旺、后王庄、班家庄、镇东南、菜园和镇东7个村进行走访调查，结果西阡里、班家庄和镇东三个村的人民调解员都是由村干部兼任的，其余4个村人民调解委员会的委员大部分也是由村干部组成。

此外，对于没有入选人民调解员名单的村干部同样参与人民调解活动，就像一位被访者说的那样：人民调解员名单只是应付上面检查的一个形式，村子里的大部分矛盾都是由村干部处理的。《人民调解法》第十三条规定：“人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。”在现实中，非人民调解员的村干部也参与人民调解的工作，人民调解名单在基层只是形式，村干部不在乎是谁在调解矛盾，只要把矛盾纠纷解决了就行。乡土社会的人民调解员除了担负处理矛盾纠纷的任务以外，还承担着国家法制宣传和维护乡土社会稳定的重要政治任务。对景芝镇随机抽查的7个村庄，除西阡里村的人民调解委员会主任是由村主任担任以外，其他6个村人民调解委员会的主任都是由其村支书担任，可见乡土人民调解员政治功能的地位。

2.政治功能分析

(1)司法所人员兼任乡土人民调解员的政治功能分析。乡镇司法所作为最基层的司法行政机构，它的主要任务包括：指导和参与基层的人民调解工作；社区矫正工作；对刑释人员的安置帮教；基层法律服务与法制宣传；社会综合治理与维护社会稳定等。按照相关规定，上述任务当中首要的应该是指导和参与人民调解工作，但实际上并非如此，笔者在调研过程中发现，几乎所有的司法所都把上级交给的维稳工作当成了首要任务，甚至景芝镇司法所的门口挂着“综治维稳中心”的牌子，可见维护社会稳定在司法所工作当中的地位。其次的任务就是“包村”。所谓包村是指把乡镇的行政村分成若干小组，每个小组由乡镇政府的1到2人负责，发生在所包村里的所有事务，包括计划生育、收医疗保险费和水费、发放粮食补贴和养老保险、调解矛盾等都由包村的人和村干部共同负责。司法所的工作任务决定了其人员的兼职性功能，司法所人员兼任的人民调解员在调解纠纷时，他们首先作为基层的行政机构而存在。虽然司法所在调解中并不代表国家，只是作为没有任何公权力色彩的第三方参与调解，但是司法所参加人民调解的真实角色并不能改变当事人和村民对他们的看法。司法所人员在行使大部分职权的时候所表现出来的都是国家角色，在普通老百姓心目当中，它和派出所、派出法庭以及镇政府的其他机构没有本质的区别，都是公权力和国家的象征。村民认为把事情闹到乡里就代表着公权力的介入，与其说乡镇司法所对矛盾进行调解，倒不如说是对矛盾进行调处，司法所在调解矛盾的同时也在代表国家处理问题，其目的是为了达到“维稳”的政治目的。

(2)司法所以外的镇政府其他部门人员兼任乡土人民调解员的政治功能分析。根据《人民调解工作若干规定》第十三条规定，除了司法所以外的其他镇政府工作人员显然不适合作为乡镇人民调解委员会的成员。但调查发现，事实与法律的规定是存在出入的，例如，景芝镇人民调解委员会的组成基本涵盖了乡镇政府的所有部门。如果把村级人民调解委员会看成是在基层人民政府和人民法院指导下工作的半官方群众组织的话，那么乡镇级人民调解委员会在这里就变成了纯官方的纠纷解决组织。乡镇级人民调解委员会在调解矛盾的过程当中，首先考虑和表现出来的也是其政治功能，而其解决纠纷的社会功能是次要的。如果一个案件由乡镇政府的几个部门共同参与调解，当事人可能会隐隐感觉到达不成调解协议的后果，如果达不成调解协议，案件的最终处理人还是调解员当中的成员(比如派出所)，调解委员会的意愿是让双方达成调解协议，最后的处理人显然会对不愿意达成协议的一方不利。对于经过很多部门仍没有处理好的案件，会先入为主地责怪顽固的一方当事人，用无形的公权力对他们进行威慑。

(3) 村干部兼任乡土人民调解员的政治功能分析。上面已经提到，村级人民调解委员会主任一般都是由村支书兼任，村支书的主要职责是负责全村的思想政治工作和党建工作，特别是掌握村里党员的思想和学习情况，还要根据本村情况，认真传达和执行党的路线、方针、政策以及上级的决议等。村支书的这些工作职责决定了其工作性质的政治性，虽然他们是以人民调解员的身份参加调解，但其支书的身份决定了工作中有意或者无意的政治宣传，国家对于“维稳”的重视也决定了村干部的工作重心。在调解的过程当中，村干部的姿态也不同于担任人民调解员的普通村民，他们具有隐形的公权力色彩。

三、乡土人民调解员群体功能错位的原因分析

1.来自基层的私人诉求

“纵观中国乡土治理历史，其结构无外乎两个部分，一部分是来自上层的中央政府设置了一个自上而下的官制系统，另一部分是来自下层主要由族长、乡绅和地方名流掌握的地方性的管制单位。”[3]乡土社会的生成也是二元的，一是行政嵌入，一是村庄内生。[4]当下乡村的治理仍然没有跳出这个模式，但是却发生了微弱的变化，来自上层的行政嵌入把村干部纳入了准官制系统，使得国家的控制能够直接深入到基层，来自下层的地方性管制也发生了微弱的分化，村干部和地方士绅、名流可能有部分的重合，但也有一定的出入。村干部作为人民调解员在调解矛盾和宣传政治法律时是按照国家相关文件和精神进行的，但是他们对于这些文件和精神不是完全照本宣科，而是首先通过“消化”和理解转化成自己的一套理论工具，正是在这“消化”理解的过程中，他们淡化了来自上层的国家控制，加入了巩固自己地方性政治权威的成分。从表面上看，对于中央下达的指令，是自上而下地贯彻着国家的整体秩序，但在实际运作中，这种自上而下的贯彻经过了层层的中介变通(intermediaries)处理，其结果是地方管理事务并不真正地受国家秩序的影响，地方政治权威的“自主”管辖权也没真正受到威胁，这种实际的分治局面也没因为国家层面的不愿承认而消失。[5]人民调解在这过程当中只是中介手段，上层国家想通过人民调解来达到对乡土社会的治理，村干部想通过人民调解提高自己的地方性政治权威，村干部兼任的人民调解员是国家对乡土社会控制过程的直接实施者，但事实上，它又限制了中央权威进入基层治理。[6]在这背后有一种支配性关系，这种支配关系的一方面是半官方半民间的人民调解组织赋予的具有政治性权力的人民调解员，另一方面是生活在乡土群体当中任何大事(比如生丧嫁娶)都绕不过作为公共人物村干部的当事人。在这种关系当中，作为乡土的人民调解员承载了国家法律机构和村民沟通的桥梁，他们甚至成为村民了解国家法律和政策的主要渠道，从他们口中吐出的话语似乎更具有“权威性”，他们一方面对村民有一定的支配性，另一方面也对外来的法律政策有一种再消化、再传播的功能，而背后主导这一切的正是其政治性的诉求。

2.来自上层的政治诉求

维护社会稳定是地方政府非常重要的任务，前面也提到对于乡土的管理绕不开基层的人民调解员，正如被访的一位镇政府人员所说：“嫁妆还是要从门里过，如果有什么事情绕开了基层的人民调解员，就很有可能给自己带来不必要的麻烦，就连乡里也都买他们的账，有些乡里的新干部到任之后都过来给他们送礼呢，如果不买他们的账的话，就很难在村里开展工作。”对于矛盾纠纷的处理，基层人民调解员要比上面来的人在村民心目中更有分量。人民调解员对于国家司法机关执行公务来说起着非常重要的作用，如果他们不配合，司法机关人员甚至连当事者的家门都找不到，更不用谈执行公务了。甚至有些法院判决已经生效，还要通过人民调解员来重新处理，原因就在于判决执行的艰难性，如果强制执行法院判决，有可能导致新的不稳定因素出现。这种处理方式的背后有更深层次的政治诉求，特别是村干部兼任的人民调解员，他们是村庄纠纷的主要处理者，有些村民甚至不知道村干部的人民调解员身份，只知道有什么事情就去找村干部，国家默认他们的这种“首领”地位，其实也是国家控制的政治需要。

农村房屋的分配问题、计划生育问题、税费征收问题、邻里之间的各种矛盾等，都与地方的稳定息息相关，如果处理不好的话都会变成一些潜在的不稳定因素。人民调解员所接到的首要任务是维护地方稳定，此时，人民调解员处理纠纷的“社会功能”就成为了维护社会稳定的“政治功能”的手段，而后者才是前者的最终目的。就像一位被访者所说的那样：农村的事情背后有着各种千丝万缕的联系，有的甚至牵扯到几代人，所以不可能每个事情都理的清清楚楚，从某种程度上说，人民调解员就是在“和稀泥”。作为上层也不会过问处理矛盾纠纷的方式，他们所关心的是最后的政治诉求——社会稳定。

四、乡土人民调解员社会功能加强的措施

根据《人民调解法》第五条的规定，乡土人民调解工作要接受乡镇司法所的指导，所以乡土人民调解员不可能完全抛弃工作的政治性。但乡土人民调解员又是我国非诉讼程序(ADR)的主力军，影响ADR发展的一个非常重要的因素就是社会的自治性和多元程度，而当今的世界毫无疑问是在向着多元化的方向发展，在此过程当中，自治的价值理应受到重视，因此乡土人民调解员解决纠纷的社会功能应被凸显。笔者从以下几个方面探讨乡土人民调解员社会功能的强化措施。

1. 限制与明确乡土人民调解员群体的界限

这里的限制与明确界限包括两个层面：一是对村级人民调解员群体界限的限制；二是对乡镇级人民调解员群体界限的明确。由于村干部先入为主的“政治性”诉求，可以适当限制具有政治性身份背景的村干部参与乡土人民调解，例如，对于村支书除个别必须参加的纠纷解决活动之外，其它的应当回避。这样就可以有效避免乡土人民调解员政治功能对社会功能的侵蚀，从而使其调解矛盾纠纷的社会功能得到突显。上述景芝镇镇级人民调解委员会的组成初衷是为了在调解矛盾纠纷的过程中，各个部门可以相互协调，以促成案件的解决，但这种组成状况忽略了镇政府人员首先作为行政人员的事实，这种政治功能的表达虽然是隐形的，却是主导的。《人民调解工作若干规定》第十三条规定的原意是为了凸显人民调解组织的自治性，景芝镇的情况无疑是对这种自治性的漠视，为了使乡土人民调解员解决纠纷的社会功能回归，必须严格按照法律规定组建乡镇级人民调解委员会，使其群体界限明确化。

2.乡土人民调解员工作范围的明确化

《人民调解法》当中只是笼统地规定了人民调解员的工作范围是解决“民间纠纷”，何为“民间纠纷”？它与“民间调解”有哪些区别？这些都没有明确地解答。人民调解制度设立的初衷是及时化解社会矛盾[7]，关于“民间纠纷”的范围，法律应该有一个明确的解释，对于不属于解决“民间纠纷”的活动应被排除在乡土人民调解员的活动之外。在调研的过程中发现，有些刑事案件也由乡土人民调解员进行处理，有一个强奸案就被乡土人民调解员成功化解。乡土人民调解员处理此刑事案件的初衷完全可以理解，其任务毕竟不同于法官，他们所追求的是乡村被打破的平静恢复到以前的状态和维护现有的秩序，可能这种处理方法对双方都是最有利的，也是对乡土秩序的维护，但是它违背了法律的精神，破坏了法治的目的，这种情况势必随着法治化的进程而被否定。刑事案件的公共危害背景决定了乡土人民调解员的政治功能主导地位，要回归其调解纠纷的社会功能必须明确其工作范围，对于突破其工作范围的情况，不能一视同仁地免责，要让突破其工作范围的乡土人民调解员适当地承担相应责任。

3. “人民调解”的“民间调解”化

上述已经提到，《中国法律年鉴》当中统计的人民调解处理纠纷数据并不严密，按照《中华人民共和国人民调解法》的相关规定，村干部不一定是人民调解员，但调研当中发现，只要有村干部参与的调解都被认为是人民调解，有很多村干部并不在人民调解员的名单里，但是他们却履行了人民调解员的职能。此外，许多普通村民虽然不在人民调解员的编制里，同样履行着人民调解员的职能，严格来说，上述这些应该算作民间调解。既然这种区分界限已经十分模糊，就应该考虑人民调解与民间调解重新整合，让人民调解去官方化，使乡土人民调解员充分发挥其自主性。乡镇司法所对于各个村庄人民调解组织的指导也是徒有虚名，即使存在也是集中在政治方面，不如让它真正成为一个村民自治组织，发挥其调解纠纷的社会功能。

此外，乡土人民调解员作为纠纷解决主体，应该给予其适当的经济报酬，而不仅仅是补贴，以往的乡土人民调解员正是因为没有经济报酬，才有了政治诉求。这种报酬并不一定来自官方，也可以来自矛盾双方，让其脱离国家控制层面的考虑，回归到纠纷解决层面的现实。另外，对于乡土人民调解员的培训，要重点集中在法律培训和纠纷解决技术的培训上，而不单单是进行政治的宣传与说教。

在促进城乡区域协调发展，建设社会主义新农村的大背景下，乡土人民调解员社会功能的回归，对于践行国家“全面推进依法治国”的战略部署，弘扬宪法精神具有重大作用和意义。

[参考文献]

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〔责任编辑：王宏宇马琳〕

[中图分类号]D915.1

[文献标志码]A