自贸区战略下我国金融规制体系建构和路径初探*

2016-02-28蔺捷

学术研究 2016年3期

蔺　捷

蔺捷

[摘要]自贸区战略已然成为我国新一轮对外开放和对内改革的国家战略。在自贸区战略的棋盘下，既要谋我国金融市场开放之势，也要谋我国金融市场改革之子。金融规制是一国金融主权的重要组成部分，探索我国自贸区战略背景下的金融规制体系和路径显得尤为重要。构建我国金融规制体系在战略上应由全球金融秩序的“跟随者和参与者”向“引领者和推动者”转变，提升我国国际金融话语权，改革我国国内金融规制主体、金融规制权限和金融规制方式，处理好金融市场改革开放创新和金融规制实施的关系。

[关键词]自贸区战略金融规制话语权

*本文系上海对外经贸大学国家开放与发展研究院和上海对外经贸大学中东欧研究中心项目的阶段性成果。

自贸区战略是我国新一轮对外开放的重要内容。党的十七大把自由贸易区建设上升为国家战略。党的十八大提出要加快实施自由贸易区战略。党的十八届三中全会提出要以周边为基础加快实施自由贸易区战略，形成面向全球的高标准自由贸易区网络。国家发展改革委、外交部、商务部于2015年3月28日联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下称“愿景与行动”），提出“投资贸易便利化水平进一步提升、高标准自由贸易区网络基本形成”的框架思路、“积极同沿线国家和地区共同商建自由贸易区”的贸易畅通之合作重点以及“加快推进中国（上海）自由贸易试验区建设”的沿海开放态势。而国务院于2015年12月17日印发《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，提出进一步优化自由贸易区建设布局和加快建设高水平自由贸易区。由此，自贸区战略已然成为我国当前和未来一段时期改革开放的思路和路径。

我们在自贸区大战略的棋盘下，既要谋我国金融市场开放之势，也要谋我国金融市场改革之子。对外开放，在全球金融治理体系变革和国际金融规则制定中发出更多中国声音，提升金融话语权；对内改革，推动包括金融组织体系、金融要素价格体系和金融监管体系在内的金融体系改革，完善金融规制框架。通过对自贸区战略下我国金融规制进行法理分析和制度解析，旨在得出新常态经济发展背景下我国国际金融规制和国内金融规制的发展路径。通过对自由贸易区和自贸试验区两条扩大开放路径进行比较和联动关系分析，旨在得出我国参与并引领国际金融规则制定和全球金融治理改革的法律路径。

一、国内外研究梳理及评议

金融规制是一国金融主权的重要组成部分。在次贷危机蔓延至全球金融危机之后，对我国国际金融话语权以及我国参与区域金融合作机制的研究逐渐增多。而在WTO多边谈判进程受阻以及我国加快实施自贸区战略的国际和国内大背景下，开始出现有关我国参与自贸区协定谈判以及我国金融开放及监管改革的研究。

（一）国内外有关自贸区战略下金融规制改革研究文献的主要视角与观点

第一，对我国国际金融规制话语权的研究。张谊浩、裴平、方先明[1]认为，我国应理性选择沟通、交流与对话的方式，从强化话语权意识、构建本土化金融理论、增加国际金融组织投票权、主动设置国际金融议题、推进人民币国际化以及争夺国际金融定价权等六方面来有效提升自己的国际金融话语权。孙南申[2]认为我国有必要在新一轮金融监管体系变革中取得话语权，并提出将上海建成国际金融中心，加强国际金融监管合作，参与制定和遵守全球共同的金融交易和监管规则。王晓秋[3]提出在历史发展机遇面前通过积极参与国际金融治理机制改革、人民币国际化、扶持民族信用评级机构等措施提升我国国际金融话语权。

第二，对区域/跨区域金融合作机制的研究。文学、武政文[4]基于国际金融话语权视角，分析中国与东盟国家金融合作面临的系列现实难题，提出以人民币计价为基础构建共同金融市场与货币结算体系、通过“金融外交”发挥中国在区域金融合作中的规划领导作用、用“顶层设计”和金融企业的双向联动来推动金融合作机制的全面创新。李仁真和李菁[5]认为，中国应积极推动金砖国家应急储备机制的建设，科学引领相关议题的讨论及相关规则的制定，力争将应急储备基金建设成金砖国家金融稳定的维护者，促使国际金融秩序向更公平、公正、包容、有序的方向发展。杨涛[6]认为，金砖国家开发银行是对现有国际金融机构体系的重要补充，能够引导多边金融规则的改善，弱化国际金融组织把业务与体制简单“挂钩”的惯常思路。杨枝煌[7]则提出建立“一带一路金融+”战略机制，具体包括建立以亚投行为主的银行信贷支持体系、以丝路基金为主的信托投资体系、“一带一路”国际债券市场体系、“一带一路”股票市场体系、“一带一路”PPP融投资体系、“一带一路”保险体系以及“一带一路”金融合作体系。赵志刚[8]认为，“一带一路”战略涉及数十个国家和地区，包含多样化的金融市场环境和制度安排，仅靠单边努力难以发挥协同作用、应对风险挑战，必须建立健全多边金融合作机制，并提出以东亚及太平洋中央银行行长会议组织（EMEAP）、东盟与中日韩（10+3）金融合作机制等为主要载体，从多边合作入手，逐步建立“一带一路”区域金融监管合作机制。

第三，对自贸区金融服务开放规制的研究。Issac Pflaum和Emmeline Hateley[9]举美韩自贸区协定（U.S.-Korea FTA）为例，指出其旨在为跨境金融服务提供者扩大市场开放，由此探讨金融脱媒时代对虚拟货币的域内和域外规制。Pan, Eric J.[10]（Understanding Financial Regulation, 2012）将金融规制战略划分为规则、监管、检定和实施几类，认为金融规制者选择公共规制资源抑或私人规制资源直接影响着金融规制的有效性,而资源的可获取性是金融规制者选择规制战略的主要决定因素。袁波、王蕊和张雪妍[11]以促进我国产业发展为落脚点，探讨我国自贸区战略的实施，具体提出明确自贸协定谈判的程序规则、利用好自贸区双边保障措施、在建立自贸协定标准体系的服务贸易方面采取“负面清单”规则。吴唐生[12]认为要从多方面着手加强粤港澳金融合作，推动人民币国际化和金融机构跨境拓展业务建设金融后台服务基地，强化金融市场对接和完善金融监管合作机制。

第四，对我国自贸试验区金融开放与金融监管（Financial Supervision）的法学视角研究。宋晓燕[13]认为，在自贸试验区金融改革中应加强宏观审慎监管的协调，强化中央银行与各专业监管机构、与各相关部门、与各国宏观审慎监管机构的联系与合作。王建文和张莉莉[14]则以政府与市场关系的重新定位为理论切入点，提出上海自贸试验区金融创新的法律规制路径：制定上海自贸试验区金融监管条例，确立原则监管的监管理念，设立独立的上海自贸试验区金融监管机构，建立监管合作机制。而王茜和张继[15]基于上海自贸试验区的分析，提出金融监管应基于保护投资者和公众的利益，且应考虑成本和效果的平衡。

第五，对我国自贸试验区金融开放和金融改革（Financial Reform）的经济学视角研究。裴长洪和付彩芳[16]认为自贸区金融改革措施已初见成效并形成可复制的经验，进而探讨自贸区金融改革与金融中心建设的联动机制。而丁剑平和赵晓菊[17]基于要素流动速度不对成视角，对自贸试验区改革和金融创新产生的两类冲击效应进行分析，并提出制度改革和调整两类要素流动速度的应对方案。孙立坚[18]认为，自贸区内的金融开放和金融服务须紧密围绕并匹配实体经济发展的需要，要重视价值链金融服务模式，基于国际经验比较，梳理出“八大金融服务”的发展模式。

（二）国内外研究文献评议

通过上述对国内外研究动态进行学术梳理，我们可以总结出一些有益经验和不足之处。其一，关于我国国际金融话语权的论述较为全面和系统，无论是宏观层面的金融监管规则，还是微观层面的金融交易和金融信息规则，论述体现一定的理论深度。不足在于，结合当前自贸区战略和由“参加者”向“参与者和引领者”身份转变的大背景对我国国际金融话语权的研究还有所欠缺。其二，关于我国参与区域和跨区域金融合作机制的金融规制研究较少，特别是对于金砖金融合作机制构建中的中国金融规制研究亟待加强。其三，关于自贸区金融服务开放规制的研究能突显自贸区的战略需求，并探索服务贸易的“负面清单”模式，但就我国自贸区网络建设中如何构建自贸区金融服务开放体系研究有待加强；关于上海自贸试验区金融开放及其监管改革的研究较为多元，主要有法学视角和经济学视角，而就自贸区战略带动国内自贸试验区金融监管改革的联动研究有待深入。

上述研究文献为我们就我国国际金融话语权以及我国自贸区金融创新法律规制等进行研究提供了一定理论指导，但目前国内外关于自贸区战略下的我国国际金融规制和国内金融规制的研究仍属欠缺，有关我国自贸区金融创新法律规制的系统研究和理论研究的深度和广度仍有不足。在我国以对外开放促对内改革、加快构建开放型经济新体制的大背景下，从自贸区战略的全新视角探讨和研究我国金融规制的内涵和外延无疑具有重要的学术价值和应用价值。结合当前自贸区战略和我国金融市场开放战略的背景对我国参与并引领国际金融体系改革的法律路径、金砖金融合作机制构建中的金融规制主导、自贸区金融服务开放规制等问题展开系统深入的研究，这无疑具有重要的学术价值。不仅探讨金融规制的法理基础和实质内涵，而且探讨我国金融规制的体系构建和实现路径，以及自贸区战略带动国内自贸试验区金融监管改革的联动发展。不囿于上海自贸试验区的金融改革研究，而是全面探讨津闽粤自贸区的金融创新规制制度，具有一定的学术前瞻性。关于自贸区金融服务开放规制的研究突显自贸区的战略需求，在探索金融服务贸易“负面清单”模式的过程中，就自贸区网络建设中如何构建我国金融规制体系提出具可操作性的建议，这无疑具有重要的应用价值。就我国在金砖金融合作机制构建中的规制主导展开研究，以指导并推动我国在全球金融治理改革中发挥更大作用的实践和进程，则具有较强的实践应用性。

二、自贸区战略下的我国金融规制研究

习近平总书记在中共中央政治局第十九次集体学习时提出，加快实施自由贸易区战略，加快构建开放型经济新体制。加快实施自由贸易区战略是一项复杂的系统工程。要加强顶层设计、谋划大棋局，既要谋子更要谋势，逐步构筑起立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的自由贸易区网络，积极同“一带一路”沿线国家和地区商建自由贸易区，使我国与沿线国家合作更加紧密、往来更加便利、利益更加融合。[19]当前，自贸区战略正换挡提速。一方面，自贸试验区扩围、扩区。2015年3月广东、天津、福建自由贸易试验区总体方案以及进一步深化上海自由贸易试验区改革开放方案经中共中央政治局审议通过。方案提出，广东、天津、福建自由贸易试验区和扩展区域后的上海自由贸易试验区要贯彻“一带一路”国家战略，挖掘改革力并破解改革难题。另一方面，我国近期先后和韩国、澳大利亚正式签署自贸区协议。①2015年6月1日，中国商务部部长高虎城代表中国政府在首尔与韩国产业通商资源部长官尹相直共同签署中韩自贸协定。协定包括序言、二十二章和七份附件。2015年6月17日，中国商务部部长高虎城与澳大利亚贸易与投资部部长安德鲁·罗布在澳大利亚堪培拉分别代表两国政府正式签署中澳自贸协定。协定包括序言、十七章、八份附件、一份换文和两份备忘录（《关于投资便利化安排的谅解备忘录》和《关于假日工作签证安排的谅解备忘录》）。两大自贸区涉及领域众多，看齐当前世界高标准规则，是我国构筑面向全球的自贸区网络的重要里程碑。

自贸区战略是我国新一轮对外开放的重要内容。自贸区战略的实施强调金融创新制度和金融市场开放。广东自贸试验区要扩大人民币跨境业务创新，推动人民币作为与沿线国家和地区跨境大额贸易计价、结算的主要货币，加快人民币国际化进程；扩容后的上海自贸试验区，要和上海国际金融中心联动发展，加快人民币资本项目可兑换先行先试、扩大人民币跨境使用、扩大金融业对内对外开放、建设面向国际的金融市场以及完善金融监管。在加快实施自贸区战略、构建开放型经济新体制的新形势下，我们应推进更高水平的对外开放，做国际金融规则制定和全球金融治理改革的参与者和引领者，丰富和发展我国国际金融话语权的内涵和外延。新一轮对外开放倒逼新一轮对内改革。我国新一轮改革的核心在于进一步厘清市场和政府权力分界，通过“制度创新”来释放新一轮增长动力。

（一）金融规制法理基础和实质内涵

金融规制是一国金融主权的重要组成部分，包括法律对金融人权的保障和对权力的控制之涵义，但同时也囊括金融行业自律性规则制定和国际金融规则制定等方面。金融规制是国家机关和自律机构对于一国金融要素（金融市场、金融活动、金融主体等）进行规制的权力和权利，集立法权、监管权和自律权于一体。金融立法权在我国体现为国家立法机关对内进行金融立法和对外签订金融规则。金融监管权在我国体现为国家行政机关对内进行金融监管和对外协调金融监管合作。金融监管权的范围？具体而言，对什么主体和事项必须监管？以什么方式进行监管？如何把握和衡量监管的度？金融自律权在我国体现为自律性监管机构制定金融行业自律性规则。国际金融规制话语权的提升和实践能够倒逼国内金融规制制度的改革和发展。而国内金融规制制度的实践反过来能够带动国际金融规制话语权的提升。因此，两者形成良性互动态势。一方面，我国通过变被动为主动参与国际货币金融体系的改革，另一方面，我国提升国际金融规制话语权带动国内金融规制制度的改革。

通过国际法学与国际经济学、金融法与国际金融学、国际关系与国际政治的交叉并用研究，对金融规制进行理论与动态考察，研究自贸区战略和金融市场开放战略，以此指导我国金融规制理论研究和制度建设实践。对自贸协定谈判文本和自贸试验区条例进行分析，阐述其中关于金融服务开放的负面清单条款；对区域金融合作框架协议进行分析，阐述其中金融服务开放和金融监管合作的条款；对成立金砖国家开发银行和建立应急储备安排的的协议进行分析，以此阐述金砖金融合作的新模式；在探讨金砖国家开发银行法律性质和构建模式时，比较分析国际货币基金组织和世界银行等全球性国际金融机构、亚洲开发银行和泛美开发银行等区域性金融机构的模式；在探究自贸区协议金融服务负面清单模式时，比较分析不同国家间的自贸区协议文本，特别是发达国家之间的自贸区协议。

我国参与国际金融规则制定、双边或多边协调金融监管合作、推动全球金融治理体系变革构成了我国国际金融话语权的核心内容。而开放倒闭改革，这就要求我国在增强国际金融话语权的同时，改革我国国内金融规制主体、金融规制权限和金融规制方式。自贸区战略的部署和实施在于我国参与并引领国际规则的制定，而自贸试验区和自贸园区的建设则在于我国改革创新国内相关制度、适应国际规则。两大战略和两条路径使我国金融规制的研究主线更加明晰。

（二）我国金融规制体系建构

我国金融规制体系有对外和对内两个层面，规制主体、客体和内容三个方面的内容。构建我国金融规制体系的战略路径应由全球金融秩序的“跟随者和参与者”向“引领者和推动者”转变。在完善对外金融规制的同时，改革对内金融规制制度，处理好金融市场改革开放创新和金融规制实施的关系。

对外层面，金融规制主体中国是主权国家也是国际法主体。要构建起我国参与国际金融规则制定和区域或跨区域金融合作规则制定的权利体系。研究国际货币金融规则、跨国银行合作监管规则、区域或跨区域银行或基金设立章程等，以提升和完善我国国际金融规制话语权。一是我国国际金融规制主体地位的提升，体现为在国际金融组织中的份额投票权重增大、新型国际金融机构的参与主导发起设立、国内金融机构对大宗商品国际定价的参与①如中国银行成为伦敦金属交易所会员并首次与多加西方银行一起参与设定伦敦黄金价格，彰显我国国际金融话语权提升。等方面。二是我国国际金融规制客体的设置主导，需要我们洞悉全球经济和金融敏感事件发展与动态，挖掘未来国际金融规制客体要素，从而引导规制客体的设置、发挥规制主导作用。三是我国国际金融规制内容的话语权，包括人民币国际化、区域金融合作发展等领域。我们要思考和实践如何将中国声音更及时、准确地传播出去，特别是在人民币国际化进程中，坚持中国立场，有序推进人民币在国际贸易投资领域计价和结算进程。

对内层面，金融规制主体是金融立法机构、金融监管机构和金融自律机构。构建我国对国内金融市场要素规制的权力/权利体系，需注重理顺金融市场开放和国家金融安全的关系，以及处理好政府和市场的关系。一方面，金融规制的实施在鼓励和推动金融创新的同时能够有效防范金融风险，保障金融安全。另一方面，金融规制要在法治框架下运行，要有规范实施保障，要有权力制约机制。自贸试验区的金融改革要在强调转变政府职能的同时更加注重信息披露制度和投资者保护制度的作用，在鼓励市场创新、扩大市场开放的同时更加注重金融风险防控体系的建立。

（三）我国金融规制实现路径初探

金融话语权是表征权利，金融规制是内化权利。在理清我国金融话语权的时代内涵和外延基础上，我们要逐步构建起和我国大国金融地位相匹配的金融规制制度。具体体现在如下方面：（1）参与并引领国际金融体系改革的法律路径。我们要朝向国际金融规则的引领者目标前进。如何强化我国参与国际金融体系的规制权、话语权？我国引领国际金融体系改革的法律路径？（2）金砖国家金融合作机制下金融规制的实现路径。金砖金融合作机制是在全球治理机制变革的大背景下由新兴经济体和发展中国家代表开启的金融合作新模式，代表了全球金融治理的新发展方向。金砖金融合作机制金融规制权的实现，体现在签署金砖国家开发银行章程、拟定应急储备库和货币互换协议等方面。（3）服务贸易协定（TISA）谈判所涉金融服务开放的高标准规则研究。虽然我国未加入TISA谈判，但由欧美主导的TISA协议金融部分的谈判文本有助于我们了解研究高标准规则并顺势而有所为。（4）自贸区金融服务开放规制法律问题。无论是自贸区协定谈判抑或区域金融合作所涉金融服务业开放应遵循的战略安排？自贸区协定所采取的“负面清单”模式如何在我国推进金融市场开放和金融改革的进程中加以落实？《内地和港澳关于建立更紧密经贸关系安排》（CEPA）及其补充协议关于金融服务业开放规制？（5）改革我国国内金融规制主体、金融规制权限和金融规制方式。上海自贸试验区在探索金融体制创新方面的经验和做法，丰富了我国国内金融规制主体、权限和方式要素。上海自贸试验区自挂牌至今经历了金融改革“1.0版”、“2.0版”、“3.0版”三个阶段。与之相对应的是国务院《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、“一行三会”支持自贸区建设的“51条”意见及其实施细则、以自由贸易帐户为核心的风险管理系统投入使用、《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理实施细则（细则）》。上海自贸试验区的金融监管改革模式，即从事后监管向事前和事中监管方式转变，为面向全国的金融监管体系提供先试先行范例。

三、结语

自由贸易区和自贸试验区代表了我国扩大开放的两条不同路径。自贸区战略的部署和实施在于我国参与并引领国际规则的制定，而自贸试验区和自贸园区的建设则在于我国改革创新国内相关制度、适应国际规则。两者是联动发展的关系，是相互促进的关系，是互为补充的关系。自贸试验区是我国进一步融入经济全球化和金融全球化的重要载体，也是我国深化对外开放的重要举措。自贸试验区的制度创新和改革成效直接影响我国金融市场对外开放的进程，以国内金融规制制度的改革推促我国国际金融规制话语权的发展。这是自内向外的联动发展。而自贸区战略的部署和实施体现了我国在国际经济金融合作以及国际金融体系变革中的角色转变，以国际金融规制话语权的发展促进我国国内金融规制制度的改革和完善。这是由外向内的联动发展。

“靡不有初，鲜克有终”。自贸区战略实施部署正如火如荼开展，我国金融规制体系改革号角也已吹响。接下来需要围绕自贸区战略下的金融规制体系进行系统理论研究和实践探索，将金融市场开放和改革进程向前推进。然而，开放非一蹴而就，改革也非一朝一夕。自贸区战略下的金融市场开放需“高瞻远瞩”，更需“步步为营”。金融市场开放路径由多边到区域，由区域及单边。而日前，我国倡导设立的亚洲基础设施投资银行正式成立，国际货币基金组织正式宣布人民币2016年10月1日加入特别提款权（SDR）。这标志着我国国际金融话语权正稳步提升，我国参与全球金融治理的时代已经来临。国际金融话语权的提升反过来推动我国对内金融规制的改革和完善。上述仅是对我国金融规制体系改革和路径的初步探索，接下来还有待进一步的深入研究和探讨。

[参考文献]

[1]张谊浩、裴平、方先明：《国际金融话语权及中国方略》，《世界经济与政治》2012年第1期。

[2]孙南申：《中国如何谋求国际金融事务话语权》，《中国经贸》2011年第4期。

[3]王晓秋：《后危机时期提升我国国家金融话语权的对策研究》，《改革与战略》2012年第3期。

[4]文学、武政文：《中国与东盟国家金融合作的现实问题及对策思考——基于国际金融话语权视角》，《新金融》2014年第4期。

[5]李仁真、李菁：《金砖国家建立应急储备机制的政策思考》，《学习与实践》2014年第7期。

[6]杨涛：《金砖国家“抱团”争取金融话语权》，《中国证券报》2014年7月14日A04版。

[7]杨枝煌：《加快全面建立“一带一路金融+”战略机制》，《国际经济合作》2015年第6期。

[8]赵志刚：《“一带一路”金融区域化路径》，《中国金融》2015年第5期。

[9] Issac Pflaum and Emmeline Hateley,“Bit of a Problem: National and Extraterritorial Regulation of Virtual Currency in the Age of Financial Disintermediation”，Georgetown Journal of International Law, Vol.45, Issue 4，2014, pp.1169-1216.

[10] Pan, Eric J.，“Understanding Financial Regulation”，Utah Law Review, Vol.2012, Issue 4，2012，pp.1897-1948.

[11]袁波、王蕊、张雪妍：《以自贸区战略促进中国产业发展》，《国际经济合作》2014年第5期。

[12]吴唐生：《以自贸区为平台加强粤港澳金融合作》，《广东经济》2014年第2期。

[13]宋晓燕：《上海自贸区金融改革对宏观审慎监管的挑战》，《东方法学》2014年第1期。

[14]王建文、张莉莉：《论中国（上海）自由贸易试验区金融创新的法律规制》，《法商研究》2014年第4期。

[15]王茜、张继：《我国金融服务业的开放与法律监管问题研究——基于上海自贸区的分析》，《上海对外经贸大学学报》2014年第3期。

[16]裴长洪、付彩芳：《上海国际金融中心建设与自贸区金融改革》，《国际经贸探索》2014年第11期。

[17]丁剑平、赵晓菊：《自贸区金融开放与改革的理论构思——基于要素流动速度不对称视角》，《学术月刊》2014年第1期。

[18]孙立坚：《上海自贸区总体方案的金融开放战略》，《新金融》2013年第12期。

[19]习近平：《加快实施自由贸易区战略加快构建开放型经济新体制》，《人民日报》2014年12月7日A1版。

责任编辑：王雨磊

作者简介蔺捷，上海对外经贸大学法学院副教授、上海高校智库国际经贸治理中心研究员（上海，201620）。