环境风险治理碎片化与社会合作治理机制的生成

2016-02-28黄中显

学术论坛 2016年4期

黄中显

黄中显

［摘要］环境风险的不确定和系统性决定了其治理机制的灵活性和多元化，而当今的环境风险治理存在碎片化状态，其中以行政规制的碎片化为典型。行政规制的碎片化具有难以克服的内生性困境，这种困境体现为政府失灵状态。为了避免环境风险治理的碎片化，需要发展出一种社会合作的风险治理机制。

［关键词］环境风险；风险规制；行政规制；社会合作

一、环境风险及其治理机制诉求

（一）环境风险的系统性特征

现代社会是风险社会。风险社会中的最大风险之一是因工业文明而产生的副产品——有毒废物和环境污染。有毒废物、环境污染和生态破坏构成了所谓的环境风险。它具有几个基本的特性［1］，一是不确定性。风险的不确定性意味着风险在什么地方出现，以什么形态出现以及对环境、社会造成何种影响充满或然性。二是知识依赖性。对风险的科学认识成为风险治理的重要依据，这也决定了风险治理具有很强的专家依赖性。三是修复性。环境风险的存在对存在和意识的关系、人与自然关系进行了深度的修正。环境风险特征表明其为一种系统性风险，具有整体性、流动性、广泛性和普遍关联性。

（二）环境风险对治理机制的基本诉求

环境风险的不确定性，使得现代人类“生活在文明的火山上”。自然破坏不再是纯粹的自然现象而是变成社会的一部分；不可见的自然的社会化之副作用是对自然的破坏和威胁的社会化，以及他们向经济的、社会的和政治的对立和冲突的转化。环境风险意味着:风险既非毁坏也非对安全的信任，而是“虚拟的现实”；一种具有威胁性的未来变成了影响当前行为的参数；风险直接地和间接地与文化定义和生活是否可容忍的标准相联系，它涉及“我们想怎样生活”这一价值判断；“人为制造出来的不确定性”暴露了国家-政府控制风险能力的匮乏；新的风险类型可能同时是地区性的和全球性的；日常的认识遮蔽了危险的传播和活动，因此，知识和风险的潜在影响之间存在差距；风险社会的概念消除了自然与文化之间的差异［2］。因此，环境风险治理就成为人类社会的重大课题。

环境风险的系统性意味从价值理性层面需要对人类的文明和理念进行反思；从工具理性层面需要科学选择环境风险治理机制和治理工具，并且其治理机制和治理工具必然是多元化的，这些机制彼此之间形成协同能力，环境风险才能形成严密的控制体系。

二、社会合作的生成逻辑：基于行政规制的碎片化和内生性困境

（一）环境风险治理行政规制碎片化状态

目前，我国的社会法律系统发展出了两种治理机制，代表了环境风险治理的两个层面：一是环境风险预防、规避，主要是通过环境行政确立各种环境标准和制定各种管制措施，对企业的环境风险行为进行规制；二是对于环境侵害采用环境侵权制度追究责任，以有效救济受害者。其他环境风险治理途径和方式尚未发展成熟。

上述两种机制中，通过环境侵权制度来实现环境损害救济和环境风险分配存在很大的局限性：其自身受到诉讼条件、诉讼结构、责任认定困难和侵害者责任承担能力有限等因素掣肘。因此，我国的环境风险治理主要依靠环境风险行政规制。但是，行政规制的制度逻辑和碎片化状态也使其难以应对环境风险。

1.行政规制的制度逻辑使得此种规制效能难以释放。行政规制主要运用直接行政强制性手段对企业的环境污染行为进行调控，强调惩罚性规制。社会对此种规制模式有严格要求：一是实体规则运用上要根据法治国家的基本要求遵循“法无规定不可为”的原则；二是程序规则的适用上要根据程序正义的要求遵循行政行为的程序性流程。这意味着需要投入过多的行政资源证明污染物有害性、制定环境标准或者审查企业行为违法行为等，这种机制因信息收集费用、交易费用过高而难以充分展开。企业组织数量增长、排污行为增加到达一定水平的时候，依靠行政资源投入来强化环境问题治理很快出现瓶颈性问题——行政资源的增长无法赶上企业环境风险行为增加所需要的安全控制。“传统的规制方法因为在激烈的产业公害规制背景下产生，故重视规制的确切性，并不太考虑规制的效率性，无法应付低风险管理。”［3］即使最近发展出一些如经济激励、价格调控等非刚性治理工具，对环境风险的治理效果有所加强，但其制度运用逻辑并没有改变，风险的不确定性和行政的授权性内在张力依然存在。

2.目前的环境风险行政规制呈现碎片化状态。整体上，环境风险行政规制呈碎片化状态，体现在环境风险行政规制的断裂，具体体现在［4］：一是规制理念的断裂。目前的治理理念无整体行动计划，规制议程的设定和规制资源的分配上具有随机性而未确定优先次序。二是规制制度的断裂。目前做法是根据环境要素划分相应制定污染防治与资源保护的单行法，进而设定环境标准强制规制对象遵守。而环境诸要素之间产生的环境效应并非其简单叠加，这种立法上的分割与行政上的分业体制不能体现环境整体性。三是规制机构的断裂。我国与环境相关的职能部门以环境单行法作为依据，对各种环境要素担负各自的职责。这分割了环境风险规制任务，带来了环境风险规制上的断裂与不协调。四是规制过程的断裂。环境风险规制过程包括“风险评估”和“风险管理”。前者为后者提供技术支撑和科学依据，后者在前者基础上进行价值权衡和规制措施，而目前的风险管理并不以风险评估为依据。这种碎片化状态表明环境风险治理尚缺乏整体的视野与思路，导致环境风险治理陷入了低效率、高成本，严重浪费行政资源的局面。

（二）环境风险行政规制的内生性困境

行政规制的碎片化状态意味着环境风险治理的失灵状态，其中原因是多方面的。从公共权力运行逻辑看，行政规制应对环境风险失灵的主要原因在于公共权力的有限理性和地方权力异化。

1.公共权力的有限理性。环境风险具有技术性、科学性和知识性要素，这构成了对环境风险分析评估的专家依赖性，也构成了公共权力的有限理性。公共权力的有限理性来自人的有限理性。新制度经济学认为，人的有限理性表明人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人不可能无所不知。环境风险具有的不确定性客观上表现为环境侵害风险性质难以明确、潜在损害难以明确、导致环境侵害的原因难以一一查明。由此，环境风险类型认定、分析和评估等成为难题，而环境行政需要确定性的目标，这就存在内在矛盾。这种有限理性的特征，体现在环境风险规制之中，就是各地出现的风险规制随意性现象。环境风险的不确定性所导致的信息有限、高技术水平要求、问题复杂化等因素构成了公共权力运用的瓶颈性约束，使得公共权力的运行表现出较强的知识依赖性和专家依赖性。在我国基层环境或者自然资源行政主管部门，不少地方组成人员业务素质、知识水平普遍不高、解决问题经验不足，这种状况使得对环境风险的认知、判断和决策缺乏理性。理论上，可以通过环境风险评估认定的来把握环境风险，以增强公共权力运行效果。通过社会组织适度参与来克服行政规制过程中公共权力运行的有限理性，提升环境风险行政规制效能。但遗憾的是，这种高度协同的合作机制在我国非常匮乏。

2.地方公共权力异化。环境风险规制失灵的另外一个重要原因，是地方公共权力异化。公共权力运行的逻辑起点是社会利益，它不能成为个人或者组织谋取特殊利益的工具。主流经济学认为，在市场经济上，个人受利己之心支配自身利益的最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的，政治家的目标是谋求社会利益。然而，公共权力也会偏离既定的目标而发生代理异化、寻租、垄断资源等权力异化现象。作为个体性的官僚制化的官员同样具有“理性经济人”的内在品格，“官僚化官员一般都有一系列复杂的目标，包括权力、收入、声望、安全、个人舒适、对理念、机构或者国家的忠诚，卓越工作的骄傲感，服务公众利益的渴望”［5］。这些复杂的目标和动机，在不同的制度结构和外部环境下通过特定的组织（利益集团）形式得到释放。在我国，对政治生活产生影响的既有行业利益集团，也有地区利益集团，还有特殊利益凝结而成的利益集团，如生产利益集团、消费者利益集团、文化利益集团、残疾人利益集团等，其中影响最大的是地区利益集团［6］。因此，在我国，公共权力异化的最大问题是地区利益集团的形成——地方政府和生产企业的政经合谋所产生的利益集团。在集团利益驱动下，生态环境资源成谋取私有化利益的工具。在现实中，环境侵害主体一般为企业，也就是生产利益集团。环境风险规制是一个经济利益和环境权益博弈和平衡问题，必然触及地方企业经济利益和地方经济发展。地方利益集团的形成与我国的财政分权制度有关。在我国，中央和地方财政分权制度的确立确定了国家和地方的经济利益分成形态。它确立了这样一种公共权力运行的激励机制，即确立以经济发展、经济增长和财政贡献为地方官员晋升和政治市场中取得话语权的基本动力。国家从全局角度将环境问题治理提升到政治高度，并将环境治理绩效作为地方权力政绩考核的基本要素。如此，经济发展激励和环境治理政治压力构成了地方政府的双重激励机制，这导致地方政府公共权力的运行机制发生了重大变化，形成了三方利益博弈格局：社会（个人）环境利益、企业经济利益和政府政治利益。在此格局中，利益的实现程度有赖于利益的组织化程度，然而其中组织能力极不对称：社会和个人是未经组织的潜在利益集团，而企业和政府都是高度组织的利益集团。如此，公共权力和地方企业经济的结盟似乎就是再自然不过的逻辑结果。此外，地方经济利益集团的形成还与地方政府官员的个体性逐利行为相关。环境问题治理使得政府干预市场运行具有合理性。政府拥有生产项目的环境影响评价、环境许可、环境监察和执法等管制权力，并可以通过环境规制引导市场投资方向。这些管制产生了形式各异的租金，从而引发人们对租金的竞争［7］。在缺乏有效的公共权力内部分权制衡机制和社会外部制衡机制的情况下，权力运用的过程很容易产生非法寻租行为——环境的管制权力被某种追逐个人私利或者集团利益的官员用来和企业贿赂进行放松环境管制的交换。这种公共权力和企业经济利益的联姻使得地方企业利益集团和政府利益集团都实现了收益最大化，并将社会成本转嫁给社会。

在公共权力的有限理性和地方性异化两重动因之下，环境风险治理的行政规制很难取得实质性的效果。

三、环境风险社会合作治理的生成和基本结构

针对行政规制碎片化所导致的治理失灵，政府部门也进行了一些自我调整，例如：通过行政改革以尽量克服对官僚体制的弊端；为了解决官僚制体制由于组织结构和管理方式上的权力集中而影响行政效率的问题，行政改革沿着分权的思路来对官僚制加以改造。但这些变革都没有触及官僚体制内核，它只是一场按照官僚制的科学化、技术化的思路对官僚制进行修补和校正的工作，是在一些枝节问题上对官僚制的调整［8］。但是，这些调整都不能从根本解决现存的问题，只有通过社会合作才能进一步协调。

（一）公共权力社会化：环境风险社会合作治理的形成

环境问题无法通过自治性的合作解决，这促使了国家干预社会的强化。相对于其他社会风险而言，环境风险治理专业性更强、科技含量更高、资本投入更大和治理风险更突出，因此，公共权力的有限理性尤为突出、权力异化更加明显。这表明，在环境风险治理领域，公共权力社会化协同进程比其他领域更为迫切。在西方国家，从20世纪90年代以来，市场失灵和政府失灵与日益增长的环境权益实现需求之间紧张的张力驱动下，非政府社会组织逐渐兴起并成为环境问题治理的第三方力量。现代环境问题治理结构历经了从市场经营者的一元治理，政府和市场的二元治理，再到政府、市场和公民社会的三元治理的变迁路径，逐步形成了政府、市场和公民三位一体、完整的环境问题治理系统［9］。在环境问题治理领域的社会合作进程中，环境公共权力的运行机制发生重大变化。例如，环境治理手段随着“放权、分权让利”悄悄发生着变化；环境治理政策和手段的选择逐步由完全的命令性控制过渡到以信息公开为内部约束，以经济工具为外部约束的自愿性的手段选择。

这种多元治理结构也叫“多中心治理”。其认为公共事务的治理、公共产品的提供不应限于政府。它强调公民社会、特别是非政府组织的作用，认为不仅要利用政府的管理效能，还要发挥公众参与的作用，通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对环境问题的共同治理。社会合作的过程，实际上是公共权力社会化的进程。通过公共权力社会化运行机制的调适，公共权力的职能并没有削弱，反而得到了强化——公共权力还保持着对公共事务的宏观指导和调控而作用范围更大了。环境风险的社会合作治理，重在强调社会力量介入环境风险治理，以克服当前碎片化的治理状态，而不是取代政府行政规制。

（二）环境风险社会合作治理的基本要素

这种环境问题的共同治理实际上是社会合作过程，其核心要素体现在：

1.治理主体、规制手段多元化。传统的环境风险行政治理工具导致政府缺乏对企业组织行动逻辑的内在把握，所以运用起来问题重重。多中心治理强调多元化的治理主体、综合性的环境问题治理工具。针对不同类型的环境风险或者环境风险的不同层面，其治理主体可以由政府或者不同的社会主体担任。政府不能事无巨细都要过问而忽视了其宏观调控功能和职责。在治理工具选择上，社会合作治理强调针对具体环境公共事物的品性，选择不同的治理工具，并注重不同工具之间的综合运用。尤其强调软性的经济激励治理工具的运用，通过一定的利益诱导机制，肯定和尊重生产企业合理的逐利行为，引导其通过自身判断进行市场行为的理性选择，以追求更高的治理效率和更低的治理成本。

2.社会作为治理结构的内在要素。传统环境风险治理模式将不同的环境、环境要素划归不同的政府职能部门作为行政主管部门，依靠政府部门之间在公共权力职责上的明确分工来进行治理。这种封闭的官僚制协作治理形式绩效欠佳。在政府和社会关系定位上，这种机制把社会作为政府治理外在的环境因素，即把社会作为政府环境风险规制的参照坐标和评价要素，考虑社会影响度、关注度、社会利益需求等要素，以此作为调整政府规制行为的参考，而并没有把社会作为一个和政府平行的治理力量。而社会合作强调多中心治理。多中心治理机制强调“政府、社会、市场”三元的共同治理结构关系［10］。这种机制把社会治理和政府治理看作是环境问题治理的两股重要力量。社会不仅仅作为一种政府公共行政的外在环境，也不仅仅作为政府公共行政的评价要素，而是作为一种环境问题治理的重要力量，社会治理和政府治理同属于共同治理机制的组成部分，而不是把社会治理机制作为公共治理的外在机制。

3.多中心治理结构。环境风险治理的社会合作，强调政府与政府之间、政府与社会之间的协同合作，通过建立开放式的合作机制，把第三部门力量导入环境风险治理结构，构建多元化、多中心的治理格局。这不仅仅限于国家与社会之间的合作，而是一种网络结构的合作治理。具体而言，这种合作治理结构包括四方面：一是中央和地方政府的合作。从中央和地方环境治理的状况看，中央与地方政府拥有的权力和环境信息之间刚好成反比，即中央过于集权但是信息有限而地方政府缺乏治理权力但是环境信息充分。二是区域之间的合作。环境问题的流动性特点使得传统的机械的“部门化治理”不再适用，必须建立区域性协作机制。三是政府和第三部门组织的合作。四是政府和企业组织的合作。通过多元化的合作治理，在一定程度上能减轻因为环境公共行政资源不足而导致政府对环境风险治理无力的局面。

四、结　语

环境风险社会对传统风险治理机制提出了更高的要求。遗憾的是，当前应对风险的治理机制整体上是碎片化的，这种碎片化导致了治理失灵。这种失灵状态以政府规制碎片化为特征，其具有难以克服的内生性困境——公共权力的有限理性和地方性异化。为此，社会合作治理成为必然。在风险社会中，政府既不能仅仅以静态的法律规范为依据消极执法，也不能完全凭借其自身对抽象的法律目的、精神的界定来干预社会，而是要维护和保障社会系统的自治，并为社会自治提供指导和帮助。这是社会系统内部的沟通与对话过程，也意味着环境风险治理机制的重大转换——社会合作治理的形成。当然这种合作治理模式还在发展之中，很多具体的制度构建问题还有待深入研究。

［参考文献］

［1］赵俊.环境公共权力论［M］.北京：法律出版社，2009.

［2］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.何博闻，译.北京：译林出版社，2004.

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［5］安东尼·唐斯.官僚制内幕［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

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［7］戈登·塔洛克.寻租：对寻租活动的经济学分析［M］.李政军，译.成都：西南财经大学出版社，1999.

［8］张康之.超越官僚制：行政改革的方向［J］.求索，2001，（3）.

［9］吕丹.环境公民社会视角下的中国现代环境治理系统研究［J］.城市发展研究，2007，（6）.

［10］杜常春.环境管理治道变革——从部门管理向多中心治理转变［J］.理论与改革，2007，（3）.

［责任编辑：索原］