迈向回应型环境风险法律规制的变革路径

2015-11-27董正爱王璐璐

社会科学研究 2015年4期

董正爱　王璐璐

〔摘要〕我国当下的环境风险规制模式主要是沿用传统的威权管制型模式和“命令—控制”式运作方式，通过对环境行为的管控和市场机制的调整在常规层面对环境风险进行规制。但环境风险的未知性和不确定性决定了环境风险规制只能是“决策于未知之中”，而传统法律通过明确权利及义务为基础来规范环境行为的消极危险应对模式显然不能有效回应增长的环境风险，迫切需要构筑回应型环境风险法律规制模式。回应型环境风险法律规制更易于回应社会需求确立可接受性的、符合合理性限度的环境风险法律规制体系，通过协商式环境民主规范体系、程序主义运作规范体系以及舆论话语媒介规范体系减少政府行政规制中的危险，摆脱环境风险规制的预判困境和权力滥用危机，更好地解决日渐复杂的环境风险。

〔关键词〕环境风险；回应型法；环境风险规制；环境行为；环境民主

〔中图分类号〕DF468 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）04-0095-07

引言

风险社会是一个复杂、多元的社会形态。现代风险具有内生性，正是由于“人化”的不断增强，才使得风险在生产与科技的飞速发展中膨胀。当人类能够控制自然，按照自己的意愿改造自然时，原始的自然风险就逐渐过渡至人为的现代风险。此类风险通常是“逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响”。〔1〕而由于它们往往与高新技术相结合，直接导致此类风险大多具有潜伏性、不可预知性、影响范围广等特征，极易引致不可逆的、不可见的、巨大的伤害。但是，这种结果根本无法预测，我们无法预知将会于何时、何地爆发，正是这种不确定性增加了它的不可知性和乌托邦色彩。因此，在很长一段时间内，人们往往会借助于不可知论和乌托邦来反驳环境风险，直至一连串影响恶劣的环境灾难事故的发生为其提供有力佐证后，才使人们开始认可这一现代性诊断的新范式。正恰恰是环境风险的独特性决定了建构在传统权利义务体系之上的危险应对法律规范模式无法有效解决因环境风险不可预知和灾难性所产生的恐慌，这就必然要求拓展和构建环境风险规制的回应型法律规范体系。

一、环境风险的时代结构：转型社会的悖反效应

改革开放以来，我国经济飞速发展，但与之相应的却是经济增长在现实层面上陷入一种耐人寻味的悖论之中，即使经济实现了高速增长，社会中的部分人却不满意，因为在中国从乡土社会进入现代社会的急速变迁过程中，两种截然不同的社会结构的碰撞形成了断裂的社会。在整个世界范围内，虽然“庞大而又呆板的科层制组织力求通过规章制度和高压统治将一切东西控制在自己的范围之内”〔2〕，但显然这种组织的基础和控制能力已经削弱甚或瓦解。在这种转型中，人们的行为缺乏固定的规则指引，制度的正当化过程被打乱，风险和失序也随之而来。对于生态环境而言，我国传统的乡土社会囿于其局限性无法意识到环境风险的危害性，以至到了工业时代乃至后工业转型时期，我国环境风险规制和组织制度仍参差不齐。可以说，社会结构的变迁与演变，导致了环境风险规制的支离破碎与秩序的饥荒。现代性的环境风险主要表现在追求物质生产而导致的技术异化与生态环境破坏风险，具体而言：

首先，经济高速增长引发社会结构的变迁带来严重的环境风险。工业革命促进了经济的跨越式增长，但这些增长的数字背后却是对资源的掠夺式耗竭与对生态环境的无限度破坏。在发达国家，从1920年代开始，就逐渐出现了一些悲观的意识流，认为世界处于富裕的陷阱之中，社会将陷入增长的停滞，现代世界在走向没落。1970年代，罗马俱乐部的第一份报告“增长的极限”对人口问题、粮食问题、资源问题、环境污染问题和生态平衡问题展开了深入研究，警告人类必须从思想和行为上正面诸如此类的困境，“如果在世界人口、工业化、环境污染、粮食生产和资源开发等方面，当前的增长趋势保持不变的继续下去，那么在今后100年内的某个时候，我们的行星将达到增长的极限。”〔3〕毫无疑问，经济的高速增长直接引发了生态危机，政府忙于社会政治、稳定等工作而无法或者说不愿将环境风险规制放在首要位置。我国改革开放30多年的时间，工业化进程突飞猛进，但是经济的高增长是建立在能源和原材料的大量消耗基础之上的，经济增长对能源、钢铁、水泥、有色金属以及化工等高能耗、高污染排放的产业依赖性非常大，可以说我国仍未摆脱高投入、高耗能、高污染、低效益的传统发展模式，其结果必然会朝向耗竭资源、大量排放三废、破坏生态环境的老路发展，环境风险将愈益严重。

其次，社会分配体制的不公导致生态差异性破坏的环境风险。正是新的经济发展方式的资源配置体制变迁促进了社会结构的变动，“社会结构的深刻调整带来了利益格局的巨大变化，急剧的社会变迁形成社会利益主体多元化和利益关系复杂化”〔4〕，财富、收入和生活机会在社会之间和社会内部越来越严重的分化趋势令人担忧。分配体制导致的两极分化，伴随着先富起来的人对环境的破坏，先富起来的地区对本地区和其他地区生态环境的破坏，而且他们并不需要对这种破坏负责。这实质上会变相地刺激先富起来的一部分群体为了自己的利益而牺牲其他人、其他地区的生态环境，致使生态环境遭受更多的污染和更大的破坏。在我国，分配的不公正主要体现在城乡分配不公、区域分配不公以及阶层不公。城乡分配不公使得城市发展处处走在乡村的前面，当城市发展至一定规模后，开始有次序地将污染向农村转移，再加之农村基础设施落后，因此导致农村对污染的抵抗力低，最终造成农村垃圾扩散、水质恶化、空气污染、农业面源污染以及生态退化等。区域不公主要表现为东西部的发展不均衡，一个根本性的矛盾就在于西部地区需要不断地开发资源，而东部却可以低付出、无需补偿地享用，使西部地区森林资源、水资源、矿产资源等逐渐耗竭，对生态环境造成难以恢复性的破坏。阶层分配不公主要是通过对资源的消耗以及对污染的排放等方面直接表现二者对生态环境的差异性破坏。

再次，消费制度的变迁所必然引致的环境风险。就消费来讲，人类的生存标准要高于“单纯的生理”生存所需的必需品，因为除此之外，人类还有较复杂的社会标准。〔5〕正是这一复杂的社会标准，使人的消费值可伸缩性极强，而消费的欲望也促成了消费制度的差异。在现代工业的发展过程中，刺激消费成为了主流，消费观念更多地与纵欲、浪费、失序等多种消费因素结合起来，由此出现了浪费性消费、炫耀性消费、失衡性消费及一次性消费等。如此消费，虽然带来了经济的繁荣和社会的进步，但也不可避免地带来了资源的大量消耗和废弃物的大量排放，引发了严重的资源危机和环境危机。〔6〕浪费性消费和炫耀性消费注定将消耗更多的资源，是一种铺张浪费和显示地位的消费主张，或许过多的浪费对于GDP指标有所助益，但显然会造成更多的污染并且不利于资源的节约；失衡性消费主要表现为过于注重物质享受，而忽略精神性的消费和享受，人们可能会注意到自己对奢侈品的享用但却忽略了生活中的水质、空气质量等关涉身体健康的享受，此种失衡直接决定了人们并不注重对生态环境的保护，丧失了一个通过个人的消费体会而促进生态环境保护的绝佳机会；一次性消费对于原料来说是一种浪费，特别是一次性筷子等直接原料是木材，因此一次性消费实质上就是“一次性危害”，不利于生态环境的保护。对于物质财富的享受和消费，总是促使人类不顾一切地发展新技术、推进生产，伴随着工业化大生产和追逐财富过程亦会产生大气污染和局部性水源匮乏，能源资源短缺，生物基因技术未知等一系列环境风险。

二、环境风险的政府规制困境：生态弱置的行为逻辑

自工业革命以降，自然科学的发展使人类目睹了自然世界日新月异的变迁，也形成了新的工具性或制度性的对象世界。随着环境污染、生态危机、能源安全等与现代技术相伴的环境风险不断发展并在全球范围内引起广泛关注，环境风险规制逐渐上升为现代政府的一项重要任务。愈演愈烈的环境风险事件，皆因项目可能的环境污染风险而遭到公众的抵制，出现了政府与公众的利益博弈。诸如此类潜伏的、涌动的、不断消耗着政府和公众的有限资源，又持续危害人们的生命健康和财产的环境风险，一旦超过一定的“阀值”，就可能演变成群体性的危机事件。而政府之于环境风险规制的难题与困境，皆肇因于基于市场逻辑建立的社会结构，追求的是经济利益的最大化。个人与个人之间过于追求个人利益的最大化，企业与企业之间的竞争主要通过生产能力以及企业经济实力来对比，国与国之间的竞争也是建立在经济实力的基础之上。因此，个人、企业与国家在行为过程中都过于关注经济利益，政府环境风险规制也必然更关注于经济发展的能力不受阻碍，从而忽略对环境的保护、资源的节约、生态的衡平维系，生态处于弱置的地位。

首先，资本的运作逻辑决定了经济中心主义必然会使生态处于弱置的地位。资本存在的目的就在于不断地实现增值，逐利性注定了它是一个无限运动的过程，并且在不断的扩张中实现无限的增值。资本的这种逐利本性决定它只能按照市场逻辑而不断地发展和前进。对于资本企业来说，为了获取最大化的利润，必然会不断地扩大生产规模，不断地提高科技水平，不断地缩减成本，诸如此类的短期利益刺激了企业的“不择手段”。他们会注重市场占有率的提高，注重产量的扩大以及生产规模的扩张，因此，对环境的保护、对资源的节约实际上是企业的“负累”和“额外的”社会责任。质言之，企业的逐利本性与生态环境保护二者之间是尖锐对立和背道而驰的，近代以来的工业化浪潮见证了这一矛盾与冲突。资本的逐利性割裂了生产、生活与生态的秩序联系，把地球所有的东西都物化为生产原料，而无视其生态功能，根本不把生态作为财富来看待。〔7〕从另一侧面来说，自然只有在为资本生产服务时才是有用的。在这一逻辑轨迹下，工业文明不断地突破人与自然良好秩序的界限，生态环境保护以及环境风险规制不断让位和臣服于资本的逐利性，生态危机日益严重，人类不得不去承受资源耗竭和生态环境破坏的灾难性后果。

其次，政府唯经济发展为中心的实践行为使生态处于弱置的地位。经济发展是近代以来国家发展的主线和重心，经济实力决定了国家在地缘政治中的话语权，因此各国都拼命地发展经济。发达国家以牺牲环境为代价高速发展了经济，当其意识到发展经济对生态环境的危害时，就开始转嫁危机并将污染性产业转移至发展中国家，发展中国家为了提高国力不得不重复发达国家的老路并承受着生态危机的灾难。就我国而言，“发展是硬道理”仍被奉做颠扑不破的真理，经济中心主义仍是发展的基本主线，从中央政府到地方政府工作的绩效考核往往以经济发展和GDP增长作为主要的衡量标准，环境风险规制显然与经济发展不在同一天平之上。政府行为的企业化和市场化，使得社会保护生态环境和资源的种种努力，在政府追求经济增长的冲动面前显得软弱无力。而经济发展的压力也使政府在作出环境风险规制决策时，只能基于特定的利益作出相对较为狭隘的考量，必然会影响到决策形态的正常性、合理性。目前许多生态环境保护和资源节约决策“无论是从功能定位、价值取向或决策流程上看，都充满着杂乱渐增主义的色彩”。〔8〕其后果是，政府决策更多的仍是秉承经济发展为中心，而忽略环境风险规制和可持续发展。

再次，基于利益同盟的政府部门、企业与公众话语权的结构失衡使政府环境风险规制偏离了航向。工业时代，企业不断地追求着利润最大化，保护生态环境、应对环境风险实质上是企业额外的社会责任，建立在牺牲企业经济利益的基础之上，对于企业来说并不会自愿主动地去承担这一责任。而地方政府和官员往往会基于发展经济、政绩考核等因素而支持和鼓励企业牺牲环境发展经济的行为。这在一定程度上促成了政府和企业之间的利益共同体，他们秉承着共同的经济利益追求而将环境风险规制置之度外，必然导致环境风险的日益扩张。另一方面，转型时代滋生了腐败，一些地方官员出于谋取个人利益的想法往往会主动与一些不法企业相勾结，形成固定的利益联合体，规避所应承担的环境责任，从而获取最大的利益，生态环境又成为了牺牲的载体。由于我国公众参与环境风险规制的能力不足，公众参与决策、监督决策实施的话语权比重严重不足，由此导致政府行为缺乏监督，无法有效地遏制环境风险的进一步扩张。

三、迈向回应型环境风险法律规制的应然与正当

环境风险的不确定性和危害性两大特征，决定了政府在规制过程中总是处于游移不定和模棱两可的决策状态。一方面，对于已经凸显为严重危害的环境灾难和生态破坏，政府会通过相关决策予以处置并遏制继发性环境风险的发生。当然，即使是如此显明的环境风险及其危害，政府决策仍然要受生态弱置行为逻辑的制擎。另一方面，对于潜伏性、隐性的环境风险，囿于风险的不确定性和未知性，政府的风险应对与规制会因“决策于未知之中”而趋向于谨慎和保守，经济发展逻辑超越环境风险规制的驱动力，环境风险规制效能明显不足。质言之，环境风险时代政府生态弱置的实践应对和决策更具典型性和倾向性，而传统以权利和义务为基础的法规体系和管制型规制模式无法对风险行为做出预判和规范，导致环境风险规制处于被动和功能不足的窘境。

回应型法是伯克利学派的领军人物诺内特和塞尔兹尼克对社会中法律现象所划分的三种类型的一种，包括压制型法、自治型法和作为变革方向的回应型法。诺内特和塞尔兹尼克划分的三种法律类型，也可称为法律的基本状态，包括：作为压制性权力的工具的法律——压制型法；作为能够控制压制并维护自己的完整性的一种特别制度的法律——自治型法；作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律——回应型法。参见〔美〕诺内特，塞尔兹尼克《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，北京：中国政法大学出版社，2002年，16页。诺内特和塞尔兹尼克将法律的三种类型当作一种发展模型来看待，一种按照理想型的方法建立的用以分析和判断同一社会的不同法律现象的工具性框架。压制型法居于基础性地位，其特征在于权威的维护和强制性的控制力量；自治型法是控制压制的一种方法，其特征在于采纳规则模型，严格服从实在法的规则；回应型法要求法律能够负责任地对社会环境中的各种变化作出积极的回应，把社会压力理解为认识的来源和自我矫正的机会。在这一阶段，法律发展的动力加大了目的在法律推理中的权威，目的使法律义务更加成问题，法律目的的持续权威和法律秩序的完整性取决于设计更有能力的法律机构。〔9〕从根本上说，回应型法试图缓解压制型和自治型两种法律类型中法律的完整性和开放性之间的紧张关系，以目的权威的增大克服共同体道德的地方观念，并且鼓励对公共秩序的危机采取一种以问题为中心的、社会一体化的态度，是法律现实主义的产物。其直接结果是推动了对危机的整体解决方案的探求，扩大了法律参与和政治参与，在考虑社会利益的基础上重新达成新的秩序。〔10〕回应型环境风险法律规制实质上就是政府通过法律控制的手段进行风险规制时回应社会、反思社会的结果，具有回应生态危机、反思风险社会的特征，它旨在通过利益的法律调整与衡平来达致对环境行为的控制环境行为是指人类从事的能够影响生态环境品质的行为，可以在私人领域和公共领域发生。它包括正面的、有利于生态环境的行为，如发展循环经济、清洁生产等正环境行为；同时还包括负面的、有害于生态环境的行为，如生态破坏、环境污染、资源浪费等负环境行为。参见孙岩、武春友《环境行为理论研究评述》，《科研管理》，2007年第3期。，以民主参与、协商与沟通等回应型和反思性方式来应对环境风险。

我国当下的生态环境保护之道与环境风险规制模式依然是沿用传统的威权管制型模式和“命令-控制”式运作方式，通过对环境行为的管控和市场机制的调整在常规层面对环境风险问题进行规制，具有事实上的防控功能和效果，也在很长一段时期内对我国生态环境保护起到了积极作用。但风险社会背景下的环境风险越来越具有不可知性和更大危害性，现有的管制型模式过于被动，法律规定更多的是一种消极的危险应对，不能有效地回应增长的环境风险，因此，迫切需要反思性和回应型的法律规制。回应型环境风险法律规制是一种事实上的反思性环境法律治理路径，它“承认逐日增加的社会复杂性对法律施加的各种限制，试图只规定被规制的实体所要遵循的各种程序，而不直接规定这些实体为一定的行为或不为一定的行为”。〔11〕也即，强调环境风险规制信息的公开性，规范的导引性和组织的沟通性，以公众参与、协商民主、沟通理性等为基础构筑一套回应环境风险的法规范体系，在不断认知与自我诊断的前提下以渐次式、推进式的回应型法律规制应对环境风险。

理想路径之上的环境风险规制，既不能纵容其过分规制而侵害自由、阻遏技术和经济的发展，甚至侵犯人权；又不能纵容其规制不作为，而让技术和经济一路“高歌猛进”，最终促成风险变为真正不可逆转之巨大危害。〔12〕回应型环境风险法律规制恰恰能够区分于传统面向确定性的决策模式和法律规制方式，而以其回应性和渐次性更多面向不确定性，回应社会需要确立理性的环境风险法律规制体系，即可接受性的、符合合理性限度的法律规则体系。质言之，回应型环境风险法律规制应当立足于法律规制的权利谱系是否达致“供给与需求”的合理限度，“成本与效益”是否衡平，各方主体的利益是否协调有序以及基于科学规范的风险分析与评估体系有效协调规制不足与规制过度的冲突性，从而确定可接受性的风险法律规制限度。以之为基础，通过环境风险规制次序、政策可接受性的考量等将政府职能从消极的危险防卫转变为积极的环境风险防控。当然，回应型的规制模式尚不足以彻底颠覆传统法律保证政府行政运行有效性的基本规则，而应以持续诠释为基础回应社会需求变革法律制度，通过协商式环境民主、程序主义以及舆论话语媒介监督规范体系减少政府行政和规制中的危险，摆脱环境风险规制的判断困境和裁量权滥用危机，以更好地解决日渐复杂的环境风险。

四、回应型环境风险法律规制多元规范体系的重构

法律的内部制度化运作行为能从制度建构的立法、执法、司法层面规范人的行为与自然的协调一致，以有效规制环境风险。布莱克认为，法律是政府的社会控制，是国家和公民的规范性生活，是一个可以增减的变量。〔13〕在这一意义上的法律内部制度化运作实质上是政府将法律制度化并予以实施的过程，政府成为事实上的法律运行主体。因此，环境风险规制亟须不断健全法律规制体系和制度体系，为守法、执法、司法提供有效的操作规范。但需虑及的是，环境风险具有不确定性特征，对于环境风险规制实质上是“决策于未知之中”，显然不可能出台前瞻、全面、综合的法律规范。这就意味着，传统法律通过明确权利及义务的危险应对规范模式无法有效解决环境风险规制的问题。而且，基于传统规范模式的指导理念也会使政府在环境风险规制时“宁可失之谨慎”，保守行事，不利于环境风险的防控。由之，回应型环境风险法律规制不仅需要法律规范的行政管制、经济激励和救济等政府主导的内部性制度运行，更依赖于外部性环境风险多元规范体系的动力机制保障和促进，为“不确定性”的制度性和结构性环境风险法律规制寻求规制工具和支撑基础。

（一）协商式环境民主规范体系：反思性法的回应

协商民主是20世纪末西方民主理论的一种新的发展与范式转变，源于人们对“民主的本质是协商而不是投票”观念的认同。〔14〕罗尔斯认为关于协商民主的观念就是协商自身所包含的观念，它包括三个要素：公共理性观念，规定协商性立法实体设定的架构以及公民所具有的知识与愿望等。哈贝马斯在对后资本主义合法性危机考量基础上的话语民主理论拓展了协商民主理论，它以程序主义的模式将涉及正义的问题通过交往行为与论辩的商谈规则，统一为本质意义上的协商话语模式，强调以对话、交流、讨论等实现公民自由、平等的参与。无论是社会转型带来的结构变迁与权利观念的觉醒，还是现代公共生活对公共性的强烈渴望，这些都从自上而下与自下而上两个面向推动了协商民主的复兴。〔15〕可以说，协商民主是民主发展进程中的一项重要的新型民主制度，能够培养公民反思与批判的能力，促进公共决策的合法性，提高决策的质量与执行力。

之所以将协商民主引入环境民主之中，主要原因在于我国传统的环境风险规制决策主要是政府主导下的命令管制方式，在很长一段时期内确实推动了我国生态环境保护的实践和可持续发展的实现。但是，一种缺乏民主参与和监督的管制形式很容易在政府的自我局限与经济利益制约之下迷失方向，单一的命令控制方式必定会遇到实施的巨大阻力，在这一情势下环境民主的引入与贯彻至关重要。据调查，中国作为一个发展中国家，公众个人的环保意愿是明显强于高收入国家和其他中等收入国家之一般水平的，他们愿意为环境保护作出更多的个人牺牲。〔16〕因此，之于环境风险规制，我们必须建立一个桥梁，一方面促进公民对于种种消费行为造成的环境后果有更深的体会，提供改变其偏好的可能机会；一方面提供针对种种相关知识，审慎地在许多决定中作痛苦的抉择。〔17〕实质就是允许公民以其切身体会和认识参与到环境风险规制之中，对话、沟通、交流为特征的协商民主无疑是一种符合生态时代需求的民主形式。协商式环境民主实质上应该是一种特殊的、具有协商性的环境民主参与机制，是公众通过合理与合法的程序，以对话、沟通与协商的形式民主参与相关的环境利益、环境风险规制决策之中，并对这些决策产生相应的影响和监督效应，扼制“宁可失之谨慎”的规制模式。

质言之，协商式环境民主必须处理好两个基本问题：首先，要为公众提供表达其环境倾向的协商机会。在环境风险规制决策作出之前，政府、企业以及不同地域的不同利益群体之间由于各自所处的位置不同、地域不同，对生态环境保护的态度大不相同。且不论政府囿于经济发展的生态环境保护战略受限以及企业追逐经济利益最大化的本性，单是不同地域、不同群体的公民之间也会对环境利益有着不同的诉求，如果不给他们提供一个表达的协商机会，就无法最大程度地保护其利益，更谈不上给予其利益平等的考量。唯有通过协商式民主方式，通过公开、公正和充分的协商过程，才能使公民的环境利益得以表达，尽管协商的结果不可能尽善尽美，合乎所有人的要求，但至少这一决策的公信力将在协商过程中得以确立。其次，协商式环境民主指向的是协商性与公益性的环境决策。从本质上说，环境风险规制所要保护的对象归根结底都指向有益于区域性和群体性甚至是人类整体的环境公益，也即我们通常所说的集体福祉。一般性的环境民主往往会给予个体以保护个体环境权益的自由，但其后果往往导向的是公民对个体环境利益的关注而无法有效地兼顾环境公益。协商式环境民主提供了这样一个公民参与的途径，通过集体性的协商而将集体福祉超越于个体环境利益之上，能够在协商的基础上达成集体一致的公益性环境决策。基于此，环境风险规制需要建立一个合理的、互动性的对话机制，以协商性的环境民主规范体系推进公益性环境风险规制决策的形成。

（二）程序主义运作规范体系：程序理性的确证

法学的程序概念源于西方，是与实体相对应而存在的。程序公正与规范是自由不可或缺的内容，苛严的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。〔18〕在萨默斯看来，任何一种法律制度都必须通过法律程序的具体运作才能得到实施，这些法律程序包括立法程序、适用法律的程序、实施法律救济的程序以及实施一项惩罚措施的程序等。〔19〕程序是法律运行的生命，因此法律需要依循一定的次序方式及手续即程序的正当过程来决定和处置利益相关者之间的关系。季卫东教授认为程序的正当过程的最低标准是公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前他必须有行使陈述权和知情权的公正的机会。〔20〕即通过程序的公正满足公众最低限度公平的要求。哈贝马斯基于沟通、商谈等自由平等的交往方式，寻求以各种社会子系统的参与民主来解决合法化危机，其关注的核心就在于确定相应的程序机制，使参与公众有自由平等的机会知情、陈述并说明其基本的权利要求，以程序正义保障实体正义。这种应对危机的程序主义范式在风险社会与后现代社会的今天对于环境风险规制中法律的实施同样具有启发意义。

由于环境风险规制具有不确定性与公益属性，而且环境资源的保护往往与经济发展是相悖的，因此推进环境风险规制往往会损害某些群体或个体的利益。为了使法律的实施与政府的环境风险规制决策更契合环境公益，更符合公众的集体利益，就有必要确定一套合理、合法的正当程序，以程序的公开、透明使公众对这一过程了解、参与和认可，增强法律实施与政府环境风险规制决策的公信力。

首先，法律运行的程序公开。对于关涉环境风险规制的法律规范的执行以及行政行为都应具有透明度，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私性权利之外，法律的运行程序应该一一呈现于公众面前，置于“阳光”之下。也就是说，作出法律行为的依据，涉及环境风险规制的立法、规定、资料的信息，执法全过程以及行政决策的决议和执行都应该公开，加强立法与执法的透明度，防止权力的滥用。

其次，听证程序的确立。听证是现代程序法的核心制度，也是实现公正的重要保证。听证主要赋予利益相关者以下三项权利：第一，充分的告知；第二，个人有权知悉对自己不利的证据；第三，向裁判机构陈述案件，提出相关问题，获得正当机会对不利证据提出异议、反驳或相反意见。〔21〕在环境风险规制过程或者作出环境决策之前，听证制度赋予了环境利益相关者参与听证、质证的权利，在听证过程中可以陈述自己的意见并提出异议，以维护个体的环境利益或者环境公共利益。

再次，环境决策与执法的回避。英国普通法中有一个重要的反偏私原则，即任何人不能作自己案件的法官，旨在保证法院和裁决人员事实上是独立的。〔22〕这实质上就是我们通说的回避制度。回避指向的是行政机关或人员当自身与行政决定有直接利害关系时，就应该主动规避和不再参与这些事务。在环境执法过程中，如果任用一名具有利害关系的执法人员参与对污染企业的检查和监督，结果必然是任由这种污染继续下去，对该地域的公民危害是巨大的。因此，为了维护公民的环境权益和某一地域性的集体环境公益，防止不利和不公正的后果，在环境执法中一定要贯彻回避制度。

（三）舆论话语媒介规范体系：民主监督的健全

法律的运行不仅需要行政部门的执法、公民的民主参与和程序参与，更需要舆论性民主监督的健全。舆论是意见或言论表达，公众舆论反映了社会知觉和集合意识的意见或大家的共同意见。〔23〕在中国社会变迁的过程中，针对生态危机与风险社会逐渐形成了以政府等决策主体为中心的风险公共话语“中心—边缘”的建构模式：政府、人大、法院和检察院等决策主体构成风险公共话语建构的中心；政协、事业单位、教育科研机构与行业协会等参政议政、民主监督主体构成风险公共话语建构的内边缘；民间组织、社会团体等社会中介组织及公民则构成风险公共话语建构的外边缘；舆论媒体则成为了联结中心、内边缘与外边缘的媒介。过去很长一段时间内，囿于新闻传播的形式和民意表达方式的局限，公众的权益表达机制不畅，政府与公众之间缺乏沟通的公共媒介，公众对政府的舆论性监督无法发挥应有的效果。这也间接助长了一些地方政府的权力膨胀，为了政绩而不顾当地生态环境破坏和资源耗竭的环境风险，过于追求经济增长而无视居民健康和当地的可持续发展。随着网络技术的飞速发展，人们之间的互动性、信息交换和传播愈益频繁，呈现时间上加速、空间上扩展的新特点。数字化媒体的发展使得公共舆论联结风险公共话语建构的主体、内边缘和外边缘的媒介功能越来越重要，并推动着处于边缘的群体开始占据越来越重的话语竞争优势，以民意表达和民主监督开始对中心施加压力和影响。

网络表达所及时传播、曝光的信息被边缘群体用于对中心权力施加压力，越来越引起治理者的重视，筑造了一个交流、沟通和监督的平台。所谓“媒体不曝光，工厂照排污；媒体一曝光，五套班子齐开会”的环境风险规制方式虽然有些夸大，但确实是某些地方政府对待环境风险态度的真实写照。近年来，已经有越来越多的环境污染事件是经公共舆论和媒体曝光之后，才逐渐引起社会、政府的重视的。2014年9月《沙漠之殇》披露的腾格里沙漠排污事件、2013年披露的昆明东川“牛奶”河事件、2013年披露的联邦制药内蒙古污染事件以及2010年福建紫金矿业集团污水渗漏事故等，都是在媒体曝光后才公诸于世，也是在媒体不断追问和舆论压力之下，才进行追责和问责。显然，处于风险公共话语中心区域的权力之间存在的利益的矛盾和冲突，地方政府与环保部门之间并没建立起良好的沟通和协作渠道，因此在处理问题时无法达到步调一致。因此，为了应对环境风险与生态危机，维护公众的环境权益和公共环境利益，一方面要建立政府及部门、地方政府间的良好协调工作机制，解决历史遗留问题；另一方面要继续发挥媒体舆论的媒介联结与民主监督功能，改变环境风险规制不力的现状，促进我国环境保护事业的发展。

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