对检察官办案责任制改革的思考与探索

课题组



对检察官办案责任制改革的思考与探索

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摘要：检察官办案责任制改革是本轮检察制度改革的重心，旨在遵循检察权运行规律，突出检察官办案主体地位，建立一套能确保公正廉洁司法的检察权运行机制及依法独立公正行使检察权的管理体制。目前，各地检察改革试点工作有效推动了检察官办案责任制改革的顺利进行，但也出现了一些问题，需要各级检察机关和检察人员共同思考，深入研究。笔者重点对检察职能配置和运行的完善、检察机关内部权责关系的进一步厘清、检察人员分类管理的同步推进等方面进行了一些思考和探究，以期对检察官办案责任制改革实践与探索有所裨益。

关键词：检察职能配置和运行；内部权责 人员管理；监督制约

检察官办案责任制改革是检察机关落实十八届三中、四中全会关于司法责任制改革的部署的一项重要内容，是中央政法委2014年上半年确定的四项重点改革任务之一，是遵循检察权运行规律、完善执法办案责任体系、提高执法办案运行效能、提升执法公信力的重大探索，也是推进基本办案组织建设和检察人员分类管理的重要环节。检察官办案责任制改革的主旨是在法律规定的范围内，改变传统的“三级审批”办案模式，依照法律规定或检察长授权的方式，赋予检察官一定范围内的办案决定权，并使其承担相应的办案责任。目前，高检院已在全国检察机关分三批进行检察官办案责任制改革试点工作，各试点院顺应形式、根据实际，科学设计试点方案，确保了检察官办案责任制改革顺利进行，但在试点中也出现了一些问题，需要各级检察机关和检察人员共同思考，深入研究。笔者认为，探索与研究检察官办案责任制首先必须解决以下几方面问题：

一、 遵循检察工作规律，完善检察职能配置和运行

我国司法改革的根本目的是确保司法权独立公正行使。十八届四中全会指出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，优化司法职权配置，为司法机关依法独立公正行使司法权提供充分的体制机制保障。由此可见，完善检察权力运行机制是司法体制改革的重要的基础性工作，需要遵循司法工作规律，科学认识，合理配置。我国检察机关既是国家的法律监督机关，又是重要的司法机关，集诉讼权、侦查权、法律监督权于一身，法律规定的检察权结构的多样化，决定了检察权能既具有司法属性，又具有监督属性，同时还具有行政性属性，这些特点使得检察权在职能运行上呈现出复杂性和多样性的特点。

(一)我国检察职能运行现状

当前，我国检察职能运行存在的最主要的问题是司法性不足，行政性过度，“生于司法，却无往不在行政之中”，龙宗智教授借用卢梭的有名句式，指出中国检察制度中的一个突出悖论：检察机关是有司法权的司法机关，却始终采用行政性办案方式而欠缺司法特征。*龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，载《法学研究》2013年第1期。一直以来，我国检察办案模式采取“三级审批制”，基本模式是承办人负责办理具体案件、部门领导负责审核把关、分管院领导负责审批(疑难复杂案件提请检察委员会讨论决定)，这种办案模式对加强检察办案工作的领导和监督、防止检察权的滥用和误用、保障国家法律的统一正确实施发挥了非常重要的作用，但随着我国法治建设的不断加强和推进，这种办案模式由于行政性、封闭性突出，影响了检察权的良性运转和科学发展，遮蔽了检察权运作的司法属性，弱化了检察官在办理案件过程中的主导地位，既不利于提高办案效率，也不利于调动办案人员的积极性和主动性；既不利于落实执法办案责任，也不利于检察机关执法公信力的提高。在深化司法改革的大潮中，我国检察改革必须坚持问题导向，从检察制度的现状和特点出发，以司法为属性，以诉讼为载体，科学配置和运行检察职能，规范执法行为，保障检察机关更好地依法独立公正行使检察权。

(二)必须根据司法的独立性、中立性、亲历性、判断性属性，科学配置和运行检察职能

司法的独立性是指司法职权的行使不受法律以外的因素的干扰，特别是行政因素的影响。不论涉案人员的身份、地位，也不论案件所涉的价值高低、影响大小，一切均应严格遵循法律。因此，检察机关司法改革的一个重要方面是增强独立性，减少地方行政对检察机关执法的影响，增强司法性，实行检察官办案责任制，减少行政化的执法办案模式所带来的弊端，实现司法的扁平化管理。司法公正是司法的终极价值目标，司法要实现公正，必须处于客观和中立的立场，使司法判断符合客观公正，这就要求司法人员在司法活动中必须要尽可能多的掌握相关案件信息，既要收集犯罪嫌疑人和被告人有罪和罪重的证据，又要收集无罪和罪轻的证据，以全面、客观、中立的判断达到公正司法，防止冤假错案。司法的运行还具有亲历性和判断性，即司法人员办理案件要直接亲自接触和全面审查案件事实与证据，在此基础上再形成内心判断或者内心确信。亲历性和判断性要求司法办案过程中首先要有亲历性，在亲历性的基础上最后才形成内心判断，而不仅仅是听汇报、做结论。针对检察机关的办案现状，检察机关进行检察官办案责任制改革的重要依据就是亲历性和判断性，让办案者亲历和判断，让决定者负责，使检察办案活动按照司法规律运行，以保障司法公正，改变责任不明、责任分散、责任难追的现状，使办理案件、作出决定、承担责任三者有机统一起来。检察机关的审查逮捕、公诉工作是刑事诉讼的重要组成部分，是检察机关的重要司法活动，其职能运行具有司法属性，需要以亲历性做保障。因此，必须要让办案的检察官亲自办理案件，直接接触案件事实和证据，通过客观公正分析形成内心确认后依法独立作出判断，同时为保证案件的公正处理，让作出判断的人对案件质量负责，实行案件质量终身责任制，笔者以为，这就是进行检察官办案责任制改革的基本依据。目前，以审判为中心的刑事诉讼制度改革推动着检察机关刑事检察工作的进一步科学发展，刑事检察工作实行检察官办案责任制是大势所趋。根据刑事案件的类型及复杂难易程度，刑事检察工作检察官办案责任制运行可实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。对于重大、疑难、复杂、新型案件及社会影响力大的案件可组成检察官办案组办理，其他案件可由独任检察官办理。独任检察官办理案件，应配备必要的检察辅助人员。检察官办案组由两名以上检察官组成，配备必要的检察辅助人员。检察官办案组可以相对固定设置，也可以根据司法办案需要临时组成，办案组负责人为主任检察官。

(三)必须根据检察一体原则，科学配置和运行检察职能

我国宪法规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院组织法规定，检察长统一领导检察院的工作。宪法和法律还规定人民检察院依法独立公正行使检察权。这些规定表明我国检察权运行机制具有“检察一体”、“上令下从”的特点。检察改革必须坚持宪法和法律的规定，在突出检察官办案主体地位的前提下，有必要对检察权的领导和监督管理加以完善及规范。检察一体原则有效规范了检察机关的法律适用活动，发挥了检察机关维护国家法制统一正确实施、维护社会公平正义的职能作用，有利于司法公正和司法公信力的提高。同时，这一原则还加强了上级人民检察院、检察委员会、检察长对司法办案工作的管理和监督，防止检察官权力滥用，保证了公正执法。此外，我国检察机关还承担着职务犯罪侦查和预防职能，这需要检察机关严密组织、统一指挥、有序分工、协调行动、高效侦结，以组织性和纪律性保障侦查效益。侦查工作的要求使得职务犯罪侦查权具有组织性和集中性，体现了一定的行政权色彩。实践中，检察机关采用检察一体化办案模式，慎密计划有序组织，集中力量协同作战，有力促进检察机关形成合力打击职务犯罪，有效排除地方干扰，发挥了检察一体原则在职务犯罪侦查中的积极作用。由于职务犯罪侦查中检察职能运行的上命下从、团队协作的明显行政属性，因而在检察官职权配置上不应过分强调检察官的独立职权。如何使检察一体原则的适用与检察官独立办案相协调，需要考量履职要求和现实条件。笔者以为，为保障侦查活动的有序高效、客观公正进行，应赋予侦查检察官在非决策问题上一定的自主性，以增强其责任心。根据侦查案件的复杂难易程度，侦查工作职权配置及检察官办案责任制可实行：简单案件可由独任检察官承办，配备必要的检察辅助人员，其他案件由检察官办案组承办，需两名以上检察官配备必要的检察辅助人员组成，办案组负责人为主任检察官。检察官办案组可以相对固定设置，也可以根据办案需要临时组成。独任检察官和主任检察官负责指挥本组侦查活动，行使侦查工作中的程序性权力和一部分轻微案件的实体性权力，其余侦查权力按照法律规定行使，即案件的决定初查、立案、侦查终结等事项，由主任检察官或独任检察官提出意见，经职务犯罪侦查部门负责人审核后报检察长(分管副检察长)决定，以突出统一指挥、迅速高效、团队协作的侦查工作特点，利于有力打击职务犯罪。

(四)必须根据检察权的监督属性，科学配置和运行检察职能

我国检察机关法律监督活动主要通过诉讼活动来体现。在检察机关刑事批捕、起诉，职务犯罪侦查和诉讼监督三大主体职能中，诉讼性职能和监督性职能并列、重叠、交织，诉讼职能中有法律监督属性，法律监督职能需要通过诉讼程序承载，因此，法律监督职能与诉讼职能不可绝对割裂，法律监督必须遵循司法属性和诉讼规律。我国检察机关对诉讼活动的法律监督面广量大、复杂多样，既表现为三大诉讼性质、范围、条件、情形的差异性，也体现在法律监督内容、标准、方式、效力的多样性，其监督方式主要是以“指出和建议”(如对侦查、审判和刑罚执行机关的检察建议)、“特定行为纠正”(如立案监督)以及“启动救济程序”(如民事、行政抗诉)等为内容和行为方式的特殊法律行为。*同前引〔1〕。一方面，由于其工作应注重有效性与便宜性，可采取问题发现、事项调查、审查决定、特定方式与渠道提出的工作方式。这种工作方式因其流程内部性、非对审性以及事项承办与决策的相分离，具有一定的行政性特征。另一方面，由于某些诉讼监督决定涉及一些重要的程序权利和实体利益，应充分注意其公正性与准确性，防止片面性，需借鉴司法程序，采用公开、对审的程序和方式，在充分听取各方意见的基础上作出决定，以慎重、谦抑的司法审查方式实现司法公正。同时，由于检察机关的诉讼监督活动通常以诉讼行为为载体，且有时二者具有同一性(如刑事检察抗诉权的行使，既是诉权的行使，又是监督权的体现)，有时又具有重合性(如对非法证据的审查排除，其控诉职能与监督职能都要求证据合法)，这使得检察机关的法律监督又具有了一定的司法特征。基于检察机关法律监督职能的这些特点，在检察官职权配置及检察官办案责任制运行上应有所差别：对于一些与刑事诉讼职能具有同一性、重合性、不能与刑事检察职能、程序相分离的法律监督工作，在诉讼职能由办案刑事检察官承担的基础上，赋予其相关监督职责，办案组织形式与刑事检察工作办案形式保持一致。如对刑事立案活动、侦查活动、一审、二审审判活动的法律监督职责应由办理该案的刑事检察官承担；对于具有完全独立性的民事诉讼、行政诉讼活动的法律监督，由于是对法院已生效裁判既判力的挑战，因而更强调这些监督权力的审慎性，可根据案件复杂难易程度，由独任检察官或者检察官办案组采用司法审查的方式办理案件，办案检察官对案件承担独立的审查职责，以保证审查的亲历性和判断性；其他法律监督，由于直接涉及看守所、监狱等其他执法机关活动的合法性，需要慎重对待，同时，因其对审性不强，在程序上实行审查与决策相分离的机制并不影响法律监督的公正性和效率，可适度加强一体化领导，对由独任检察官或者检察官办案组以人民检察院名义提出的纠正违法意见、检察建议等意见，由业务部门负责人召集检察官联席会议讨论后报检察长(分管检察长)或检察委员会决定，以保障法律监督的权威性和有效性。

二、厘清检察机关内部权责关系，强化检察官办案责任制

实行检察官办案责任制是本次检察机关司法改革的重心，要落实检察官办案责任制，必须根据权责统一原则，厘清检察机关内部的办案层级关系以及不同岗位的职权和责任，以保证检察官办案责任制的有效实施和深入推进。根据现有试点情况看，检察机关内部办案层级包括检察长和检委会、主任检察官和部门负责人、检察官、检察官助理、书记员。其中，最需要厘清的是检察长和检委会、部门负责人和主任检察官、检察官之间的办案职责权限。

(一)明确不同办案主体的权限

在检察机关内部，检察长统一领导人民检察院的工作，依照法律和有关规定履行职责。检察委员会作为检察机关业务工作的最高决策机构，在检察长的主持下，按照民主集中制，讨论决定重大案件和重大业务问题。作为检察机关内部的最高办案组织，检察委员会拥有对具体案件的最终决定权。实行检察官办案责任制，首先需要厘清的是检察委员会与检察官办理案件的决定权限范围。对于纯粹法律适用方面的疑难案件，由检察委员会作出最终决定是合理的，但是，对于事实认定方面的复杂案件，实践中存在承办检察官为了回避办案责任风险倾向于将案件提请检察委员会讨论决定，而检察委员会通过听取承办检察官的汇报所掌握的案件信息量远远不如承办检察官，其作出的决定不符合司法的亲历性要求，审查案件与决定案件的分离，可能导致事实认定不准，影响办案质量和效果。因此，应积极推进检察委员会运行机制改革，明确检察委员会目标方向、基本属性、议事范围，以增强检察委员会议事决策的司法属性为目标，以专业化建设为方向，完善检察委员会决策机制，促进检察委员会全面发挥决策、指导、监督职能。为提高检察委员会工作法治化、民主化、科学化水平，检察委员会讨论决定案件的范围应主要为重大、疑难、定性复杂的案件，涉及国家安全、外交、社会稳定的案件以及下一级人民检察院提请复议的案件。在具体办案中，为突出检察官办案主体地位，应赋予检察官有提请检察委员会讨论所承办案件的请求权，为强化检察官办案责任，防止随意将案件提交检察委员会讨论以分散或规避个人责任，应明确规定检察委员会讨论案件的范围，由检察长决定是否将案件提交检察委员会讨论。

检察官办案责任制改革的一个重要方面是内部“去行政化”，改变传统的检察官、部门负责人、检察长三级审批办案模式，实行(主任)检察官、检察长扁平化管理，因此，检察机关业务部门负责人不再承担审查、监督本部门检察官办理案件的职责，而回归其行政管理职责，主要负责行政事务和人员管理、组织研究涉及本业务部门的法律政策问题、组织协调召开检察官联席会议等。主任检察官由于其精英性、资深性，可赋予其较大的职权，除履行检察官职责外，还负责组织、协调、指挥、监督、管理本检察官办案组成员办理案件，且带头办理重大、疑难、复杂案件，在职权范围内对办案事项作出处理决定或提出处理意见。检察官是检察机关办案的基本力量，是检察官办案责任制最重要的主体，依照法律规定或检察长授权依法独立办案，在授权范围内行使案件决定权并对案件质量负责。检察官助理是协助主任检察官、检察官办理案件的检察辅助人员，在检察官的指导下协助开展各项法律业务工作，介入对案件实质性内容的处理，在诉讼流程中承担部分组织、主持、引导、调查等职能，但对协助办理的案件包括程序问题都不具有决定权，检察官助理是检察官的重要预备力量。书记员是检察工作的事务性辅助人员，向主任检察官、检察官负责，在主任检察官、检察官的指导下，协助开展各项法律事务工作，承担主任检察官、检察官交办的其他工作。对于检察机关内部不同办案主体的具体权限，可通过制定权力清单等方式具体授权，详细规定职责权限。

(二)明确不同办案主体之间的关系与办案责任

1.检察长、检委会与主任检察官、检察官的关系与办案责任。检察长与主任检察官、检察官是领导与被领导的关系。主任检察官、独任检察官对检察长负责，有关重大事项由检察长决定。检察长有权对检察官办案组、独任检察官承办的案件进行审核，可以要求检察官复核或提请检察委员会讨论，可以直接作出决定，也可以根据需要指令更换办案检察官、办案组，或直接接手办理案件。主任检察官、检察官对检察长、检察委员会的指挥、决定和命令应当服从。检察长对办案工作的审核、审批应当在统一业务应用系统上进行，对案件的指令书面化并归入卷宗，案件管理部门应全面记录办案信息，做到全程留痕，以利于严格程序、明确责任。

检察长、检委会、主任检察官、检察官根据权限范围，对其作出的案件处理决定承担办案责任，并负永久责任。属于检察长(副检察长)或检委会决定的执法办案事项，主任检察官、检察官只对事实和证据负责，检察长(副检察长)或检察委员会对决定事项负责；检察长(副检察长)改变检察官决定的，对改变部分承担责任；检察长(副检察长)作为独任检察官、主任检察官承办案件的，与普通检察官一样对职权范围内的办案事项负责；检察官在职权范围内作出决定的事项，检察长(副检察长)不因签发法律文书承担司法责任。检察委员会委员故意违反法律法规或因重大过失行为导致检察委员会作出错误决定的，检察委员会委员承担相应司法责任；检察委员会委员在检察委员会讨论决定案件时，对根据自己对法律的理解发表的意见不承担司法责任。属于独任检察官承办的执法办案事项，由独任检察官承担责任；检察官办案组承办的案件，由办案组负责人即主任检察官和其他检察官共同承担责任，其中主任检察官对其职权范围内决定的事项承担责任，其他检察官对自己的行为承担责任；检察官根据检察长(副检察长)的要求进行复核并改变原处理意见的，由检察官与检察长(副检察长)共同承担责任；检察官对检察辅助人员参与司法办案工作有审核把关责任的，应承担相应责任；主任检察官、检察官对案件的处理意见与检察长不一致的，可提出异议，也可请求检察长将案件移交其他主任检察官、检察官办理，检察长(副检察长)不改变该决定，或要求立即执行的，检察官应当执行，执行后果由检察长(副检察长)负责，检察官不承担司法责任，但检察官执行检察长(副检察长)明显违法的决定的，应当承担相应的司法责任；主任检察官、检察官在授权范围内作出的处理决定被改变的，主任检察官、检察官对改变的部分不承担责任，但主任检察官、检察官在向检察委员会汇报案件或承办案件时，故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检察委员会或检察长作出错误决定的，由主任检察官、检察官承担责任；检察长发现主任检察官、检察官在办案中有重大疏漏或徇私枉法等问题的，有权指令纠正或将案件移交其他检察官办理。

2. 主任检察官、检察官与部门负责人的关系。在检察官办案责任制运行中，需要妥善处理主任检察官、检察官与部门负责人的关系。检察官办案责任制下，部门负责人对主任检察官、检察官只具有行政事务上的管理权，而不再具有对具体案件的审查权(侦查工作除外)，即二者之间在业务上不再具有纵向的领导与被领导的关系，主任检察官、检察官接受部门负责人日常行政方面的管理，而在案件的具体业务方面则直接对检察长负责。当然，业务部门负责人都具有检察官身份，在负责行政事务的同时也承担办理案件的职责。从各地改革试点情况看，主任检察官与部门负责人的关系有两种：一种是一身可兼二职，即一部分部门负责人直接选任为主任检察官，另一种是，互不兼任，各自履行自己的职能。笔者以为，部门负责人不宜兼任固定检察官办案组的主任检察官，这样有利于部门负责人与主任检察官集中精力、各司其职、各负其责、提高工作质量和效率，不至于造成顾此失彼的现象，当然，在组成临时检察官办案组时，出于办案需要，部门负责人可兼任检察官办案组的主任检察官。

3.主任检察官与承办检察官的关系。检察官办案组内，主任检察官是办案组的负责人，亲自办理案件并指导小组成员办案，其他检察官承办案件应服从主任检察官的指挥和决定。如何正确界定主任检察官和其他检察官之间的关系，关系到如何有效调动办案检察官的积极性和责任心，因而，有必要强调主任检察官在办理案件中，既要对组内行使必要的领导和指挥权，又要尊重办案检察官起码的独立性。由于目前实践部门对此问题的理解还较为混乱，需设置具体规则为二者划定边界。首先，检察官承办的案件，应当报主任检察官审核，主任检察官在办案中既要独立履行职责，也要充分听取其他检察官和检察辅助人员的意见和建议。其次，主任检察官与承办检察官意见相同的，由主任检察官与承办检察官共同承担责任；主任检察官不同意承办检察官处理意见的，在授权范围内可以直接改变承办检察官的意见，但这种更改必须严格依照程序进行，且必须以书面形式进行，同时办案检察官的最初意见应一并附卷，以备日后检验。再次，承办检察官必须遵从上述更改。承办检察官的意见被改变的，承办检察官对改变的部分不承担责任。只有设置明晰且具体的规则，各主体的行为才不会僭越边界，检察官办案责任制才能较好地运行。而这些规则，也可为主任检察官的考核和淘汰提供依据，由于主任检察官代表着检察机关的精英力量，每次不同意见的碰撞，都是对主任检察官办案能力的考验，如果主任检察官的意见被最终证明是错的，那么这个主任检察官是否胜任，就值得考虑。同时，这样的规则也利于发现和培养有能力的检察官积极思考、准确判断、正确实施法律，防范形成主任检察官强势而组内其他检察官唯唯诺诺、责任心不强的弱势格局。

三、同步推进检察人员分类管理

“徒法不足以自行”，合理配置的检察职权和运行机制，需要人的执行和保障，才能有效运行。检察官办案责任制的有效运行与检察人员分类管理具有重要的关联性，为确保改革成效，在深入、全面推进检察官办案责任制的同时，还应当统筹同步推进检察人员分类管理，即将全体检察人员按照检察官、检察辅助人员、检察行政人员科学分类，建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织。*孙雪丽、王伟：《深化检察改革视角下检察权运行保障机制的规范与完善》，载《犯罪研究》2014年第4期。检察人员分类管理制度改革的目的就是在检察机关实行以检察官为主体、以办案为核心的司法化运行机制。检察机关探索检察人员分类管理的主要制度和做法是：实行检察官员额制管理，建立、健全检察官专业职务序列，规范检察官职业准入标准，实行统一招录、基层任职、逐级遴选，使检察官向职业化、专业化、精英化方向发展；拓宽检察官选任渠道，优秀律师、法学专家等通过选拔可担任检察官，提高检察官队伍专业素质；检察官、检察辅助人员、检察行政人员按比例配置，以实现专业精准、结构合理、各司其职、保障办案的检察管理制度。目前，各试点院基本按照本院队伍编制总数的39%、46%配置检察官、检察辅助人员人数，且在检察官实际配置中预留5%——10%空缺，为助理检察员、检察官助理遴选入额留出空间，在检察官选任条件方面，由于地区差别和人员差异，各地标准不一，存在一定差异，建议高检院在对试点情况指导的过程中，对于一些较为科学成熟的做法，及时总结，统一标准，实时指导，形成共识，防止各地自行其事，影响检察官办案责任制的统一、有效推广和实施，特别是对于主任检察官的选任，高检院应在现有试点的基础上，及时制定全国统一的有操作性的指导标准，以利于检察官办案责任制改革的进一步推进。

西部地区在全国政治、经济发展中总体处于落后地位，相应地，人才流失严重，人员素质和人才培养也较东南部地区落后，特别是专业人才缺乏，这些因素导致西部检察队伍要实现职业化、专业化、精英化，必须规范职业准入标准，加强培训，落实检察官办案责任制，实现责权利的有机统一。此外，由于西部地区差异大，少数民族众多，存在风俗习惯和文化意识差异，检察官办案责任制改革中，在检察官选任上存在一定的困难和特点。西部地区检察官特别是少数民族检察官，在行使检察职权的同时，还根据地区特点承担着维稳的任务，因此，对检察官的专业素质要求和培养方面存在一定差异，加之这些少数民族地区检察院因各种因素，在职人员中法律专业人才较少，而检察官职业准入资格的提高，使得这些地区的检察官断档严重，相当部分的检察工作人员因未通过司法考试而无法取得检察官资格，检察官人员老龄化现象严重。在通过公务员招录无法满足队伍建设的情况下，为解决矛盾，有些少数民族地区检察院在公务员编制之外，招录了一些事业编制的检察工作人员，而这些事业编制的检察工作人员在工作中通过司法考试后，被任命为助理检察员等有检察官资格的办案人员并逐渐成为办案的一部分重要骨干力量，甘肃省的部分地区就存在这种情况。一般而言，检察官是具有政法编制的检察人员通过司法考试后被任命的、具有依法行使国家检察权资格的检察人员，对于这些有检察官资格而没有政法编制的人员能否被选任为检察官，需要统筹考虑。笔者以为，西部检察官的选任要根据地域经济、文化发展和检察工作需要由省级检察院统筹考虑，科学合理设置。按照案件主要在基层、办案力量主要为基层检察人员的现状，将39%的检察官名额比例由省级向基层倾斜，省级可配置少于39%的检察官，基层可配置多于39%的检察官，以解决基层“案多人少”的矛盾。针对一些落后少数民族地区检察院符合检察官选任条件的人员较少，达不到39%比例的状况，可考虑由省级院在全省统一调配履职。为体现公平原则，对案件数量较多的基层检察院检察官员额配置比例应大于案件数量较少的基层检察院。为保留少数民族地区检察办案力量，对具有检察官资格而没有政法编制的检察人员，应积极和人事及组织部门协商解决。

四、加强对检察权运行的监督制约

检察官办案责任制使原来由检察长、部门负责人行使的相当一部分职权下放到主任检察官、检察官手中，主任检察官、检察官的权力得到一定程度的扩张。根据权力制衡原理，任何权力都要受到制约，主任检察官、检察官行使权力亦不例外。因此，检察官办案责任制改革在突出检察官办案主体地位、赋予检察官相应权力的同时，必然要求完善相应的监督制约机制，以确保检察权依法正确行使。实践中，对检察权的监督制约主要来自两个方面，即来自外部的党委、人大、政协、新闻媒体、人民群众等主体的监督制约及来自内部的检察机关自我监督制约。由于检察职能体系本身如上所述较为复杂，外部监督制约往往无法深入、细致地介入检察机关办理的具体案件，具有一定的局限性，因此，加强检察机关自身监督制约对于检察办案的规范和约束就显得尤为重要，需要对自身监督制约进行科学设置，完善程序、健全机制、严格执行，才能最大限度发挥自身监督机制作用，提高办案质量和效率。

对检察权运行的自身监督制约，必须契合检察规律的内在要求，统一于检察工作的基本规律。因此，要重点加强对检察办案全过程的监督和管理，并通过加强诉讼环节之间的监督制约来实现对自身的监督制约。一是加强检察长、检委会对执法办案活动的领导和监督。检察长可定期检查主任检察官、检察官、检察官办案组的办案情况及进度，对于特别重大、疑难、复杂和社会关注度高的案件，可指示案管部门开展同步监督。检委会的职能由偏重讨论研究案件向研究、指导、监督并重的方向转变，实时指导，重点监督，确保疑难复杂案件进入检委会指导和监督程序。二是实行备案审查制。上级院对下级院不立案、撤销案件、不起诉等终局性处理决定实行备案审查，严格落实相关案件报请批准制度，严禁擅自越权作出决定。三是加强执法办案各环节之间的监督制约。以案件分流、受理、立案、批捕、起诉、诉讼监督等环节为关键节点，加强执法办案各流程、各节点之间的监督制约，及时发现和纠正案件认定事实、运用证据、适用法律以及办案程序中的问题，确保案件公正办理。四是加强案管部门对案件的全程监督和管理。案管部门合理、科学设立监管程序流程，全面客观记录检察官办案流程，使案件办理全程留痕，并通过预警提示、定期通报等方式，及时纠正发现的不规范办案行为；检察机关统一业务应用系统的使用，为有效加强内部流程监控提供了技术保障，对严格规范司法行为、强化内部监督管理具有重要作用；案管部门可对检察官办理的案件从实体、程序、法律文书及内部报告等方面进行检查，形成评查报告，对发现有问题的个案，记入检察官执法档案，同时，还可对执法办案中反映的突出问题或法律适用上的一类问题开展专项督查。五是严格执行领导干部和检察机关内部人员违反规定过问和干预案件制度。对领导干部和检察机关内部人员违反规定过问和干预其他人员正在办理的案件，办案人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。六是建立检察官联席会议制度。充分发挥检察官联席会议功能，把检察官联席会议作为监督办案、推进办案责任制的重要辅助，使联席会议成为检察官交流互动、决策参考、共同提高的平台。七是加强纪检监察和检务督查。建立检察官廉政档案，对主任检察官、检察官遵守检察职业道德和职业纪律的情况进行监督，对反映主任检察官、检察官徇私枉法、滥用职权、执法不公等行为的举报进行调查处理，并确保主任检察官、检察官依法行使职权；加强检务督查工作，通过明察暗访，定期、不定期督查，对主任检察官、检察官执法办案的质量和效率进行监督，对督查发现的倾向性问题进行通报、督促整改。八是建立健全检察官执法档案，严格执行高检院错案责任追究条例，实行办案责任终身制。建立一人一档的执法档案，通过完善日常监督检查、案件质量评查、法律文书质量审核等机制对主任检察官、检察官办案质量进行检查、考核、评估，并记入执法档案，全面记录主任检察官、检察官办案数量、质量、效率、效果、职业操守、研修成果等绩效指标，使执法档案客观公正反映主任检察官、检察官执法状况、业务能力和工作实绩，并将其作为绩效考评、评先选优、晋升、遴选的重要依据。九是主动拓宽接受外部监督的渠道和范围。主动接受人大法律监督，邀请人大代表、政协委员参加案件听证、听庭评议等活动；深化人民监督员改革，扩大人民监督员参与和监督案件的范围，听取人民监督员对执法办案的监督意见；深化检务公开，对疑难复杂及在检察阶段作出终局性决定的案件，探索实行公开听证和公开宣告，并运用信息化手段推进执法办案程序和结果的公开，保障人民群众对检察办案工作的知情权、参与权、监督权；严格保障律师和当事人的诉讼权利，认真听取律师及当事人的意见，充分发挥律师在诉讼中的作用。

基金项目：本文系甘肃省委政法委2015年度重点调研课题成果。

作者简介：课题组成员为：华风，甘肃省兰州市人民检察院检察长；杨孔永，甘肃省兰州市人民检察院副检察长；陈革，甘肃省兰州市人民检察院法律政策研究室主任；杨芳，甘肃省兰州市人民检察院法律政策研究室检察员。