中国行业公安执法问题研究

龙　耀



中国行业公安执法问题研究

龙耀

摘要：中国行业公安执法面临的问题主要体现在五个方面：一是刑事执法体制不顺，受干扰严重，执法公正性遭遇挑战；二是治安行政执法不足，没能满足社会公众对行业公安维护辖区社会治安秩序之期待；三是源于管理体制和利益追逐，行业公安的部门行政执法过多；四是警察社会服务错位，真正的社区警务服务不足；五是出现警察权力部门化现象。行业公安执法问题根源于其现行管理体制。行业公安管理体制改革方向是：领导一体化，管理属地化，执法专业化。

关键词：行业公安；公安执法；公安管理

2015年8月12日深夜，天津港发生危化物品大爆炸，在165名遇难和8名失踪人员当中，有115名公安民警(含公安消防人员)，其中绝大多数属于天津港公安局……社会在关注这起爆炸发生的深层内幕的同时，也在关注一个令人尴尬的问题：天津港公安局警察及其消防人员的身份问题。围绕这个问题，“合同制警察”、“农民工消防员”、“企业公安”等怪异名称相继出现。虽然李克强总理以“英雄没有编外”为该爆炸中牺牲的天津港公安局的警察和消防人员的抚恤问题画上了句号，但这只是中国行业公安中诸多问题之冰山一角，行业公安执法中更深层次的体制性问题远未解决。

在我国庞大的公安体系中，目前有6支全国性行业公安队伍，即交通航运公安(天津港公安局即属此类)、铁路公安、森林公安、民航公安、缉私警察、中国海警，还有一些地方设置了环保警察、国土公安、税务警察、旅游警察等其他种类的行业公安。他们承担着繁重的刑事侦查、行政执法等法定任务，同时却面临严重的体制性问题，包括执法体制、管理体制和经费保障体制，等等。正是这特殊的体制性问题，导致它们的刑事侦查、行政执法等公安工作出现了特殊问题。系统研究中国行业公安执法中存在的特殊的体制性问题，是当前我国公安建设、司法体制改革面临的重要问题。

一、中国行业公安刑事执法问题

当前，我国行业公安的刑事执法问题主要体现在刑事执法体制不顺，受干扰较为严重，执法公正性遭遇挑战等方面。

(一)行业公安刑事执法权限及其问题

作为公安机关的组成部分，行业公安的主要职能是刑事侦查。行业公安要履行刑事侦查任务，需要有相应的刑事执法权限、执法机制作为保障。当前，我国行业公安分别履行着相应的刑事侦查任务，但是，在刑事侦查权限、刑事执法机制方面，行业公安却面临着各种问题。

目前，对于行业公安机关的刑事案件管辖权，在2012年修改的《公安机关办理刑事案件程序规定》中有较为明确的规定。从中可见，铁路公安、交通公安、民航公安都是负责侦查所管辖区域内的刑事案件，森林公安、缉私警察并不是按照地域来分配刑事案件管辖权，而是按照刑事案件类别来进行分工，其中森林公安主要负责森林和野生动物类刑事案件，缉私警察主要负责走私类刑事案件。

当然，《公安机关办理刑事案件程序规定》对行业公安的刑事案件管辖权还只是粗略的分工，具体分工往往还是在具体的文件中予以明确。比如2001年国家林业局、公安部《关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》中明确森林公安机关管辖盗伐林木、滥伐林木等19种刑事案件。后来，随着《刑法》的修改，实践中森林公安的刑事案件管辖范围增加了2种：非法收购、运输、加工、出售珍贵树木或者国家重点保护的其他植物及其制品，非法占用农用地案件(非法占用林地案件)。

行业公安承担着刑事案件侦查任务，需要有适当的执法权限相保障。但是，在行业公安执行刑事侦查任务的实践中，往往遭遇执法权限困境。比如森林公安，由于《公安机关办理刑事案件程序规定》的要求是“县级以上公安机关”才有刑事案件立案权、刑事强制措施批准权等，而县级森林公安局往往不被认为是“县级公安机关”，所以，县级森林公安机关目前基本上没有落实刑事侦查权，县级森林公安局及森林公安派出所在开展刑事侦查工作过程中，从立案到采取侦查措施特别是刑事拘留等环节，都面临一个刑事侦查权的问题。现实中，基层森林公安机关往往是到所在县的公安机关寻求支持，以所在县的公安局的名义开展刑事侦查工作。这种办法在2009年森林公安编制改革完成以前还勉强能维持，因为森林公安机关在名称上往往是和当地公安机关联系在一起，通常挂的是“××县公安局森林公安分局”或“××县公安局森林警察大队”等。森林公安派出所往往也是挂“××县公安局××派出所”的牌子。但是，在2009年森林公安编制改革完成以后，森林公安机关的名称大都独立于所在地政府公安机关之外，成为“××县森林公安局”，派出所的名称也是“××县森林公安局××派出所”。这样，一些基层森林公安机关再以所在县级人民政府公安局的名义开展刑事侦查工作就会遇到障碍，有些县级人民政府公安局就以森林公安机关不属于所在地政府公安机关管理为名不予配合。其实，地方政府公安机关的考量也有其道理，调查取证、扣押物品等案件侦查工作由森林公安民警以森林公安机关的名义进行，出示的证件也是“森林公安局”的证件，但在拘留犯罪嫌疑人、扣押物品时如果出示的却是以所在地政府公安局签发的拘留证、扣押物品决定书，其间总是存在执法权不顺的问题。

(二)行业公安与所在地政府公安部门协作机制不畅

由于常常要面对违法犯罪分子的暴力，警察执法非常需要相互之间的紧密协作。作为分散在各地的行业公安，警力相对单薄，尤其需要所在地公安机关的高度协作。但是，当前的执法实践中，由于缺乏适当的协作机制，行业公安执法面临较多的问题。

比如森林公安机关通常分布到各个市县，甚至在林区乡镇设置了森林公安派出所，森林公安机关的分布点多面广，执法时迫切需要所在地人民政府公安机关的协作。但是，由于协作机制不完善，森林公安在执法时很难得到所在地政府公安机关的高效协作，包括信息共享、技术共享等方面。即使在一些有刑事执法权的设区市级森林公安局，在将由其决定刑事拘留的犯罪嫌疑人移交给所在地政府公安机关下属的看守所羁押时，都会遇到不协调的问题。有的看守所不太愿意配合办理羁押手续，因为他们的制度规定办理接受被羁押人员手续时需要所在地政府公安机关负责人的签字，看守所不认可森林公安机关负责人的签字。类似的问题在其他行业公安执法过程中同样存在。

(三)行业公安刑事执法受所属行业行政部门干扰严重

行业公安机关执法以刑事执法为主，刑事执法要服从诉讼价值定位，其中的核心价值是公正。但是，在执法实践中，行业公安刑事执法较为严重地受到所属行业部门的干扰，执法公正价值遭遇严重挑战。

以森林公安为例，林业部门干涉森林公安的刑事执法在有些案件类型中几乎是体制性的。比如滥伐林木案，该案的实施主体常常是国有林场，而国有林场属于林业行政部门直属的事业单位，和林业行政部门之间有直接的关系，甚至在一定程度上管辖、影响森林公安派出所。在这种情况下，森林公安要查处国有林场的滥伐林木违法犯罪行为几乎是阻力重重。近年来，中国各地常常暴露出重大的滥伐林木案件却得不到有效查处，其中的深层次根源就在于森林公安查处该类案件时会遭遇严重的阻力，“自己的刀削不了自己的把”。

即使不是国有林场，非公有制的林业企业也往往会和一些林业行政部门领导之间有较多的“关照、被关照”的复杂关系。一旦存在这种关系，森林公安对林业企业滥伐林木等违法犯罪行为的查处就常常会遭遇阻力。

行业公安刑事执法更容易遭遇所属行政部门的干扰，除了上述体制性的问题之外，还有一个原因是一些行业行政部门领导的法制意识比较弱。行业行政部门往往是定位于追求经济发展，促进GDP增长，而不是像公检法机关那样定位于追求执法公正。当本应该追求执法公正的行业公安机关被置于追求经济发展的行业行政部门下来领导时，行业公安原本应秉持的执法公正价值难免会被行业行政部门领导所干扰。

为了更深入了解行业公安办理刑事案件受到所属行政部门干扰的情况，笔者曾对铁路公安、森林公安、交通公安进行问卷调查。笔者主要是通过QQ等网络渠道进行问卷调查，共调查了766位民警，其中铁路公安民警253位，森林公安民警297位，交通公安民警216位。结果显示，认为行业公安民警执法受到所属部门领导干扰的数量分别是212、289、201，比率分别为83.79%、97.31%、93.06%。从上述调查可见，行业公安民警执法受所属部门干扰的比率达到91.64%。

(四)行业公安机关刑事执法不足

行业公安刑事执法工作存在的另一个问题就是：行业公安民警刑事执法的积极性不高，刑事执法工作不足，一些刑事案件没有得到有效查处。

据统计，目前，中国铁路警察警力配置约为1人/公里，而英国铁路警察则为0.13人/公里。而在办理刑事案件方面，据《英国铁路警察2001-2002年度报告》统计，2001年度，英国铁路警察人均接报刑事案件约33起，破案约6.6起，而中国铁路警察人均接报刑事案件和破案数分别为1.4起和1起，差距很大。*吕萍：《铁路公安及司法体制研究》.中国人民公安大学，2012年，第163页。

在森林公安刑事执法方面，刑事执法不足的问题也非常明显。某省林业厅曾对该省2013年涉林类违法犯罪情况进行了抽查，共抽查了19个县，结果惊人：在2013年，被抽查的19个县中有128起非法侵占林地案件未查处，被侵占林地达5670亩，平均每个县6.7、298.4亩；2013年，被抽查的19个县中有790起盗伐或滥伐林木案件没有立案查处，被盗伐或滥伐林木高达62349立方米，平均每个县41.6起、3281.5立方米。该省森林公安机关2013年办理的刑事案件总数为3004起，平均每个县仅24起。也就是说，该省2013年发生的森林公安管辖的涉林类刑事案件平均每县至少72起*注：这个数字只是根据非法侵占林地、盗伐林木、滥伐林木这3类案件未查处案件的数字统计而来，而森林公安实际上负责管辖21类涉林刑事案件，有18类案件还没有统计。所以，实际发生的21种涉林类刑事案件会远高于这个数字。，而真正得到查处的刑事案件平均每县仅24起，刑事执法严重不足。

二、中国行业公安治安执法问题

遇到治安违法行为，社会公众下意识地都会想到求助警察。维护社会治安秩序，这是警察的核心职责之一，是社会公众对警察的普遍期待。但在行业公安的治安执法方面，当前的主要问题是治安行政执法机制不顺，治安行政执法不足，没能满足社会公众对行业公安的期待。

(一)行业公安机关治安执法权限困境

当前，行业公安的治安行政执法权限集中体现在《公安机关办理行政案件程序规定》第12条。*该条规定：铁路公安机关管辖列车上，火车站工作区域内，铁路系统的机关、厂、段、所、队等单位内发生的行政案件，以及在铁路线上放置障碍物或者损毁、移动铁路设施等可能影响铁路运输安全、盗窃铁路设施的行政案件。交通公安机关管辖港航管理机构管理的轮船上、港口、码头工作区域内和港航系统的机关、厂、所、队等单位内发生的行政案件。民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。国有林区的森林公安机关管辖林区内发生的行政案件。海关缉私机构管辖阻碍海关缉私警察依法执行职务的治安案件。当然，其他还有一些专门性法律法规也对行业公安的治安执法权限作出了一定的规定(见下表)。

表1　行业公安治安行政执法权限一览表

但是，上述规定只是一个笼统的规定，在具体落实时却遇到各种问题。比如2007年国家林业局森林公安局关于森林公安机关执行《治安管理处罚法》的有关问题专门请示公安部，公安部的批复主要明确了两个问题*公安部的批复明确的两个问题分别为：一、关于“县级以上森林公安机关”的确定问题，《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》(公通字[2006]12号)第10条规定，县级以上森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定。这里的“县级以上森林公安机关”，是指相当于县级以上人民政府公安机关的行政级别，并有权以自己的名义办理案件、作出决定和制作法律文书的森林公安机关；二、关于森林公安机关与地方公安机关办理治安案件的管辖分工问题。鉴于我国地域辽阔、地区差异性较大，各地林区公安机关的设置情况不一，有关森林公安机关与地方公安机关办理治安案件的管辖分工，可以由各级人民政府公安机关根据当地实际情况确定。。从公安部给国家林业局森林公安局的上述批复可以发现，森林公安治安行政执法至少存在以下两大方面的问题：

一是在治安案件管辖范围方面不明确。在全国层面的制度来看，森林公安虽然依据《公安机关办理行政案件程序规定》第12条享有“管辖林区内发生的行政案件”之权力，但具体管辖案件范围有赖于各级人民政府公安机关确定，否则森林公安无法行使治安案件管辖权。当前，全国各地政府公安机关实际上很少具体确定森林公安机关的治安案件管辖范围，导致实践中的森林公安无法行使治安行政执法权；

二是在治安案件裁决权方面，该批复明确只有“相当于县级以上人民政府公安机关的行政级别”(即正科级)才能有裁决权，但现实中的县级森林公安局大多是副科级，无法行使治安案件裁决权。

由于绝大多数森林公安机关并不具备治安案件查处权，这导致作为“警察”的森林公安民警在执法中会面临诸多的问题。

案例：森林公安派出所出警产生冲突却无能为力

2014年10月某日，国有林区森林公安派出所(简称A派出所)接到报警电话称林区有人正在非法侵占林地。接到报警后，A派出所民警立即出警赶赴现场开展初步调查。在现场初步调查时，有3名被调查人员故意围阻民警调查，甚至还打伤了其中一名民警。在这种情况下，民警出示证件后口头传唤这3名涉嫌违法犯罪的被调查人员。但这3人无正当理由不接受传唤且逃避传唤，于是，民警将3人强制传唤到派出所接受调查。

就是上述这么一个简单的过程，却遭遇了严重的挑战：这3人随后聘请律师控告森林公安派出所及执法民警“非法拘禁”。控告者认为：传唤、强制传唤属于《治安管理处罚法》设定的行政强制措施，应该按照《行政强制法》之规定“严格法定”，且不得委托；《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”也就是说，根据目前的法制体系，森林公安机关并没有治安管理权限，当然也就无权采取传唤、强制传唤的行政强制措施权。

在上述案例中，控告人提出的控告理由确实需要让我们反思行业公安治安管理权限的困境。行业公安机关的民警去执法，遭遇围阻甚至殴打民警的情况，民警行使传唤、强制传唤的权力却遭遇挑战，这对警察执法权威造成了严重威胁。

(二)行业公安机关与所在地公安机关的治安协作机制不畅

行业公安在具体实施治安管理的实践中，往往还出现与所在地政府公安机关治安协作机制不畅的问题。

比如森林公安机关在办理治安案件的过程中，遭遇的一个困境就是管辖区域的困境。这个困境主要发生在林区设立的森林公安机关。森林公安机关设立往往存在两个依据：一个是按照行政区域来设立，比如××省(自治区)森林公安局、××市森林公安局、××县森林公安局；另一个是按照林区来设立，往往是选择在重要的林区(林场)或自然保护区等设立森林公安派出所。而现实中的林区(林场)和自然保护区往往又是跨行政区域的，有的是跨县，有的是跨市。这样，森林公安在执法时就会遭遇“林区”与“行政区”的管辖困境：驻地在甲县的某林区森林公安派出所，其管辖的林区跨越甲、乙两县，在该林区发生的案件可能属于乙县的行政区域。这个时候，林区森林公安派出所办案遇到的困境是：如果以该派出所驻地的甲县公安机关的名义来办理，该案件又不发生在甲县；如果以案发地的乙县公安机关的名义来办理，又出现了乙县公安机关审批甲县(森林)公安机关的案件的问题。

类似的管辖问题，在行业公安机关执法中普遍存在。比如铁路公安机关的管辖区域常常是跨行政区域的，交通航运公安机关的管辖区域也常常是跨行政区域的。尽管铁路公安机关、交通航运公安机关通常具有治安管辖权，不需要借助所在地公安机关的名义办案，但是，在拘留违法者时，同样涉及到所在地政府公安机关的协作问题。有些拘留所只承认所在地公安机关领导签发的拘留证，不认可行业公安机关签发的拘留证。

(三)行业公安治安执法不足，辖区治安状况堪忧

由于行业公安的治安执法机制存在诸多方面的问题，所以行业公安在治安执法方面出现严重不足的现象，而所在地政府公安机关又在潜意识里认为行业公安应该承担辖区治安秩序，这直接导致行业公安辖区治安状况堪忧。比如在某个国有林区设置了森林公安派出所，所在地的地方公安机关在潜意识里就会认为这个国有林区的治安问题应该由该森林公安派出所负责，所以当地公安机关就不太关注该国有林区的社会治安管理。而该林区森林公安派出所对社会治安管理工作职权受限，机制不顺，态度较为消极。这必然导致林区社会治安问题突出。现实中，国有林区的社会治安问题普遍比较突出，有些林区甚至成为违法犯罪行为较为集中的地方。

行业公安治安执法不足的另外一个重要原因是行业公安的管理体制所致。行业公安归属行业行政部门管辖，行业公安的业务受到行业行政部门的影响，而行业行政部门更关注部门利益，对涉及社会公共治安的问题不愿意承担责任。比如林业行政部门领导关注的是辖区内的林业经济发展问题，他们认为辖区内的社会治安问题不是林业部门的职责。所以，林业行政部门指挥的执法力量也大都被更多地安排从事林业行政执法，对治安执法工作不太重视。

三、中国行业公安部门行政执法问题

(一)中国行业公安机关部门行政执法概况

当前，行业公安的部门行政执法是广泛的，几乎涵盖所属部门的全部行政执法(见下表)。

表2　行业公安机关部门行政执法概况

实践中，行业公安承担的部门行政执法的工作量是惊人的。比如森林公安，有的市县森林公安局全年没有办理刑事案件、治安案件，办理的案件全是林业行政处罚案件。

笔者统计了某省森林公安2010年至2014年共5年的办案情况，发现该省森林公安每年办理约1万起案件，其中75%左右的案件属于部门(即林业)行政处罚案件，而真正属于“警务”类的刑事案件和治安行政案件则较少，大体在25%左右。

(二)中国行业公安机关部门行政执法趋势

行业公安不但在现实中承担了大量的部门行政执法，而且还存在一个部门行政执法工作量不断扩大的趋势。这一方面是因为当前社会不稳定因素越来越多，普通行政执法人员遭遇越来越大的执法阻力，他们希望警察参与执法，借助警察的权威。另一方面是近年来一直在推动综合行政执法，于是那些有行业公安的行政管理部门千方百计把行业公安纳入到综合行政执法体系，甚至把行业公安作为综合执法的主体。

比如在全国综合行政执法趋势的推动下，国家林业局指导和推动全国各地林业综合行政执法的模式主要按三种模式开展，其中就包括以森林公安队伍为林业综合行政执法机构模式。目前，云南等多个省已经由省级林业行政主管部门统一规定：所有林业行政处罚案件全部由森林公安机关办理。另外，一些省份的森林公安的部门行政执法案件也在不断增加。按照这种趋势，作为警察重要组成部分的森林公安将在实际上成为林业行政部门的林业行政执法机构，渐渐丧失其公安机关的职能定位。

枸杞子药材采自宁夏、青海、甘肃、新疆等枸杞子主产区，共15批（见表1），经中国中医科学院中药资源中心金艳副研究员鉴定为真品。

(三)行业公安在部门行政执法中的从属地位

行业公安承担大量部门的行政执法，这不但分散了行业公安机关的工作精力，耗费了警力，还有一个潜在的问题：行业公安在开展部门行政执法时无法拥有执法主体地位，导致自身地位日渐从属化。

以森林公安为例，森林公安承担林业行政处罚案件，但只有5种案件可以用森林公安机关的名义*这5种案件是《森林法》第39条、第42条、第43条、第44条规定的5种林业行政处罚案件，即盗伐林木案件、滥伐林木案件、毁林开垦案件、在林区非法收购明知是盗伐滥伐林木案件、买卖林业票证案件。进行查处，其他案件虽然是森林公安在查处，但实际上只能以林业行政主管部门的名义。在这个林业行政执法体系内，森林公安的林业行政执法地位非常尴尬。特别是在以林业行政主管部门的名义办理林业行政案件时，森林公安完全丧失了执法的主体地位，沦为林业行政主管部门的执法工具。首先，森林公安开展林业行政执法时只能出示林业行政主管部门颁发的林业行政执法证件，不能出示人民警察证或公安执法证件。其次，森林公安在开展林业行政执法时不得采取治安行政强制措施和刑事强制措施，这几乎是“解除了警察的武装”，作为“合法的暴力”的“警察”只是徒有虚名。另外，森林公安在开展林业行政执法时只能加盖林业行政主管部门的公章，甚至要接受林业行政主管部门法制工作机构的合法性审查，而且在办案过程中还通常要接受林业行政主管部门的直接指挥。在这种体制下，森林公安机关的执法地位完全变得从属化，丧失了森林公安作为公安队伍的执法主体性地位。

其他行业公安在执行部门行政执法时，同样遭遇和森林公安类似的问题。穿着人民警察的警服去查处所属部门行政处罚案件，其身份却是普通行政执法人员，所有相关法律法规关于警察权的规定都不能应用到部门行政处罚案件上来，极大削弱了对民警合法权益的保护力度，削弱了行业公安作为警察的地位。

四、中国行业公安社会服务

除了刑事执法、治安执法，警察还通常承担一定的社会服务职能。特别是在欧美“社区警务”理念的影响下，警察承担着越来越多的社会服务职能。作为警察的重要组成部分，行业公安也应该承担相应的社会服务。但是，在工作实践中，中国行业公安的社会服务却出现了较为严重的错位现象，而真正的警察社会服务却严重不足。

(一)社区警务理念与警察的社会服务职能

社区警务是欧美各国警察自20世纪 30年代所兴起的一种警务改革方式。它的核心是理性化，即在警务装备现代化之后，面对日益增长的犯罪而进行的返朴归真，追求传统的改革。它的历史渊源可追溯到古罗马的太兴保甲制。它的基本理论是，产生犯罪的根源在社会，抑制犯罪的根本力量也在社会。它的基本方法是在警察与社会之间建立密切联系，通过双方的努力，再造社会和谐。它的工作范围是以地区自治为主导，以社区为基本单位。它的工作目的不是单纯地指向犯罪，而是整个社会广义的安定与安宁。因此，社区警务不能被理解为一定区域内的警察工作，不能被理解为在某一特定人群所进行的警察工作，更不能被理解为某一种由公众参与的预防犯罪的方法。社区警务不是一种方法，不是一种警务方式，而是一种理念，一种警察哲学。*张强：《法治视野下的警察权》.吉林大学，2005年，第202页。

现实中，警察在维护治安秩序和打击犯罪之外，还承担着大量的服务职能，比如抢险救灾、寻找失踪的孩子、救助企图自杀者等。美国警察学者詹姆斯·威尔逊在1968年对叙拉克警察局接受的报警进行分类,结果发现警察处理的报警中有三分之一以上涉及提供各种服务。1999年进行的执法行政管理统计调查显示,五分之一警察机构的首要职责是搜寻和救助，接近60%的警察机构承担着控制动物的职责，约六分之一的警察机构负责提供紧急医疗服务和民防功能。*[美]罗伯特.兰沃西：《什么是警察:美国的经验》，群众出版社2004年版，第331页。在中国，警察提供服务方面也有具体的法律规定。*如《人民警察法》第21条规定:“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”《预防未成年人犯罪法》第16条规定:“未成年人擅自外出夜不归宿的，其父母或者其他监护人、其所在的寄宿制学校应当及时查找，或者向公安机关请求帮助。收留夜不归宿的未成年人的，应当征得其父母或者其他监护人的同意，或者在二十四小时内及时通知其父母或者其他监护人、所在学校或者及时向公安机关报告”。

人们为什么乐意向警察请求提供服务呢？一天24小时都可以找到警察，警察只有一个电话的距离，因此民众可以随时报警并得到答复。再之，警察使用暴力的权威意味着解决问题的行动不会轻易遭到反对，所以，警察快速的便利性和强制解决问题的能力使警察成了一种有吸引力的服务提供者。*[美]罗伯特·兰沃西：《什么是警察:美国的经验》，群众出版社2004年版，第334页。

(二)警察的社会服务定位探讨

既然警察负责提供服务，那是不是意味着民众可以无限度地要求警察提供各种服务呢？也就是说警察提供社会服务的边界在哪里？

要回答这个问题，我们依然要回到警察作为“合法的暴力”这个本质特征上来。警察的职能定位应该紧紧围绕警察的“暴力”优势和快速反应的组织优势。警察的“暴力”和权威优势可以有效地解决很多问题，但必须合理利用这种优势，不可以滥用。滥用警察的“暴力”和权威优势，最终会使警察丧失这种优势，不利于社会管理目标的合理实现。

从合理利用警察的“暴力”和权威优势出发，警察的社会服务一般应定位于：预防和及时制止涉及暴力的违法犯罪行为的发生。

作为“合法的暴力”，警察长期和“非法的暴力”接触，比其他群体更全面地了解“非法的暴力”为什么会发生，该如何预防。警察具有因“合法的暴力”而积聚起来的优势，让警察发挥这种优势，为社会公众提供这种服务，这符合制度经济学的基本原理。因为社会公众是需要有人提供“如何预防暴力违法行为发生”这种服务的，而提供这种服务的最佳组织就是警察。

同时，警察的社会服务也应仅限于此，不应延及其他。警察的优势根源是“对人的合法暴力”，警察的权威也是在实施“合法的暴力”过程中积聚起来的。如果让警察提供与暴力无关的功能，那就是对警力资源的一种浪费，是对“合法的暴力”资源的伤害。

(三)中国行业公安社会服务错位

作为警察的组成部分，行业公安同样应该提供社会服务。但是，当前行业公安的社会服务工作却出现较为严重的错位，一方面是行业公安在其管辖区域开展“非法的暴力”预防工作即真正属于警察的社会服务的普遍不足，有的行业公安甚至从来没有在辖区开展过治安预防基础工作，对辖区的社会治安情况不熟悉。另一方面是行业公安从事了大量的非警察类社会服务，有的甚至参与企业的商业服务。

一是一些行业公安参与所属行业行政部门的民事纠纷。比如森林公安目前承担的大量的工作就是处理山林纠纷，特别是森林公安派出所驻扎林场与周边农村之间的林地纠纷。在中国，由于经历了特殊的土地制度变迁，所以土地纠纷特别普遍，特别是林地纠纷。在农村，邻村与邻村之间出现了土地纠纷，只有出现了打架斗殴事件时警方才会去处理打架斗殴的事件，否则根本不会去处理这些纠纷，这些纠纷完全遵照另外的路径去处理。但是，当国有林场与周边村民发生了土地纠纷时，由于国有林场通常有森林公安派出所驻扎，于是，国有林场经常会派森林公安民警前去处理，警察成为林场的代言人，导致这类土地纠纷变成为警察与村民的冲突，一些行业公安机关为此深陷种种漩涡之中。

案例：林场命令警察限期“收复失地”

某国有林场和周边村民长期都有林地纠纷。近年来，纠纷林地更是不断扩大，面积超过5万亩。周边村民以“祖宗山”的名义不断侵犯林场的林地，在林场的林地上种植林木或农作物，让林场领导苦不堪言。2008年9月，该林场决定开展“收复失地”专项行动，于是召集林场干部职工商量对策。最后，林场作出了一个决定：让驻扎在该林场的森林公安派出所承担“收复失地”的任务，并要求派出所在3个月内收复全部“失地”。

接到林场布置的该项任务后，派出所全体民警加班加点，全力以赴，赴各个被占林地上采取强制措施，或者是毁掉周边村民种植的林木及农作物，或者是拘捕反抗的村民。连续几个月，整个森林公安派出所的民警都忙于这项工作。后来，“失地”被收复了一部分，但森林公安派出所也陷入了汹涌的漩涡中：森林公安派出所被控告违法，甚至被控告非法拘禁……在强大压力下，森林公安派出所“收复失地”的行动不得不停止，前期“收复”的失地又被村民重新种上林木及农作物。

民事纠纷应该按照民事纠纷的规则来处理，即使是林地没有纠纷而是村民侵权，那也是民事侵权，应该按照民事侵权的规则来处理。如果是村民破坏了林场的生产经营，涉嫌破坏生产经营罪，那也应该按照刑事诉讼的程序规则来处理。但是，作为公安机关，森林公安派出所以几乎原始的处事规则来处理法律事务，必然陷入漩涡而难以自拔。

在整个行业公安中，类似的情况常常发生。行业公安的所属部门利用自身对行业公安的指挥权，要求行业公安承担了大量的处理民事纠纷的服务。

二是一些行业公安直接参与所属系统的商业服务。公安严禁经商，这是法律的明确规定。行业公安归属不同的行业行政部门管理，和所归属的行业行政部门的不同单位之间形成了复杂的利益关系，其中甚至充斥着商业服务。

案例：警察承包林场的护林工作

某林场的护林工作通常是采用承包的方式进行管理，即将全场的护林任务承包给一些人，支付承包金，同时制定承包的任务。近年来，随着周边村民盗伐林木的现象日益增加，护林任务越来越严峻。为了增强护林工作的实效，林场作出决定：将全场的护林工作全部承包给驻扎林场的森林公安派出所，承包金每年130万，其中按月支付9万，剩余22万在年底考核合格后支付。

接到这项服务后，该森林公安派出所全体民警都以护林为主要工作，长期深入林区帮助林场护林，俨然就是普通的护林员。

在行业公安中，类似的商业服务还有不少，比如有的森林公安民警参与到林场下属单位的商业性护卫工作，有的森林公安民警直接参与到林场的营造林、木材生产的经营性工作。有的铁路公安民警、民航公安民警也参与到铁路、民航等相关企业的商业性服务工作中。

三是一些行业公安被安排直接从事所属系统的其他工作。比如森林公安经常会被所属林业部门安排去从事林场林业生产经营管理工作。有些森林公安民警还会被直接任命为林场一些部门的负责人，全力负责林场的其他工作。

访谈：责任心强的警察被安排去盯梢超生人员

被访谈人：某森林公安派出所民警农某

访谈时间：2013年5月

访谈者：笔者

笔者：听说你曾经被林场安排去参与计划生育工作？

农某：是的。我2003年7月大学毕业后参加工作，进入到某林场派出所。工作半年后的2004年2月，我接到林场分管计生工作的领导的指令，要我参与到计生办的工作。

笔者：你在计生办主要做了些什么工作？

农某：我主要是负责盯梢1名孕妇。计生办的领导告诉我，林场有1名女工人生育了1个小孩后又怀孕了，要带她去做人工流产。但是她躲起来了，不知道躲到哪里去了，需要安排一个人盯梢她的住宅，只要发现她回家了，立即报告计生办采取行动。

笔者：林场领导为什么要选择你来负责盯梢？

农某：领导说盯梢工作需要有责任心，他说我是很有责任心的人。

笔者：你是怎么盯梢的？

农某：林场在那个孕妇的住宅的对面租下一间房子，让我住在那个房子里面，让我整天盯住对面的那个孕妇的住宅。

笔者：你盯梢了多长时间？

农某：我盯梢了1个多月，终于在一个晚上发现那个孕妇回家了，于是我报告给了林场计生办，然后我的任务就完成了。

行业公安在社会服务方面的错位，对行业公安的警察形象带来了诸多的损害，也伤害了警察权威，甚至破坏警民关系。实际上，在行业公安及其所属系统，对行业公安的形象普遍流传一句话：“公安不像公安，保安不像保安”，这是对行业公安工作的一个侧面概括，也是对行业公安形象的一个伤害。

五、警察权力部门化

警察权力是国家权力的重要组成部分，是一种极具特殊性的公权力，应该是专属于警察的神圣权力，绝对不允许警察以外的其他部门、系统来染指。但是，在中国的行业公安中，警察权力的专属性却遭遇到严峻的挑战，出现了警察权力部门化的问题。也就是说，管理行业公安的部门、系统，他们通过对行业公安的管理权，间接获得了警察权力。

一是警察职权范围内的权力受到所属部门、系统的影响甚至左右。警察权力部门化的路径有很多种，在行业公安中的一种重要路径就是行业公安职权范围特别是刑事侦查权范围内的权力受到所属部门、系统的影响。按照公安机关的分工，行业公安一般都承担一些案件的刑事侦查权。比如森林公安一般负责盗伐林木、滥伐林木、非法占用农用地(林地)、非法猎捕杀害国家重点保护野生动物等21类刑事案件的侦查工作。公安机关的刑事侦查权是专属公安机关的，其他部门无权染指。但是，林业、铁路、民航、交通、海关等行业行政部门，往往可以通过对所属行业公安的管理权，或多或少地影响到公安机关的刑事侦查权，导致警察权力部门化。

二是警察被安排从事非警务活动，导致警察权力部门化。警察权力部门化的另一重要路径就是警察被安排从事非警务活动。《人民警察法》赋予了警察诸多权力，这是警察专享的权力，其目的是便利警察完成其警务工作。但是，林业、铁路、民航、交通、海关等非警务部门却可以通过管理行业公安之便利，安排行业公安从事行业行政部门的非警务活动，从而实现警察权力的部门化。

六、中国行业公安体制改革探索

中国行业公安执法问题突出，其中的原因很复杂，但其核心的体制性原因则在于行业公安当前的管理体制。行业公安产生于计划经济时代，其管理体制也深刻地背负着计划经济的时代烙印。纵观中国行业公安几十年发展史，其管理体制大体上经历了三个阶段：第一个阶段是1949年中华人民共和国成立以后各行业公安相继产生至1980年代初期，其特点是受计划经济政企不分、企业办社会之影响，行业公安经费由企业承担，行业公安受所属企业的领导和管理，行业公安管理没有列入所在地政府公安机关序列，呈现一盘散沙的特点，是谓“企业办公安”阶段；第二个阶段从1980年代初期至1990年代初期，其特点是适应着公安机关规范化建设进展，逐渐把行业公安“列入公安序列”进行双重管理(通常是行业企业或行业行政部门管党政人事、公安机关管业务)，即行业公安从一盘散沙到“列入公安序列”，是谓“列入公安序列”阶段；第三个阶段是上世纪90年代末至今，随着计划经济逐步向市场经济转型，随着“企业办社会”模式的转变，随着政企分开的逐渐深入，“企业办公安”的问题已经非常严峻，于是被迫纷纷进行改革，改革的大体方向是行业公安脱离企业，行业公安的编制、党政人事划归所属行业行政部门，行业公安的经费保障也从企业转变为通过所属行业行政部门列入财政预算，由各级财政予以保障，行业公安进入“部门管公安”阶段。

当前，中国行业公安的管理体制大多是行业行政部门、公安部门双重管理，其中又往往是行业行政部门管理行业公安的党政(人事)事务和经费来源。行业公安现行管理体制给行业公安执法带来的问题是全面而深重的，正是这种管理体制使行业公安的人事、队伍建设、文化建设、经费保障、基础建设等各方面陷入困局，并因此而影响行业公安执法职能的发挥。

一是行业公安现行管理体制造成行业公安人事困局，导致行业公安人才调配混乱、人才流失，行业行政部门甚至利用人事权驯服警察以实现警察权力部门化，造成行业公安机关领导和行业行政部门领导之间关系普遍不和谐。

二是行业公安现行管理体制造成行业公安队伍建设困局，不利于行业公安民警教育训练，不利于行业公安队伍纪律建设，不利于行业公安民警岗位交流，导致行业公安民警素质难以提高。

三是行业公安现行管理体制使行业公安民警更多地分散在行业文化当中，阻滞了行业公安警察文化的形成，阻滞了行业公安民警警察意识的养成，有些行业公安民警甚至养成了错误的警察观念。

四是行业公安现行管理体制造成行业公安财政经费保障体制不顺，执法经费保障不足，有些行业公安甚至不得不向所属系统的企事业单位请求经费支持，影响执法公正性。

五是行业公安现行管理体制造成行业公安基础建设落后，行业公安信息化建设、业务用房建设、装备建设等基础建设水平落后，影响行业公安执法的必要保障。

六是行业公安现行管理体制造成行业公安执法主体地位丧失。行业公安与所属行业行政部门之间在工作上本应有显著区别，但在现行管理体制下，行业公安被迫从事大量非警务活动，行业公安找不到自身工作定位，执法主体性丧失，进而影响执法公正。

从成立以来，中国行业公安发挥了重要的作用，但由于受制于管理体制等原因，行业公安的执法遭遇体制性的困境。行业公安的这种执法困境与近年来中国所致力推进的公安执法规范化建设之要求严重不符。中国行业公安的体制性改革问题已经不可回避。为了更好地发挥行业公安的执法功能，需要对行业公安进行系统的体制性改革，其中的大方向是要实行领导一体化、管理属地化、执法专业化。

第一，是在领导体制方面，针对目前中国行业公安执法中存在的主要矛盾，需要对行业公安现行的双部门领导体制进行改革，对行业公安实行“领导一体化”，脱离行业行政部门的领导，全部纳入公安体系实行一体化领导。

第二，是在管理属地化与垂直化之间的选择方面，应以公安区域合作效率为视角，优先考虑“管理属地化”模式，以地方管理为主。当然，考虑到海洋区域的特殊性，对海洋警察可以考虑实行中央垂直化管理。

第三，是在行业公安执法方面，要加强刑事执法、治安执法，减少直至取消其他部门的行政执法，实行“执法专业化”。在刑事执法方面，宜探索综合刑事执法。在治安执法方面，宜探索综合治安执法。在其他行政执法方面，应坚持“部门的归部门、公安的应法定”之原则，将部门行政执法交由行业行政部门承担，行业公安行政执法应通过修改法律明确行业公安机关的执法主体地位。在中国当前六大全国性行业公安当中，铁路公安、民航公安、交通航运警察、海洋警察都有其管辖的“地盘”，在职能定位方面宜参照所在地政府公安机关的职能定位，对其辖区实行综合性的公安管理。缉私警察和森林公安没有自身的管辖“地盘”，应转为所在地政府公安机关内设的专业警种。考量到环境刑事执法任务日益繁重，结合森林公安刑事执法优势，宜考虑将森林公安整建制转为环保警察，专门承担环境资源犯罪案件的刑事侦查任务。

基金项目：本文系广西壮族自治区哲学社会科学规划2015年研究课题(项目编号：15DFX004)阶段性成果。

作者简介：龙耀，中国人民公安大学公安法治研究中心研究员，法学博士。