新密市食品药品监督管理体制改革的工作实践及思考

宋照

新密市食品药品监督管理体制改革的工作实践及思考

宋照

新密市食品药品监督管理体制改革已经基本完成，为进一步了解全市食品药品安全监管体制改革后职能运行情况，剖析全市食品药品监管工作中的难题，探索为民监管、科学监管、有效监管的对策措施，新密市编办对全市食品药品监管工作进行了调研。

一、基本情况

（一）职能划转情况

按照河南省人民政府《关于食品药品监管体制改革的实施意见》（豫政〔2014〕28号）、郑州市《关于改革完善我市食品药品工商质监管理体制的通知》（郑政〔2014〕29号）要求和《新密市政府职能转变和机构改革实施意见》，将新密市分散在食安办、食药监、工商、质监等部门的食品药品监管职能进行整合，将质监局生产环节食品安全监管职责和工商局流通环节食品安全监管职责划转到新组建的食品药品监管机构，对食品生产、流通和消费环节实行集中统一监管，构建一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品药品监管体系。同时整合食品药品监管、质监等部门所属的食品药品检验检测资源，组建了统一的食品药品检验检测机构。

（二）机构设置情况

1.行政机构设置情况。2015年政府机构改革期间，根据省、郑州市相关精神，整合工商、质监和食安办关于食品安全监管和药品管理相关职能，重新组建了新密市食品药品监督管理局，挂新密市政府食品安全委员会办公室牌子，正科级规格，设置办公室、法制科、行政审批办、食品生产监管科、食品流通监管科、餐饮食品监管科、保健食品化妆品监管科、药械监管科、食品安全综合协调科等9个内设机构。

2.事业单位设置情况。新密市食品药品监督管理局设置2个事业单位，分别是新密市食品药品稽查队和新密市食品药品检验所。新密市食品药品稽查队，股级全供事业单位，内设办公室、食品应急中队、药品应急中队和17个乡镇（办事处）食品药品监督管理所等20个内设机构。新密市食品药品检验所，股级全供事业单位，由郑州市原垂直管理划转而来。

（三）编制及实有人员情况

1.行政编制核定情况。新密市食品药品监督管理局（新密市政府食品安全委员会办公室）共核定行政编制36名，实有19人；核定工勤编制2名，实有1人。

2.事业编制核定情况。新密市食品药品稽查队共核定事业编制89名，实有126人。食品药品检验所共核定事业编制18名，实有18人。

（四）监管服务对象基本情况

据统计，全市现有“四品一械”（食品、药品、保健品、化妆品和医疗器械）生产经营单位总计10416家，其中食品生产企业110家，小作坊2133家，食品经营户3612户（不包括流动商贩），各类餐饮服务单位3866家，获证药品医疗器械生产经营单位664家，医疗器械生产企业1家，经营单位30家。

二、食品药品监管队伍人员结构分析

（一）人员年龄结构分析

目前，全市食品药品监管机构共有各类人员164人，其中：30岁以下29人，占17.7%；31～40岁50人，占30.5%；40～50岁72人，占43.9%；51岁以上13人，占7.9%。局机关的19名行政人员中，30岁以下1人，31～40岁5人，40岁～50岁10人，51岁以上3人。食品药品稽查队的126人中，30岁以下27人，31～40岁34人，40岁～50岁56人，51岁以上9人。食品药品检验所的19名人员中，30岁以下1人，31～40岁10人，40岁～50岁6人，51岁以上1人。年龄结构基本合理，基本形成了老中青相结合的年龄结构。

（二）人员学历结构分析

164人中，中专及以下学历22人，占13.4%；大专学历77人，占46.9%；本科学历62人，占37.8%；研究生及以上学历3人，占1.8%。其中：行政人员中，本科及以上学历14人，大专及以下学历4人；食品药品稽查队人员中，大专及以下学历85人，本科及以上学历41人；食品药品检验所人员中，大专及以下学历10人，本科及以上学历8人。

（三）人员职称及专业结构分析

在食品药品稽查队与食品药品检验所的144名事业人员人中，具有职称的人数为37，占25.7%。其中：初级职称20人，中级职称14人，高级职称3人。食品药品稽查队的126名人员中，专业对口者仅有11人，食品药品检所的18名人员中，全部专业都不对口。

三、改革后工作开展情况

一是明确目标，夯实责任。定期组织召开食品药品安全工作会议，及时安排部署全年长期性、阶段性、周期性重点工作任务。制定并印发2016年度食品药品安全工作要点，签订《食品药品安全工作目标责任书》，实行食品安全“一票否决”制。

二是深化整顿，强化监管。相继开展了食品药品市场大清查，以及学校及其周边药店、医疗器械、“五小行业”等专项整顿16次，排查各类食品药品安全隐患693起，已整改589起，查处违法案件185起，罚没金额56万元，查扣各类假冒伪劣食品546公斤；集中清理、整顿、规范夜市、小摊贩、小作坊512家次，备案夜市摊点50家、小作坊72家；抽检重点品种236批次，查扣不合格食品115.31公斤。

三是重拳出击，重典治乱。大力开展打击食品违法犯罪“利剑”行动，严格落实“四个一”工作目标，以市公安部门为主体，以肉及肉制品、豆制品、调味面制品等9大类食品为打击重点，以夜市、烧烤摊等为重点区域，严厉打击各类食品违法犯罪行为。共查处食品违法案件102起，罚没金额14.1万元；查处涉嫌食品犯罪案件8起，其中非法添加案件7起，销售假盐（工业盐）案件1起，刑拘4名犯罪嫌疑人。

四是规范药械，严惩重处。不断加大对药械生产、经营、使用单位的监督检查力度，共检查涉药涉械单位726家，一般程序案件立案62起，结案62起，结案率100%，共收缴罚没款38万余元，与新密市公安局联合查处制售假药窝点2个，刑拘3人。

四、存在的问题

（一）配备基层监管机构人员编制缺乏可操作性

河南省、郑州市食品药品监督管理体制中都明确规定，要求在乡镇或区域设立食品药品派出机构，并根据工作需要，调剂充实必要人员编制，加强县、乡两级监管执法和技术力量。但在实际操作过程中，没有统一的编制配置标准，编制总数又十分有限，只能在现有的编制总量内调剂解决。另外，新密市乡镇行政区域管辖面积不一，经济发展水平悬殊，人口数量悬殊，导致乡镇区域内食品药品监督管理对象数量差距甚远。如果每个乡镇平均分配编制，配备监督管理人员，则背离了实事求是原则，会出现严重的工作量不平衡情况。

（二）现有监管力量与监管任务不匹配

食品药品监管机构主要承担“四品一械”的监管任务，目前全市共有各类监管对象总计10416家，从业人员数万人，但是食药监局及其下属事业单位仅有执法人员（具有“执法证”人员）95名，监管比例达到109∶1，远不能满足日常监管所需，全方位、立体式巡查监管机制难以形成，“死角”无法顾及周全。尤其是青屏办事处，辖区内监管对象突破了3000家，监管机构在日常工作中更是有心无力，导致监管缺失，盲点、漏洞无法避免，再加上形势严峻、追责严厉，致使一线执法人员人心惶惶，对食品药品安全监管事业的热情、积极性和贯彻执行力度普遍偏低。

（三）人员素质满足不了工作需求

就食品药品稽查队而言，126名人员专业对口仅有11人，仅占8.7%，其余全是“门外汉”，本科以下学历者占到67.4%，监管队伍素质和能力远不能适应新形势新任务的要求，执法人员业务水平参差不齐，达不到综合性监管执法素质标准的要求，化妆品、保健品等方面的监管专业人员尤为欠缺，人才队伍建设亟待加强。

（四）食品药品监管工作基础薄弱

从目前全市的情况来看，有限的监管力量面对全县庞大的食品药品生产、加工、流通、经营企业，很难保证全面监管到位。一是监管手段滞后，没有食品药品检验检测机构和专业检测人员，检品需送省里检测，受到时间、人力、资金等因素制约，执法成本高，工作效率低。执法监管缺乏技术手段支撑，日常监管仅停留在看、闻、问、查等原始手段上，及时性、准确性与有效性不强。二是执法车辆等执法装备与食品药品监管所需存在较大差距，影响了执法时效。目前新密市食品药品稽查队和17个乡镇（办事处）食品药品监管所均无执法车辆，租车执法费用高又不利于高效开展执法工作。同时，随着市场经济不断深入，不法分子制假售假手段趋向高科技，违法行为日趋多样化，具隐蔽性，与此形成鲜明反差的是，目前食品药品快速检测的信息、仪器和设备严重缺乏。

（五）乡镇（办事处）食药监所作用发挥不充分

新下发的食品药品稽查队机构编制方案中规定，乡镇食品药品监督管理所为食品药品稽查队的内设机构，核定副科级领导职数各1名，但组织部门由于领导职数所限，一直没有任命到位，日常工作均由副所长主持，造成工作力度不大、工作开展被动的状况。另外，乡镇政府均设立了食品安全委员会，主任由乡镇长担任，而乡镇长身兼多职工作，任务繁重，难以顾及食品药品监管工作的重任。省、郑州市相关文件要求在农村设立食品药品安全协管员，但由于财政资金所限，协管员几乎为零报酬，没有奖励机制，只有责任和风险，这种状况致使其对食药品监管工作不积极，此职位形同虚设，监管工作无法全面有效落实，导致量大面广的农村食药安全工作存在着监管覆盖面小、安全难以保障、隐患较多的现状。

五、意见建议

（一）出台县级食品药品监管编制总数核定标准

根据食品药品监管机构承担的实际工作任务，应当在力量配备、资源配置、服务保障等方面切实予以倾斜，确保新机构有足够的力量和资源有效地履行职责。食品药品监管人员编制的具体确定办法，一是可以参考《陕西省人民政府关于改革完善市县镇（乡）食品药品监督管理体制的意见》，明确县级食品药品监督机构（含在乡镇街道的食品药品监管派出机构），按照本行政区域人口数量万分之三的标准，明确人员编制。二是可以参照教育系统教师定员配额标准和管理办法，按照管理对象数量、县级内监管对象数量、监管对象数量的比例（如2%左右）配备食品药品监管人员。三是可以在县级行政执法人员编制总量控制的情况下，根据县级全部行政执法队伍的监管数量，按照县级行政执法队伍之间人均监管对象平衡的原则，确定食品药品监督管理人员编制。县级基层监管机构的具体人员编制，建议重点考虑乡镇（办事处）行政区域的人口、食品药品监管任务量等因素，兼顾行政区域面积、交通等因素，按照保障履职的原则，在县级食品药品监督管理人员总编制数框架内，会同编制管理部门提出方案。

（二）配齐配强监管人员队伍

2012年，国务院《关于加强食品安全工作的决定》要求加强监管队伍建设，合理配备和充实食品安全监管人员，重点强化基层监管执法力量。现行体制和现有监督管理队伍人员状况，根本无法达到国家提出的食品药品监督管理工作的检查面、检查频率等要求。故建议：一是加强编制管理，提高编制使用效率。及时做好每年的人员核减工作，准确掌握食品药品监管人员编制使用情况，定期清查在编不在岗人员，加强编制资源利用效率。二是加大人员招聘考录力度。机构编制部门应当结合食品药品监管实际工作情况，在编制方面给予适当倾斜，迅速壮大食品药品监管队伍。三是加大人才培养力度。强化专业人才教育培养工作，加强与专业人才培训机构、院校的联系，选择优秀人才定向培养，同时采用下派、上挂等方式不断提升食品药品监管干部队伍专业素质。

（三）不断加强监管人员能力培训

一是提高监管队伍素质。应当由国家和省机关机构负责实施强化培训，提高监督管理人员综合业务素质，确保现有人员特别是基层监管人员尽快从单一执法向全方位执法过渡，成为全方位的监管执法能手。二是提升应急管理能力。积极优化完善应急管理制度，形成简便可操作的应急预案。三是提升从业人员素质。规范培训“4品1械”生产经营使用单位管理人员、从业人员，规范推行经营质量安全承诺书制度，强化从业人员的法律意识、质量意识、安全意识、责任意识。四是优化资源配置。整合“四品一械”监管力量，建立食品药品监督大稽查格局，降低运行成本，提高监督稽查工作效率和质量。

（四）加快技术支撑建设

政府要从保障和改善民生的角度长远考虑，将食品药品监管部门基础设施建设纳入地方经济社会发展规划，列入重点民生工程加快建设。一是加快食品药品检验所建设。将解决业务用房、检验设备、检验资质以及检验人才问题纳入全市食品药品技术支撑体系建设议事日程，逐步建立起能够独立开展食品药品检验的机构。二是加大食品药品监管投入。认真执行全国食品药品监管机构执法基本装备配备标准，确保每个基层食药监管所有一套抽样工具包、一个快检箱、一台摄像机、一辆执法车，每人一台电脑、一套办公桌椅。三是加强执法培训。由上级食品药品监管机构定期组织执法人员业务技能培训，通过各种活动快速提升监管人员特别是基层一线执法人员和技术检验人员的能力素质。

（五）强化乡镇政府责任

一是进一步强化乡镇政府责任。将食品药品安全全面纳入政府年度目标考核，增加分数权重，细化考核目标。二是加强乡镇食品药品机构建设。在每个乡镇设立食品药品安全办公室，确定专人监管，配备专项经费。三是进一步发挥协管队伍作用。由县财政核拨专项经费到各乡镇政府，乡镇政府负责协管员队伍的日常管理与具体考核，对考核合格的协管员足额发放工作经费，各片区食品药品监管所仅负责协管员的培训和指导。四是强化基层安全监管。重点关注酒店餐馆、学校食堂、农村婚丧嫁娶自备宴席等容易发生大面积人口食品安全问题的环节，针对群众最关心、反映最强烈的问题集中力量开展各类专项整治，对食品药品违法犯罪行为保持高压态势，切实提高全市人民对食品药品安全的信心。

（作者系河南省新密市委组织部副部长，新密市编办主任）

责任编辑 郭华敏