国家治理视角下全面依法治理的主体要求

2016-02-27祝福恩

新视野 2016年3期

文/张舒祝福恩

国家治理视角下全面依法治理的主体要求

文/张舒祝福恩

摘要：习近平总书记提出国家治理并把国家治理界定为依法治理，是对苏东剧变曲折经历的总结及当代世界各国国家治理经验的吸纳，是坚持问题导向与目标导向相统一科学方法的产物，要实现全面建成小康社会目标，要满足人民的期待，必须实现国家治理方式方法的创新。“十三五”时期，各级领导干部要在习近平总书记“四个全面”战略布局指导下，在法治化、现代化的道路上推进国家治理体系和国家治理能力的提升，在法治轨道上实现全面建成小康社会的宏伟目标。

关键词：国家治理；四个全面；依法治国；主体要求

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称《决定》）指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。[1]“国家治理体系和治理能力现代化”是第一次写入党的重大文献的新概念，并作为全面深化改革总目标，表明党对社会主义现代化的理解已超出了“工业、农业、国防和科学技术现代化”等器物层面的“四化”，达到了制度层面的“第五化”。四中全会通过的《中共中央关于推进依法治国若干重大问题决定》以全面依法治国为主题，并将其作为“四个全面”战略布局的组成部分，实质是把国家治理界定为全面依法治理。五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下称《建议》）在阐释我国发展指导思想时指出：“坚持全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。”[2]五中全会首次把“四个全面”写入党的指导思想，目的是在国家治理层面要求“各级党委必须深化对发展规律的认识，提高领导发展能力和水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，更好推动经济社会发展。”[3]

一　国家治理概念内涵及制度性构建

十八届五中全会把“四个全面”写入《建议》并与国家治理统一起来，是习近平总书记治国执政理念向实践的跨跃。习近平总书记2014年12月13日在江苏考察时指出：“协调推进全面建成小康社会，全面深化改革，全面推进依法治国，全面从严治党，推进改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。”“四个全面”的提出，是三中、四中全会以后、五中全会召开前最大的理论创新。《建议》把“四个全面”作为指导思想，表明其是推进国家治理现代化，保证“十三五”目标任务实现的战略指导。

国家治理对我党是个全新概念，既反映了我们党话语体系的与时俱进和创新，又体现了新一届党中央国家治理体系和治理能力的提升和时代化，展示了习近平总书记治国理政的新理念和新思路。为此，必须准确理解国家治理概念的内涵。“治理”是1989年世界银行在其报告中首次使用的新概念，随之被广泛使用并延伸到政治学、社会学及公共管理学等众多领域和学科。联合国全球治理委员会给治理下了一个定义，是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是指相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。”[4]这个界定是泛指和泛化，对国家治理要从政治学视角加以理解和界定，以准确把握国家治理及国家治理现代化的科学内涵，认识到习近平总书记强调国家治理的理论和实践价值。

从政治学视角理解，国家治理就是在国家基本政治制度确定后，在体制层面的问题：即治理方略、治理方式，它是服从服务于国家基本制度下的国家具体治理方式方法。世界各国由于发展历史、演变、文化、民情、意识形态等诸多不同，在基本政治制度选择上差异很大，无法用一个普遍接受的标准和尺度去评估、选择。我国社会主义基本制度、经济制度、文化制度等就不同于资本主义国家基本制度，具有鲜明的阶级性和中国特色。但在基本政治、经济、文化等制度之下，国家治理则具有不同的理论方略和方法及具体治理措施，这是由国家基本制度所决定并与之相适应，并把国家基本制度优越性发挥出来，展现社会基本制度的优越性。西方学者常犯的错误，就是把某种社会基本政治制度的优势夸大化、普世化、绝对化。如日裔美国学者弗朗西斯·福山1991年在《历史的终结》一文中，认为苏联具体社会主义模式的失败是制度性终结，并无限夸大美国社会民主制度的普世价值，甚至宣称它将取代世界上所有的社会制度。历史发展事实已深刻教育了福山，使之不得不修改自己的观点，不但认识到了社会基本制度的差异性，还看到中国社会主义基本制度的优越性。但对于国家治理的方式方法、路径以及国家治理机制、绩效考评等，因不具有阶级性，难有相对统一的认识和尺度。所以，世界各国在基本制度层面下的国家治理目标、手段、能力、机制可以相互比较、相互学习及创新。这是习近平总书记提出国家治理体系及国家治理现代化的客观依据和政治依据。

十八届四中全会以全面推进依法治国为主题并与国家治理相统一，就是从国家治理战略高度全面推进依法治国，“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式。”[5]全面依法治国就是全面依法实施国家治理，“两个基本”的确立和贯彻落实，是把全面依法治国作为党的国家治理基本方式，是国家治理体制的升级和方式转换。所以，习近平总书记创造性地提出“四个全面”战略布局，把三中、四中全会的全面深化改革和全面依法治国主题作为重要内容，实质是把国家治理方式推向新高度并实施化、操作化。在十八届五中全会上又与“十三五”目标任务结合起来，以国家治理的法治化实现全面建设小康社会目标，表明习近平总书记抓住了国家治理中的根本问题，把国家治理作为实现“十三五”目标任务的关键。基于中国历史上长期人治现状，以全面依法治国的国家治理方式来解决、根治社会发展中的人治顽疾，这是习近平总书记在国家治理方式方法上的创新，是推进“四个全面”战略布局的目的所在。由此可见，三次全会从深层次说是在坚持社会主义基本制度前提下，在具体体制层面推进中国特色社会主义国家的国家治理体系和能力现代化。这已得到国内外专家学者的高度认同和肯定。

日裔美国学者佛朗西斯·福山就是从制度视角探讨和界定国家治理理论与实践问题的学者。他认为研究国家治理能力，要从国家职能及国家力量强度两个视角加以切入。国家职能范围有大小之分，国家力度有强弱之别，一般说来强国的国家力量是优于弱国。但在国家治理目标设定、手段、机制及治理能力上，是优先考虑国家职能范围的大小，还是国家力量的强弱呢？福山经过长期比较和深入研究，所得出的结论是国家力量强度总的来说比国家职能范围更重要、更关键。国家力量强度又取决于其制度能力、制度完善程度。所以说，国家治理及国家治理现代化核心问题是社会制度构建。

习近平总书记就是在坚持社会主义基本制度前提下，通过全面从严治党，以全面深化改革和全面依法治国实现社会主义基本制度自我完善、自我发展、自我壮大。十八届三中、四中和五中全会就是以“完善和发展中国特色社会主义制度”为立足点，由此推进国家治理体系和治理能力现代化。三中全会把这一点作为全面深化改革总目标，改革不适应社会主义基本制度的具体体制，实则是在国家治理方式方法上的改革，使社会主义具体体制与基本制度实现自我完善，让改革成为推进国家治理向现代化方向发展的动力。四中全会确定全面依法治国的总目标，把改革与法治统一起来，把改革纳入法治轨道，实则是明确国家治理就是依法治国。五中全会是研究制定“十三五”规划建议，实质是通过国家治理来保证“十三五”目标任务实现，由此推进国家治理体系和治理能力现代化。因此说习近平总书记把“四个全面”战略布局写进《建议》并作为指导，实现三次全会主题的连续性和创新性，最终落脚点是通过国家治理体系和治理能力现代化保证全面小康任务实现。

二　对国家依法治理的曲折认识和理性升华

习近平总书记提出国家治理并把国家治理界定为依法治理，是对苏东剧变曲折经历的总结及当代世界各国国家治理经验的吸纳，是坚持问题导向与目标导向相统一科学方法的产物，要实现全面建成小康社会目标，要满足人民的期待，必须实现国家治理方式方法的创新。十八届四中全会《决定》指出：“必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为普遍，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员遵法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强，能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”[6]五中全会《建议》又指出了七个问题。[7]这些都是站在国家治理高度所指出并要解决的难题，表明习近平总书记在五中全会召开前提出“四个全面”战略布局，把三中、四中全会主题作为重要内容并作为建成小康社会措施是正确的，国家治理是要求党通过全面依法治国提升国家治理能力和水平，实现国家治理水平和能力的现代化、法治化、科学化。

回溯新中国的国家治理实践，大体经历了四个阶段：一是建国初期到“文革”结束。建国初期，在国家治理理念和方式上，总体上采用了苏联人治式的治理模式。尽管移植过苏联的法律，并于1954年制定了第一部宪法，但由于党犯了“左”的错误，走了一条宪法、法律虚无主义国家治理道路，在国家治理上并不是靠法治，更多是管理而不是治理，靠文件、政策等治理，结果导致了十年无法无天的“文革”，给党和人民带来了严重的灾难，影响了国家健康发展。

二是“文革”结束至十五大前。国家治理缺乏法治化、制度化导致社会混乱的悲剧，深深教育了党和人民。所以，邓小平在改革开放之初，高度重视社会主义法制建设，提出社会主义法制建设十六字方针：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”尽管此时提“法制”不是“法治”，但标志着党的国家治理观念发生重大转变，把法制建设上升到全局性的战略高度。但此时国家的许多法律还是空白，法治没有成为基本治理方式。

三是从十五大到十八大前。在十五大认真总结改革开放和发展市场经济经验的基础上，逐步开始从国家统治向国家治理转化。十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，并把“法制”国家改为“法治”国家，一字之改显示法律从国家治理工具性地位上升到国家治理主体性地位。这期间十六大、十七大、十八大都对依法治国做了许多宝贵的论述，反映了党在国家治理理念、方式上的与时俱进，但并没有明确提出国家治理概念和总目标。

四是从十八大到三中、四中、五中全会。习近平出任党的总书记后，在十八届三中全会《决定》第一次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，并作为全面深化改革的总目标，反映了习近平总书记治国理政的创新性和时代性。特别是随着改革全面深入，市场经济发展，公共服务观念已成为政治体制改革和社会转型的话语体系，法治和构建法治型政府、责任型政府等成为政府官员、学界和公共舆论的热频词，甚至上升为国家治理高度，并被写进三中、四中全会《决定》及五中全会《建议》。三中全会把全面深化改革与国家治理体系和治理能力现代化紧紧地结合起来，标志党对国家治理认知已达到一个新超越、新高度、新境界，深深打上习近平治国理政的印迹和特色。四中全会把全面依法治国作为主题实则是把国家治理明确为依法治理，这样全面深化改革和全面依法治国都成为“四个全面”战略布局的重要措施。五中全会《建议》是从国家治理的战略高度推进“十三五”目标任务实施，标志国家治理水平在向现代化、法治化的方向跨进，使“四个全面”成为国家治理的战略布局、战略抓手。

总之，十八届三中、四中、五中全会把国家治理体系和治理能力现代化作为红线，标志以习近平同志为总书记的党中央紧跟国际社会国家治理的时代脚步，回应改革开放和市场经济发展对上层建筑及法治建设的理性要求，解决在国家治理上权大于法、人治强于法治等难题，展示了习近平总书记治国理政的创新意识和现代视野，超越了以往的国家治理能力和治理方式，避免了苏共及“文革”期间国家治理悲剧的重演，为完成“十三五”目标任务提供了国家治理上的保障。

三　国家治理现代化、法治化对各级领导干部的主体要求

在当代社会，国家治理现代化就是法治化。这自然离不开各级领导干部的主体实践。十八届五中全会《建议》指出：“必须坚持依法执政，全面提高党依据宪法法律治国理政，依据党内法规管党治党的能力和水平。”[8]习近平总书记2016年1月5日在重庆考察时，引用毛泽东“政治路线确定之后，干部就是决定因素”的话，要求党的各级领导干部在“十三五”的开局年，认真践行“四个全面”战略布局，落实五大发展理念，在国家治理中全力推进依法治国，切实把法治思维和法治方式体现在国家治理实践中，逐步实现国家治理体系和治理能力的现代化。

第一，坚持全面依法治国是国家治理战略转变，是各级领导干部的必然选择。实现国家治理现代化、法治化首要是抓住领导干部“关键少数”，这是习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班讲话中提出的科学论断。总体说我们党是重视法治建设的，尽管走了一段弯路，最终还是走上了法治之路。改革开放以来邓小平高举法治大旗，开辟了我国依法治理的新天地，推进了我国不断由国家统治方式向国家依法治理方式转变。习近平总书记对此做出了理论突破和实践创新。习近平是我们党历史上第一位在建国后出生并具有法学博士背景的总书记，加之经历过无法无天的十年“文革”，深受无法之害之苦，倍感法治如阳光和空气。因此在浙江任省委书记时率先提出“法治浙江”治理理念。出任总书记后践行依法治国的基本方略，在十八届三中全会把依法治国提升为建设“法治中国”，要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。[9]四中全会又确立“科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”新的十六字法治方针，把国家治理上升到法治化高度同时，为国家治理现代化开辟出法治化、实施化的路径。五中全会把依法治国、依法治理与实现“十三五”目标任务统一起来，表明我们党把全面依法治国作为国家治理的根本战略，以实现全面建成小康社会目标及中华民族伟大复兴的法治梦。

这内在要求各级领导干部作为国家治理的“关键少数”，必须从国家治理现代化高度来践行依法治国，树立法治思维和法治方式，走出人治、以言代法、以权代法的治理误区，在坚持“四个全面”战略布局指导下实现全面依法治理，在出政策、定路线、制规定、施行政、管社会等的工作实践中依法实现国家治理，把三中、四中、五中全会任务纳入法治化轨道，作为行为指南，创造中国特色的全面依法治理新模式，提升国家治理水平及领导干部治理能力，切实做到科学化、法治化、规范化。

第二，坚持全面依法治国是国家治理方略提升，是各级领导干部的必然要求。十八届四中全会把全面依法治国作为治国理政基本方略，十八届五中全会要求各级领导干部“运用法治思维和法治方式推动发展”。表明全面依法治国已成为国家治理现代化的基本原则，是各级领导干部依法行政的必然要求。但现实中有些领导干部法治思维和法治观念匮乏，有的仍奉行权大于法观念，把权力凌驾在党纪和法律之上，仍遵循人治之路。像周永康、薄熙来、令计划、郭伯雄、徐才厚、苏荣等人那样，他们根本不是依法治理，而是以权治理，是人治而不是法治，这既给党和人民带来巨大的损失，也使自己走上了不归路。

习近平总书记在中纪委十八届第六次会议上尖锐批评了领导干部久已形成的人治化治理弊端，要求提升领导干部法治水平和法治素养。十八届五中全会《建议》提出：“弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员遵法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯。”[10]全面依法治国要成为领导干部和公民的自觉实践，要学习、运用法治思维和法治方式来推动发展，切实把全面依法治国作为国家治理现代化的基本方略，使国家治理迈向法治化和科学化轨道，以领导干部法治思维和法治方式确保全面小康社会伟大目标的实现。

第三，坚持全面依法治国是国家治理路径创新，是各级领导干部的必然实践。总结我国过去国家治理的曲折历程和原因，法治没有上升为国家治理战略，导致权大于法、言大于法，使法治的高度不够、权威性不够，路径选择上不清晰，讲“法治”实则是“法制”，往往就法制建设来着眼法律体系完善，并不是依“法”治理，治的对象不是“权”、不是“官”，而是“民”，并没有达到国家治理的法治化高度，进而严重影响了国家治理体系完善和治理水平现代化。十八届三中、四中、五中全会在国家治理上的巨大创新，就是在党领导下创新国家依法治理体系，提升领导干部治理能力现代化、法治化的路径、法律保障等，完全符合我国国情和党情，并有别于西方国家依法治国理政的方式，具有鲜明的中国社会主义特色。在“十三五”时期，各级领导干部要按习近平总书记所提出的“依法治国、依法执政、依法行政”要求，全面提升国家治理的法治化水平和能力，把“十三五”目标任务纳入法治轨道，在法治轨道上实现全面建成小康社会的宏伟目标。

注释：

[1]《党的十八届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，北京：学习出版社和学习出版社，2015年，第4页。

[2]《党的十八届三中全会〈决定〉学习百问》，北京：党建读物和学习出版社，2014年，第4、20页。

[3]《党的十八届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，第32页。

[4]人民网，2013年11月16日。

[5]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》，《人民日报》2014年10月28日。

[6]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》，《人民日报》2014年10月28日。

[7]《党的十八届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，第3页。

[8]《党的十八届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，第34页。

[9]《党的十八届三中全会〈决定〉学习百问》，第4、20页。

[10]《党的十八届五中全会〈建议〉学习辅导百问》，第35页。

责任编辑李铁牛