河南省深化“放管服”改革的实践与思考

卢晓蕊

河南省深化“放管服”改革的实践与思考

卢晓蕊

推进简政放权、放管结合、优化服务改革，是党中央、国务院加快转变政府职能，深化行政体制改革的重要举措，对于降低制度性交易成本、促进经济提质增效升级，激发市场活力和创造力、推动大众创业万众创新，提高政府治理能力、全面正确履行政府职能等具有重要意义。近年来，河南省按照党中央、国务院的决策部署，坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，采取了一系列改革措施，取得了明显成效，但也遇到了一些困难和问题，需要持续深化改革。

一、河南省“放管服”改革实践探索

（一）大力精简行政审批事项

一是大幅精简省级行政审批项目。2013年以来，河南省在做好国务院取消和下放行政审批事项落实工作的基础上，对省级行政审批项目先后进行4次清理，减少230项，精简47.4%，目前保留369项省级行政审批项目，全部为依据法律法规设定的行政许可事项。其中358项依据中央层面的法律、行政法规和国务院决定设定，占97%；11项依据地方性法规设定。河南市县行政审批项目普遍减少40%以上，目前河南省辖市一级平均保留140项左右，县级平均保留130项左右。二是全面取消非行政许可类审批。河南省省级层面经过全面清理，共梳理出828项，先后分5批全部予以取消和调整，市县2015年底前也全面完成清理任务，彻底取消了“非行政许可”这一审批类别，堵上了变相审批的后门。三是清理规范行政审批中介服务事项。河南省省级共梳理出行政审批中介服务事项315项，涉及省政府45个部门，规范后保留84项，精简合并或不认定为中介服务50项，规范181项，建立了中介服务清单。五是严格控制新设行政许可。河南省对规范性文件进行全面清理，对违规设定行政许可或以各种名义变相设定行政许可予以纠正，66件规范性文件予以废止，326件规范性文件宣布失效。

（二）全面建立权责清单制度

对河南省省市县三级府工作部门和依法承担行政职能事业单位的行政职权进行了全面清理规范，河南省省级于2015年9月底前，市县两级政府于2016年3月底前全部向社会晒出了权力清单、责任清单和行政职权运行流程图，实现了行政职权承担单位、清理精简、监督追责、运行规范、公开公布等五个全覆盖。通过推行权责清单制度，摸清了政府权力底数，促进了简政放权；简化了环节流程，提高了办事效率；规范了权力运行，把权力关进了“制度”的笼子。各级政府在完成“规定动作”的基础上，还积极探索和创新，推动权责清单制度建设取得新成效。一是拓展清单范围。郑州市推进“五单一网”建设，一并建立行政权责清单、行政审批事项清单、产业集聚区企业投资项目管理负面清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单。郑州市、驻马店市将乡镇政府纳入权责清单编制范围，实现了权责清单在政府层级上的全覆盖。洛阳市对政府内部管理事项进行了梳理。洛阳市、商丘市探索编制产业集聚区权责清单和公共服务清单。三门峡市将虽不属于行政权力，但贴近生活、与百姓息息相关的开具各类证明、子女入学、异地就医、水电气暖等社会公共服务事项，纳入清单管理，着力惠及民生。南阳市以权责清单为基础，探索推行个人“职责清单和标准清单”制度，明确列出每个岗位职能权限、职责范围和履职事项，制定出职责清单；围绕职责清单，列出各项工作的规定程序、每个程序的完成时限、履职到位标准、工作目标等，制定出标准清单。包括14名市委常委、31名市四大班子领导干部、100名市直单位和县区党政一把手在内的领导干部“职责清单和标准清单”对社会进行公布。二是规范权力运行。河南省委、省政府印发《河南省规范行政权力运行机制暂行办法》，各地结合实际也出台了相应的措施办法，对行政权力的决策、执行和监督等各个运行环节进行全面规范。河南省辖市和省直管县（市）研究出台了权责清单动态调整和监督管理等方面的具体办法，建立权责清单长效管理机制，推动权责清单运用实施，确保行政权力规范有序运行。三是推动清单运用。河南不少市县积极推进行政审批事项网上受理、网上办理、网上反馈等，固化审批事项的办理环节、流程、时限等，建立电子监察系统，对审批全过程进行网上监督。郑州市积极推进权责事项网上运行，目前有3498项权责事项实现了网上办理，2016年1—8月份权责事项网上运行1347913次，电子监察系统全程实时监测，对837笔业务发出预警提醒，并自动生成绩效考核结果，对郑州市直各部门、各县（市、区）进行实时排名，对职权运行进行全程监督。

（三）着力规范行政审批行为

积极推进行政审批标准化建设，以标准化促规范化。一是积极推进审批标准化。从2015年开始，河南省选择省政府3个新组建部门、4个省辖市（郑州、鹤壁、焦作、漯河）和10个省直管县（市）开展行政审批标准化试点工作，在审批要素、审批流程、裁量准则、服务方式等四个方面推进标准化建设，探索精简和规范审批要素、简化优化审批流程、公平审查避免随意裁量、提升审批服务质量的有效模式，为全面推进行政审批标准化建设打下了坚实基础。如鹤壁市通过标准化改革，行政机关办事效率明显提高，第三方评价结果显示，群众满意率为93.9%，35个被评价单位平均得分为93.84分。2016年，河南进一步扩大试点范围，确定18个省辖市、34个县（市、区）作为行政审批标准化试点，加快推进行政审批标准化工作。二是积极推进行政服务标准化体系建设。按照国家服务业组织标准和服务通用标准体系、服务保障标准体系、服务提供标准体系三大标准框架体系，依托行政服务中心，积极推进行政服务标准化。河南省共有25家市县级行政审批服务中心获批国家级或省级服务标准化试点，漯河市、商丘市、信阳市、中牟县行政服务标准化体系已通过国家级验收。其中漯河市形成了覆盖三大方面、包含20个子标准体系、342项标准的行政服务标准化体系，并在解决政府电子政务建设中层级之间、部门之间“烟囱效应”、“孤岛效应”等方面做了有益尝试。三是积极探索特色服务的标准化。河南各地在探索行政服务标准化的过程中，还注重以公共需求为导向，不断突出特色标准，推进行政服务标准化的深入开展。

（四）持续推进相关领域简政放权

一是深入推进投资审批改革。两次修订政府核准投资项目目录，河南省级取消和下放投资核准事项29项，减少1/3。取消18项核准前置审批。修订企业投资项目备案管理办法，将项目备案权全部下放到县级投资主管部门和经济功能区，单个项目备案时间平均2.96天，比下放前缩短2.94天。投资项目在线审批监管平台顺利运行，初步实现投资项目的“网上受理、并联办理、限时办结、依责监管、全程监察”,让信息多跑路，让企业少跑腿。二是积极开展收费清理改革。将河南省级设立的行政事业性收费项目由原有的51项减少合并为15项，其中涉企收费项目由10项减少合并为6项。2014年以来，河南累计取消、停征、免征中央涉企行政事业性收费和政府性基金65项，每年减轻企业负担约47亿元。自2015年6月起，在河南省范围内停止向社会征收价格调节基金。进一步下放价格管理权限，最大限度缩小政府定价范围，河南省共放开62项政府定价事项，保留政府定价41项，缩减幅度达60%。行政事业性收费、政府性基金、涉企行政事业性收费目录清单全部通过网站对社会公布，并依据收费政策的调整实时更新。三是扎实做好职业资格改革。按照国家统一部署清理规范职业资格，减少准入许可事项，废止河南省内自行制定的9份推行职业资格证书制度文件，确保河南省无自行设置技能人员职业资格的局面形成。四是持续推进商事制度改革。将注册资本实缴登记制改为认缴登记制。将企业年检制度改为年度报告制度。工商登记实行“先照后证”，将147项前置审批事项改为后置审批。放宽市场主体住所登记条件，允许“一址多照”和“一照多址”，允许将居民住宅登记为住所（经营场所）。全面推行“三证合一”登记制度，截至2016年8月底，河南省共发放“三证合一、一照一码”营业执照56.7万份；加快推进“五证合一、一照一码”。积极开展便利化改革试点，河南在郑州航空港经济综合实验区开展企业名称自主申报改革试点，在洛阳开展企业简易注销改革试点。

（五）大力推进政府监管体制改革

一是全面推开“双随机、一公开”监管。在先行试点的基础上，各级各部门结合权责清单编制工作，积极梳理制定随机抽查事项清单，建立市场主体名录库和执法检查人员名录库，制定随机抽查工作细则，目前河南省大部分部门已经建立了“一单、两库、一细则”，不少部门已经通过摇号等方式，积极开展“双随机”抽查，做到公平、有效、透明地进行事中事后监管，实行“阳光执法”，保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等。二是强化信用约束和联合惩戒。认真落实企业经营异常名录管理制度，完善企业经营异常名录和严重违法失信企业名单库，加强信用约束管理。截至2016年9月，河南省累计列入经营异常名录信息40.97万条、经营异常名录企业12.31万户，6141户企业由于履行公示义务或纠正违法行为被移出经营异常名录，1898个“老赖”被限制法定代表人资格。三是积极搭建监管平台。建成河南省公共信用信息平台，实现与国家社会信用信息共享交换平台的数据对接，有效整合归集各地、部门信用信息，全面展现个人、企业的信用状况；同步上线运行“信用河南”网站，开设“红黑榜”“双公示”等专栏；平台数据得到了积极的应用，“信用河南”网站日均访问量达到5000人次。河南省积极推进企业信用信息归集公示工作，基本建成“河南省企业信用信息公示监管警示系统”，正在上线试运行。在全国率先由省政府印发《河南省企业信用信息公示监管警示系统信息归集和运用管理暂行办法》（豫政〔2016〕40号），将企业信息归集由工商部门行为上升为政府行为，由“部门监管”转变为“联合监管”。“12358”价格监管平台已建成183个四级联网坐席，全国第二；建立12358应急响应机制，接到举报信息及时协调力量到场处理，切实维护消费者合法权益。

（六）积极推进综合行政执法改革

选择交通运输领域积极探索推进综合执法体制改革，将分散在交通运输系统五个单位的执法职能统一整合到一个机构承担，实现了一支队伍执法、一个窗口对外，高速、干线、农村公路执法一体化，河南省交通运输执法机构由改革前的584个减少到139个，精简445个，执法人员由改革前的3.3万人精简到1.4万人，有效地解决了重复执法、多头执法、趋利执法等问题。通过政府购买服务、拓展服务网络、推进体制创新等方式多渠道安置富余人员1.9万人，完善社会保险政策，切实维护分流人员的合法权益，确保人员安置到位、行业大局稳定。在总结交通领域综合执法体制改革试点经验基础上，河南又按照中央部署，选择洛阳、孟州等12个市县作为试点，重点在市场监管、公共卫生、安全生产、文化旅游、国土环保、农林水利、城乡建设等领域推进综合行政执法体制改革，探索建立权责统一、精简高效的行政执法体制。

（七）大力推行“互联网+政务服务”

按照国家要求在河南郑州、洛阳、济源3市开展信息惠民试点。郑州市建成四级联动的政务服务网络，覆盖全市62家市直及派出机构、15个县（市、区）、186个乡（镇）的便民服务中心，全市77类3.3万项证照信息实现互通共享。洛阳市行政服务平台建设和政务服务事项目录梳理编制加快推进，数据共享交换系统基本建成，推动人社网络服务、互联网+医疗、公安便民服务等一批应用系统建成投用和互联互通。济源市加快完善基础数据库，建成城市一卡通、“市民之家”、信用信息交换评价等平台，其中人口库整合部门信息资源63万条，办税服务、新农合、房屋产权等业务先后进驻“市民之家”，已受理办件49.83万件，办结率达到99%以上。河南其他市县也结合自身实际，积极建设互联网政务服务平台，开展网上办事，政务服务的质量进一步提升。

（八）着力提高创业创新服务效率

一是建立健全便民服务体系。围绕“为群众办好事、让群众好办事”，建立健全行政审批权集中办理的政府行政服务中心或便民服务中心，实行“一个窗口”受理、“一站式”服务，省、市、县、乡四级联动的便民服务网络基本形成，不少县（区）还在村级建立了便民服务代办点，将服务延伸到群众家门口，便民服务网络实现了河南省全覆盖。二是推进公共资源交易平台建设。整合工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，在省市两级以及省直管县（市）建立了统一规范的公共资源交易平台，并实现交易信息互联互通。三是积极探索服务方式创新。各地各部门大胆创新，采取“绿色通道”、“预约服务”、“官方微博”等新型服务方式，积极推行“网上审批”、“联审联批”、“全程代办”等新型审批方式，普遍实行投资项目代办制，促进项目加快落地投产，企业和群众办事更加便捷。

二、河南省“放管服”改革面临的困境

（一）简政放权方面

一是法律法规修订滞后于行政审批制度改革的要求。有些行政审批事项，按照简政放权的精神应予以取消或下放，但按照中央先立后破的原则，需要先修法后调整，进一步精简审批事项亟待上下衔接解决法律法规的制约问题。二是部分涉及安全生产、食品药品安全、金融安全等领域的中介服务事项，事关公共安全和人民群众切身利益，实际工作中需要保留，但现有法律法规依据不充分，需要进一步完善法律法规。三是部分保留的行政审批事项，审批标准、条件、流程、时限不够明确具体，审批前置环节多、手续繁、效率低等问题仍然不同程度地存在。

（二）放管结合方面

一是事中事后监管存在薄弱环节。一些政府机关和工作人员仍然习惯于运用行政手段强化监管，运用法律、市场等手段加强管理的经验不足，重审批、轻监管的问题还比较突出，有些行政审批事项取消后，相应的事中事后监管还没有及时跟上，管理理念转变不够快，管理方式创新不够多等。二是作为事中事后监管主要机制的“双随机”抽查在实际运行中存在一些困难。部分检查事项，如面向政府或部门的检查事项、会计监督检查等社会涵盖范围广的检查事项、国际组织和外国政府援助项目财务收支情况监督检查等特定管理事项难以实行“双随机”抽查。

（三）优化服务方面

一是推动网上审批服务相对滞后。与浙江、江苏、海南等省份相比，河南省在建设统一的网上办事大厅，推动审批和公共服务事项网上办理等方面还有差距。二是信息壁垒问题仍比较突出。纵向上，各级审批和公共服务平台不尽相同，中央和省市县尚未实现上下数据融通；横向上，一些部门各有专网，互不兼容、互不共享，基层企业和群众办事需要跑多个地方、重复提供材料等，给企业和群众造成很多不便。

三、河南省突破“放管服”改革瓶颈问题的思考

（一）推进“放管服”改革，重在加强统筹，形成合力

推进“放管服”改革是一项系统工程，是政府的一场自我革命，涉及部门和人员众多，触及部门和工作人员的利益和矛盾，既有思想观念的束缚，也有利益固化的藩篱，必须加强领导，强力推进。河南省应借鉴国务院推进职能转变协调小组办公室设在国务院办公厅，抽调相关人员集中办公，统筹协调，明确任务，强力推进的模式，充分发挥河南省省市县三级政府推进职能转变协调小组及其办公室的作用，统筹研究本地区推进“放管服”改革的重大措施，结合各地实际，研究制定年度工作要点，明确改革任务和责任分工，协调推动解决改革中遇到的困难和重点难点问题。要抓好责任这个“牛鼻子”，建立健全督查追责机制，加强指导督促，强化监督问责，确保各项改革举措落地生根，见到实效。

（二）推进“放管服”改革，重在便民利企，删繁就简

推进“放管服”改革，应紧紧围绕“为群众办好事、让群众好办事”，坚持问题导向，将解决基层群众“办证多、办事难”问题作为重点，坚决砍掉各类无谓证明和繁文缛节，简化优化办事流程，推动服务方式创新，进一步提高公共服务的质量和效率，大力破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍。可在各级政府建立和公布权责清单的基础上，以清理行政许可事项的前置条件、申报材料、年检和政府指定培训为重点，对各类依申请行政职权办理中的需要提供的各类证明和盖章环节等进行全面清理规范，凡是没有法定依据的一律予以取消，并向社会公布保留的证明和盖章事项清单。在简少环节、优化流程的基础上，织密制度的笼子，实现转作风、提效能、强服务。

（三）推进“放管服”改革，重在顺势而为，善用网络

积极运用“互联网+”、大数据、云计算等现代信息技术，行简政之道、革烦苛之弊、施公平之策、开便利之门，是大势所趋，是推进“放管服”改革的一个重点努力方向，同时，必须积极应对挑战，顺势而为，善加利用有利条件。针对河南省网上办事相对滞后的现状，建议由河南省级统筹，统一规划、统一平台、统一建设，大力推进“互联网+政务服务”工作，利用互联网优化、再造、规范、提升政务服务，建成覆盖全省、整体联动、部门协同、一网办理的“互联网+政务服务”体系，实现互联网与政务服务深度融合，推动“放管服”改革向纵深推进。

（四）推进“放管服”改革，重在突破瓶颈，信息共享

“放管服”改革作为一项系统工程，统筹推进是应有之义，但也需要在系统集成的基础上，把握关键问题，重点突破瓶颈。当前推进“放管服”改革中的核心瓶颈问题是部门间信息不共享、业务不协同，这是造成企业和群众办事难，“奇葩证明”、“循环证明”等问题层出不穷的关键因素。因此，河南省推进“放管服”改革，必须加快推进公共服务信息平台建设，推动跨部门、跨区域、跨行业涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对，加强信息联通和共享。笔者建议在国家层面出台共享政务服务信息的整体性配套政策，建设统一的数据共享交换平台和政务服务信息系统，完善促进政务服务信息共享的相关标准体系，健全职能部门间的信息共享和业务协同机制。

［本文系河南省教育厅人文社会科学规划项目（2015-GH-547）的阶段性成果］

（作者单位：河南省牧业经济学院）

责任编辑 刘钊